Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/608 8 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Melkveebedrijf A V.O.F., te B, appellante,
gemachtigde: mr. A. Tymersma, werkzaam bij Accon Avm, juridisch advies B.V. te Leeuwarden,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: C.A.R. Sloet, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 april 2009, bij het College binnengekomen op 28 april 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 maart 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 19 december 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag voor het jaar 2008 van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 11 mei 2009 heeft appellante haar beroep voorzien van gronden.
Bij brief van 8 juli 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgeegd.
Op 12 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante haar gemachtigde, vergezeld van C, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 19 december 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2008, na aftrek van 5 % modulatiekorting, vastgesteld op € 23.589,73. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante beschikte per 15 mei 2008 over 26,80 toeslagrechten en zij had 76,80 steunwaardige hectaren op haar bedrijf. Het is dan volstrekt onlogisch dat appellante aangeeft slechts 22,02 van deze toeslagrechten te willen verzilveren. Bij summier onderzoek van de aanvraag had verweerder direct kunnen vaststellen dat het verschil tussen hetgeen appellante maximaal had kunnen verzilveren en hetgeen zij met haar aanvraag bereikt zo groot is, dat de wijze waarop de aanvraag is ingevuld niet conform de bedoeling van appellante kan zijn geweest. Ten onrechte heeft verweerder daarom niet erkend dat de aanvraag een kennelijke fout bevat en haar niet in de gelegenheid gesteld de aanvraag aan te passen.
Bij het digitaal invullen van het Overzicht gewaspercelen, dat deel uitmaakt van de Gecombineerde opgave 2008, mocht appellante ervan uitgaan dat automatisch alle gegevens betreffende de percelen waarin geen wijzigingen waren opgetreden ten opzichte van het vorige jaar, uit haar aanvraag 2007 zouden worden overgenomen. De
internetopgave neemt inderdaad bijna alles over. Echter het teken dat men een perceel wenst te benutten voor uitbetaling van toeslagrechten wordt niet overgenomen. Appellante ziet dit als een ernstig gebrek in het te benutten programma, terwijl ook de gegeven toelichting op dit punt te kort schiet. Ten onrechte meent verweerder dat de door gebreken in de programmatuur veroorzaakte onjuiste invulling van de aanvraag voor risico van appellante dient te komen.
2.3 Verweerder heeft vastgesteld dat appellante pas in haar brief van 13 januari 2009 te kennen heeft gegeven dat zij, in tegenstelling tot haar opgave, alle toeslagrechten wenste te verzilveren. Verweerder heeft dit opgevat als een verzoek om de aanvraag te mogen wijzigen. De toepasselijke regelgeving bepaalt dat een dergelijk verzoek tot wijziging moet worden afgewezen als dit is ingediend na sluiting van de indieningstermijn per 15 mei 2008 en ook na ommekomst van de zogenoemde kortingstermijn die eindigde op 9 juni 2008. Slechts indien er sprake zou zijn van een kennelijke fout in zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 zou verweerder het niet tijdig ingediende verzoek van appellante hebben mogen inwilligen.
Volgens verweerder is er geen sprake van een kennelijke fout, omdat bij de beoordeling van de aanvraag geen tegenstrijdigheid is gebleken. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel uit te laten betalen.
Verweerder kan niet uitsluiten dat appellante goede redenen had om slechts een gedeelte van haar toeslagrechten te willen verzilveren.
2.4 Het College overweegt allereerst dat er in het onderhavige geval, buiten artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, rechtens geen herstelmogelijkheid bestaat. Dit betekent dat voor wijziging van appellantes aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor 2008 alleen plaats is, indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004.
