Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/747 8 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Prijs, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 15 mei 2009, bij het College binnengekomen op 25 mei 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 april 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 20 februari 2009, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2008 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 8 juli 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 26 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij A namens appellante is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 20 februari 2009 heeft verweerder, na aftrek van 5% modulatiekorting, de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2008 vastgesteld op € 17.887,16. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante, die per 15 mei 2008 over 40,07 gewone toeslagrechten beschikte, heeft op het Overzicht gewaspercelen, behorend tot het ingevulde formulier Gecombineerde opgave 2008, 18 percelen met een totale oppervlakte van 46.65 ha opgegeven. Van deze percelen waren er 3 met een totale oppervlakte van 2.80 ha beteeld met de niet subsidiabele gewassen fruit en bos. Bij de percelen met de volgnummers 14 tot en met 18 van samen 10.80 ha met zetmeelaardappelen heeft appellante geen kruisje geplaatst ten teken dat zij deze voor uitbetaling van toeslagrechten wenst te benutten. Appellante beschikt met 43.85 subsidiabele hectaren over voldoende hectaren om al haar toeslagrechten te kunnen verzilveren. In de Gecombineerde opgave heeft zij bij vraag 7A aangegeven dat zij haar toeslagrechten wenst te verzilveren. Het is onlogisch dat appellante vervolgens haar aanvraag zo heeft ingevuld dat zij slechts 33,05 van haar 40,07 toeslagrechten kan verzilveren. Dit klemt extra nu appellante bij de 5 niet voor uitbetaling van toeslagrechten aangekruiste percelen met zetmeelaardappelen wel heeft aangegeven dat deze voor door het Hoofdproductschap Akkerbouw (hierna: HPA) uit te betalen zetmeelsteun in aanmerking zijn gebracht.
Ten onrechte heeft verweerder niet erkend dat het onjuist invullen van de aanvraag berust op een kennelijke fout en dus is haar, eveneens ten onrechte, niet de gelegenheid geboden de aanvraag te wijzigen.
2.3 Verweerder heeft vastgesteld dat appellante pas in haar bezwaarschrift van 17 maart 2009 heeft aangegeven dat zij ook de 5 niet voor uitbetaling van toeslagrechten opgegeven percelen zetmeelaardappelen voor uitbetaling van bedrijfstoeslag had willen benutten.
Ingevolge de toepasselijke regelgeving dient een verzoek om wijziging van de aanvraag afgewezen te worden indien het is ingediend na het verstrijken van de zogenoemde kortingsperiode die eindigde op 9 juni 2008. Het niet tijdig ingediende verzoek tot wijziging van de aanvraag kan slechts worden ingewilligd indien de aanvraag een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 bevat.
Volgens verweerder is er geen sprake van een kennelijke fout, omdat bij de beoordeling van de aanvraag geen tegenstrijdigheid is gebleken. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel uit te laten betalen.
Verweerder kon niet uitsluiten dat appellante goede redenen had om slechts een gedeelte van haar toeslagrechten te willen verzilveren.
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat het aanvragen van zetmeelsteun bij het HPA los staat van de vraag of men ook toeslagrechten uitbetaald wil krijgen voor de betreffende percelen zetmeelaardappelen.
2.4 Het College overweegt allereerst dat er in het onderhavige geval, buiten artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, rechtens geen herstelmogelijkheid bestaat. Dit betekent dat voor wijziging van appellantes aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor 2007 alleen plaats is, indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004.
2.4.1 Het College overweegt met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.2 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.3 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.4 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellante, die over 40,07 toeslagrechten met een waarde van € 569,70 (exclusief kortingen) per recht beschikt en die met 43.85 subsidiabele hectaren over voldoende grond beschikt om deze toeslagrechten uit te laten betalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als zij slechts voor 33.05 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, ook naar het recht zoals dat in 2008 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven. Weliswaar is het tienmaanden-vereiste van artikel 44, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 met ingang van 1 januari 2008 vervallen en is in de plaats daarvan en met het oog op het voorkomen van dubbele aanvragen gekozen voor een peildatum waarop de in de aanvraag voor uitbetaling van toeslagrechten opgegeven percelen ter beschikking van de landbouwer moeten staan (in Nederland 15 mei 2008), maar dat neemt niet weg dat die percelen, op straffe van kortingen, feitelijk gedurende het gehele jaar voor landbouwactiviteiten gebruikt moeten worden, waarbij ook de gestelde randvoorwaarden in aanmerking genomen moeten worden. Dat kan reden vormen om een perceel, ook al staat het op 15 mei 2008 ter beschikking van de landbouwer, toch niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.5 Het College is van oordeel dat er in appellantes geval reden is een kennelijke fout aan te nemen en overweegt hiertoe het volgende.
Appellante heeft in de Gecombineerde opgave 2008 zonder voorbehoud opgegeven haar toeslagrechten te willen laten uitbetalen, doch heeft daarbij voor een belangrijk deel van de ter beschikking staande toeslagrechten (33,05 van 40,07) en subsidiabele hectaren (33.05 van de 43.85) geen gebruik gemaakt. Appellante heeft 10 van haar 15 subsidiabele percelen voor uitbetaling van haar toeslagrechten opgegeven en dus 5 op zich steunwaardige percelen niet. Hierdoor heeft appellante slechts € 18.828,59 van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 22.827,88 (zonder modulatiekorting) benut. Het verschil tussen hetgeen appellante aanvraagt en hetgeen zij maximaal kan aanvragen is op zich niet zo groot (zij benut ruim 82 % van hetgeen zij maximaal kon bereiken), dat het bij een summier onderzoek direct in het oog moet vallen.
Echter, de 5 niet voor bedrijfstoeslag in aanmerking gebrachte percelen zijn wel opgegeven voor door het HPA uit te betalen zetmeelsteun. Sinds 2007 wordt de voorheen uitbetaalde zetmeelsteun in twee gedeelten uitbetaald. Een bedrag van
€ 66,32 per ton afgeleverd zetmeel (dat is 60% van de totale steun) wordt in de vorm van zetmeelsteun uitbetaald door het HPA en de rest is verwerkt in de bedrijfstoeslag. Het College is van oordeel dat de bedrijfstoeslag voor percelen zetmeelaardappelen en de zetmeelsteun zo nauw met elkaar samenhangen dat het vrijwel uitgesloten moet worden geacht dat er voor appellante een reden bestond om de bewuste 5 percelen zetmeelaardappelen uitsluitend voor zetmeelsteun en niet voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking te brengen. Daarbij neemt het College in aanmerking dat het gelet op deze samenhang (voor de zetmeelsteun is het noodzakelijk een teeltcontract met de aardappelmeelfabriek af te sluiten) onaannemelijk is, dat appellante deze 10.80 ha zetmeelaardappelen de loop van 2008 zodanig zou gaan benutten dat deze niet langer aan de voorwaarden voor uitbetaling van toeslagrechten zouden voldoen.
Onder deze omstandigheden is er aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken.
Dat levert voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellante beoogde aan te vragen.
In een dergelijk geval ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager erop te wijzen dat hij de aanvraag niet conform zijn bedoelingen heeft ingevuld en hem de gelegenheid te bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen.
2.4.6 Nu appellante, zoals uit het voorgaande volgt, ten onrechte geen gelegenheid is geboden om haar aanvraag te wijzigen, dient het beroep gegrond te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen.
2.4.7 Niet gebleken is dat appellante proceskosten gemaakt heeft, voor vergoeding waarvan zij in aanmerking gebracht zou kunnen worden.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- bepaalt dat verweerder appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,-- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2010.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. F.W. du Marchie Sarvaas