Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/222 8 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: C.A.R. Sloet, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 2 februari 2009, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 12 juni 2008, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 2 maart 2009 heeft appellant zijn beroep van gronden voorzien.
Bij brief van 6 mei 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 12 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vergezeld van G. Brands, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 12 juni 2008 heeft verweerder, na aftrek van een, hier niet ter discussie staande, korting van
€ 42,06 en modulatiekorting van 5 %, de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2007 vastgesteld op € 19.460,91. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellant heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant, die per 15 mei 2007 over 33,86 toeslagrechten beschikte, heeft op het Overzicht gewaspercelen, behorend tot het digitaal ingevulde formulier Gecombineerde opgave 2007, bij 9 percelen met een totale oppervlakte van 24.40 ha aangegeven dat hij deze wenst te benutten voor uitbetaling van zijn toeslagrechten. Appellant heeft 28 percelen met een totale oppervlakte van 57.86 ha opgegeven op het Overzicht gewaspercelen. Daarvan zijn, naar hij ter zitting heeft aangegeven, 47,18 ha steunwaardig. Appellant beschikt daarmee over ruim voldoende hectaren om al zijn toeslagrechten te kunnen verzilveren. In de Gecombineerde opgave heeft hij bij vraag 3A aangegeven dat hij zijn toeslagrechten wenst te verzilveren. Volstrekt onlogisch is dat appellant vervolgens zijn aanvraag zo heeft ingevuld dat hij slechts een gedeelte van zijn toeslagrechten kan verzilveren. Ten onrechte heeft verweerder niet erkend dat het onjuist invullen van de aanvraag berust op een kennelijke fout en is hem niet de gelegenheid geboden de aanvraag te wijzigen.
Dat niet achter alle subsidiabele percelen is aangevinkt dat deze voor uitbetaling van toeslagrechten kunnen worden benut is te wijten aan gebreken in de programmatuur die in 2007 benut diende te worden bij het digitaal invullen van de Gecombineerde opgave. Een essentiële controlevraag ontbrak wanneer men bij het invullen naliet een vinkje te plaatsen dat een perceel voor uitbetaling kon worden benut. Deze fout is in de na 2007 te gebruiken programmatuur bij het invullen van de Gecombineerde opgave hersteld.
2.3 Verweerder heeft vastgesteld dat appellant pas in zijn bezwaarschrift van 24 juni 2008 heeft aangegeven dat hij zoveel percelen voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking had willen brengen, dat hij al zijn 33,86 toeslagrechten daarmee kon verzilveren.
Ingevolge de toepasselijke regelgeving dient een dergelijk verzoek om wijziging van de aanvraag afgewezen te worden indien het is ingediend na het verstrijken van de zogenoemde kortingsperiode die eindigde op 11 juni 2007. Het niet tijdig ingediende verzoek tot wijziging van de aanvraag kan slechts worden ingewilligd indien de aanvraag een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 zou bevatten.
Volgens verweerder is er geen sprake van een kennelijke fout, omdat bij de beoordeling van de aanvraag geen tegenstrijdigheid is gebleken. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel uit te laten betalen.
Verweerder kon niet uitsluiten dat appellant goede redenen had om slechts een gedeelte van haar toeslagrechten te willen verzilveren.
2.4 Het College overweegt allereerst dat er in het onderhavige geval, buiten artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, rechtens geen herstelmogelijkheid bestaat. Dit betekent dat voor wijziging van appellants aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor 2007 alleen plaats is, indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004.
2.4.1 Het College overweegt met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.2 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.3 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.4 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellant, die over 33,86 toeslagrechten met een waarde van € 841,28 (exclusief kortingen) per recht beschikt en die met 47.18 subsidiabele hectaren over ruim voldoende grond beschikt om deze toeslagrechten uit te laten betalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als hij slechts voor 24.40 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van 10 maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen zich misschien incidenteel nog andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.5 Het College is van oordeel dat er in appellants geval reden is een kennelijke fout aan te nemen en overweegt hiertoe het volgende.
Appellant heeft in de Gecombineerde opgave 2007 zonder voorbehoud opgegeven zijn toeslagrechten te willen laten uitbetalen, doch heeft daarbij voor een opvallend groot deel van de ter beschikking staande toeslagrechten (24,40 van 33,86) en hectaren (24.40 van de 47.10) geen gebruik gemaakt. Alleen 9 percelen gras en maïs uit het Overzicht gewaspercelen zijn voor de uitbetaling van de toeslagrechten aangekruist. Dit betekent dat een fors aantal op zich steunwaardige percelen niet zijn aangekruist voor uitbetaling. Hierdoor heeft appellant slechts € 20.527,23 van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 28.485,74 (op basis van maximaal 33.86 te benutten hectaren en zonder modulatiekorting) benut. Het verschil tussen hetgeen appellant aanvraagt en hetgeen hij maximaal kan aanvragen is zo groot ( hij benut slechts 72 % van hetgeen hij maximaal kon bereiken), dat het bij een summier onderzoek direct in het oog moet vallen. Voorts moet vrijwel uitgesloten worden geacht dat er voor appellant een reden bestond om uitsluitend 24.40 van zijn 47.10 subsidiabele hectaren voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking te brengen en niet ten minste ook enige van zijn overige steunwaardige percelen. Daarbij neemt het College in aanmerking dat het onaannemelijk is dat appellant deze 22.70 ha grond in de loop van 2007 zodanig zou gaan benutten dat deze niet langer aan de voorwaarden voor uitbetaling van toeslagrechten zouden voldoen.
Onder deze omstandigheden is er aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken.
Dat levert voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellant beoogde aan te vragen.
In een dergelijk geval ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager erop te wijzen dat hij de aanvraag niet conform zijn bedoelingen heeft ingevuld en hem de gelegenheid te bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen.
2.4.6 Nu appellant, zoals uit het voorgaande volgt, ten onrechte geen gelegenheid is geboden om zijn aanvraag te wijzigen, dient het beroep gegrond te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen.
2.4.7 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Algemene Pro wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op € 39,16 aan reiskosten (goedkoopste mogelijkheid per openbaar vervoer) en € 140.-- aan verletkosten.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 179,16 (zegge: honderdnegenzeventig euro
en 16 cent);
- bepaalt dat verweerder appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,-- (zegge: honderdvijfenveertig
euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g, F.W. du Marchie Sarvaas