Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/122 25 juni 2010
5101 Regeling GLB-inkomensteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. L.J.H. Jonkeren, werkzaam bij DGB Juridisch te Hardenberg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.M. de Vries, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 20 januari 2009, bij het College binnengekomen op 21 januari 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 22 april 2008, waarbij verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2007 heeft vastgesteld.
Bij brief van 19 februari 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 23 maart 2009 heeft appellant van repliek gediend. Daarop heeft verweerder gedupliceerd bij brief van 14 mei 2009.
Op 24 maart 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellant, met voorafgaand bericht, niemand is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij besluit van 22 april 2008 heeft verweerder, na aftrek van 5 % modulatiekorting, de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2007 vastgesteld op € 6.780,61. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellant heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant stelt dat hij bij de door hem digitaal ingevulde Gecombineerde opgave 2007 bij alle percelen kruisjes heeft vermeld ten teken dat hij deze percelen voor uitbetaling van zijn toeslagrechten wenste te benutten, voordat hij deze opgave digitaal heeft verzonden. Hij mocht er dan ook van uitgaan dat uit zijn aanvraag voldoende zou blijken waarop deze betrekking had, mede omdat de gegevens bij verweerder bekend zijn en in 2006 inkomenstoeslag aan hem is toegekend voor dezelfde door hem opgegeven percelen. Vervolgens is in het digitale verkeer, bij de verzending of de ontvangst, iets misgegaan, waardoor deze kruisjes bij enige percelen zijn weggevallen. Appellant is van mening dat verweerder onder deze omstandigheden ten onrechte geen kennelijke fout heeft aangenomen. Verweerder heeft het begrip kennelijke fout onjuist geïnterpreteerd. Voorts heeft verweerder, in strijd met artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004, nagelaten op het formulier Gecombineerde opgave te vermelden over hoeveel toeslagrechten van welke soort appellant de beschikking had. Van dit gebrek mag appellant derhalve niet de dupe worden. Door een minimale fout ten gevolge van een onzorgvuldige digitale verwerking van een digitaal formulier loopt appellant een aanzienlijk bedrag aan bedrijfstoeslag mis zonder dat hem een herstelmogelijkheid is geboden. Appellant acht de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig in verhouding tot het met het besluit te dienen doelen, als bedoeld in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.3 Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant op het overzicht gewaspercelen 19.97 ha heeft opgegeven voor verzilvering van zijn toeslagrechten. Daarmee heeft hij 19,97 van zijn 28,31 toeslagrechten verzilverd. Pas in zijn bezwaarschrift van 19 mei 2008 heeft hij aangegeven dat hij zijn aanvraag zo wenst aan te passen dat hij al zijn toeslagrechten kan verzilveren.
Dit verzoek om wijziging van de aanvraag is gedaan na de uiterste datum voor indiening van de verzamelaanvraag op 15 mei 2007 en ook na ommekomst van de zogenoemde kortingstermijn. In die omstandigheid is wijziging van de aanvraag alleen nog mogelijk indien deze een kennelijke fout zou bevatten. Daarvan is geen sprake. De wijze waarop de aanvraag is ingevuld, is niet onsamenhangend. Het is mogelijk dat appellant de niet voor uitbetaling aangekruiste percelen blijvend grasland om uiteenlopende redenen niet voor uitbetaling heeft willen opgeven. Daarnaast is het niet aan verweerder om zich te verdiepen in de motieven die een landbouwer kan hebben om percelen niet voor uitbetaling van toeslagrechten op te geven.
Het is verweerder niet gebleken dat in 2007 bij het digitaal invullen van de Gecombineerde opgave kruisjes door gebreken in het systeem wegvielen. Appellant heeft voor zijn stelling dat dit wel het geval zou zijn geweest geen bewijs aangedragen. Appellant heeft nagelaten een uitdraai te maken van de digitaal ingevulde opgave. Bij een controle daarvan had hij kunnen vaststellen dat onvoldoende kruisjes waren geplaatst om al zijn toeslagrechten te kunnen verzilveren.
2.4 Het College overweegt, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.1 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek na ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.2 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.3 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellant, die over 28,31 gewone toeslagrechten met een waarde van € 357,41 per recht beschikt en die op het Overzicht gewaspercelen 17 percelen gras en rogge met een totale oppervlakte van 28.62 ha heeft opgegeven, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als hij slechts voor 19,97 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van tien maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen er zich misschien incidenteel nog wel andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.4 Het College is van oordeel dat er in het geval van appellant, mede gelet op het voorgaande, geen aanleiding is een kennelijke fout aan te nemen. Het overweegt hiertoe als volgt.
Appellant heeft in de Gecombineerde opgave opgegeven zijn toeslagrechten te willen laten uitbetalen. Daarvoor heeft hij voor een groot gedeelte van de hem ter beschikking staande toeslagrechten - 19,97 van de 28,31 - en hectaren – 19.97 van de 28.62 - gebruik gemaakt. Appellant heeft hierdoor € 7.137,48 (exclusief modulatiekorting) van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 10.118,28 (exclusief modulatiekorting) benut. Daarmee is het verschil tussen hetgeen appellant heeft aangevraagd en hetgeen hij maximaal kan aanvragen niet zodanig groot dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog moet springen.
Daarbij komt dat appellant in het Overzicht gewaspercelen 17 percelen heeft opgegeven. Slechts bij de tien percelen die hij in eigendom heeft, is vermeld dat hij deze voor uitbetaling van toeslagrechten wenst te benutten. De overgebleven zeven percelen heeft appellant opgegeven met de gebruikscodes voor gewone pacht, grondgebruikverklaring en los land van 1 hectare of minder.
Onder deze omstandigheden is er geen grond voor het oordeel, dat bij een summier onderzoek direct duidelijk had moeten zijn dat er geen goede redenen kunnen zijn om de zeven resterende percelen niet op te geven.
Andere (bijzondere) omstandigheden die - ondanks het voornoemde beperkte verschil - nopen tot een andere conclusie op dit punt, zijn het College niet gebleken.
Gelet op het voorgaande is er onvoldoende aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het werkdocument als onvoldoende samenhangend aan te merken. Het feit dat niet alle percelen zijn gebruikt voor de uitbetaling levert in het onderhavige geval onvoldoende grond op voor de door appellant bepleite conclusie dat sprake is van een kennelijke fout. Verweerder was dan ook gehouden het verzoek om wijziging van de aanvraag af te wijzen.
2.4.5 Appellant heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het niet plaatsen van een aantal kruisjes op het overzicht gewaspercelen het gevolg is geweest van gebreken in het digitaal systeem, waardoor een gedeelte van de geplaatste kruisjes weer zou zijn weggevallen. Het College voegt hier aan toe dat appellant aan de hand van een uitdraai van de digitaal ingevulde opgave had kunnen controleren of alle door hem gewenste kruisjes inderdaad op het overzicht terecht waren gekomen. Dat hij dit niet dan wel onvoldoende heeft gedaan dient voor zijn risico te komen.
2.4.6 Het beroep van appellant op het evenredigheidsbeginsel kan niet slagen. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. De Europese regelgeving terzake laat in dit geval geen ruimte voor een andere beslissing, aangezien Verordening (EG) nr. 796/2004 strenge en duidelijke regels geeft over het tijdig indienen van een verzamelaanvraag. De enige mogelijkheden voor een correctie van de aanvraag na de uiterste datum voor indiening hiervan zijn de aanwezigheid van overmacht en een kennelijke fout in de aanvraag. Een situatie van overmacht is hier niet aan de orde en verweerder heeft, zoals hiervoor is overwogen, terecht niet aangenomen dat er sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
2.4.7 Slotsom is dat het beroep, gelet op het voorgaande, ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2010.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. F.W. du Marchie Sarvaas