2.4.1 Het College overweegt met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.2 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.3 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.4 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellante, die over 26,80 toeslagrechten met een waarde van € 1127,67 (exclusief kortingen) per recht beschikt en die met 76,08 ha grasland over ruim voldoende grond beschikt om deze toeslagrechten uit te laten betalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als zij slechts voor 22,02 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, ook naar het recht zoals dat in 2008 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven. Weliswaar is het tienmaanden-vereiste van artikel 44, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 met ingang van 1 januari 2008 vervallen en is in de plaats daarvan en met het oog op het voorkomen van dubbele aanvragen gekozen voor een peildatum waarop de in de aanvraag voor uitbetaling van toeslagrechten opgegeven percelen ter beschikking van de landbouwer moeten staan (in Nederland 15 mei 2008), maar dat neemt niet weg dat die percelen, op straffe van kortingen, feitelijk gedurende het gehele jaar voor landbouwactiviteiten gebruikt moeten worden, waarbij ook de gestelde randvoorwaarden in aanmerking genomen moeten worden. Dat kan reden vormen om een perceel, ook al staat het op 15 mei 2008 ter beschikking van de landbouwer, toch niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.5 Voor zover appellante meent dat reeds sprake is van een kennelijke fout, nu zij bij vraag 3A in de Gecombineerde opgave 2008 heeft aangegeven dat zij haar toeslagrechten wilde laten uitbetalen, terwijl zij op het overzicht gewaspercelen onvoldoende percelen heeft aangekruist om al haar toeslagrechten te laten uitbetalen, deelt het College deze mening niet.
Het College stelt vast dat appellante bij onderdeel 3A1 van de Gecombineerde opgave 2008 de vraag: “wilt u in 2008 toeslagrechten laten uitbetalen?” met “ja” heeft beantwoord,. Vervolgens heeft appellante bij het onderdeel “Geef aan bij welke en hoeveel toeslagrechten u wilt laten uitbetalen” een kruisje geplaatst bij de optie “ik wil mijn gewone toeslagrechten en/of mijn braaktoeslagrechten laten uitbetalen”. Mede bezien in het licht van de op grond van artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 op de landbouwer rustende verplichtingen met betrekking tot het invullen van de verzamelaanvraag, is het College van oordeel dat de formulering van evengenoemde vragen en de daarop door appellante geven antwoorden onvoldoende steun bieden aan de opvatting van appellante dat daarin besloten ligt dat zij alle percelen (dan wel zoveel als nodig om 28,80 toeslagrechten te verzilveren) genoemd in het overzicht gewaspercelen voor uitbetaling van haar toeslagrechten in aanmerking wilde brengen.
Appellante heeft niet aangetoond dat het haar vrijwel onmogelijk was om in 2008 de aanvraag digitaal juist in te vullen. Eventuele fouten bij het overnemen van gegevens uit voorgaande jaren dienen voor haar rekening te komen. Het College voegt hieraan toe dat appellante, indien zij een uitdraai zou hebben gemaakt van haar opgave alvorens deze te verzenden, eenvoudig had kunnen vaststellen dat zij niet voldoende percelen had aangevinkt om al haar toeslagrechten te kunnen verzilveren.
2.4.6 Appellante heeft op het overzicht gewaspercelen 6 van haar 20 percelen met een totale oppervlakte van 22.02 ha opgegeven voor uitbetaling van haar toeslagrechten. Daarmee heeft appellante ongeveer 82 % van haar toeslagrechten verzilverd. Van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 30.21,55 (zonder modulatiekorting) heeft appellante € 24.831,29 (zonder modulatiekorting) benut. Daarmee is het verschil tussen hetgeen appellante heeft aangevraagd en hetgeen zij maximaal kon aanvragen niet zodanig groot dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog had moeten springen. Hierbij komt dat het voor de uitbetaling van appellantes toeslagrechten niet nodig was om alle percelen op te geven. Het College is niet gebleken van omstandigheden die op dit punt tot een andere conclusie leiden.
2.4.7 Onder deze omstandigheden is er onvoldoende aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken. Het feit dat niet alle percelen zijn gebruikt voor de uitbetaling levert in het onderhavige geval onvoldoende grond op voor de door appellante bepleite conclusie dat sprake is van een kennelijke fout. Verweerder was dan ook gehouden om het verzoek tot wijziging van de aanvraag af te wijzen.
2.4.8 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas