Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/637 10 mei 2010
4132 Heffing
Heffing PPE
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, te Utrecht,
tegen
het Productschap Pluimvee en Eieren, verweerder,
gemachtigde: mr. R.H. Algera, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 27 augustus 2008, bij het College binnengekomen op 28 augustus 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 juli 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen twee, bij facturen van respectievelijk 18 oktober 2007 en 16 november 2007 wegens de inleg van broedeieren opgelegde heffingen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 26 september 2008 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 4 december 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 29 maart 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden het standpunt van partijen hebben toegelicht. Voor verweerder is voorts verschenen B, beleidsmedewerker bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1. De artikelen 2, 3 en 4 van de Verordening algemene bepalingen heffingen (PPE) 2005 luiden, voor zover thans van belang, als volgt:
“Artikel 2
Het bepaalde bij of krachtens deze verordening is van toepassing op de vaststelling, oplegging en inning van de heffingen die uit hoofde van een heffingsverordening van het productschap zijn verschuldigd, tenzij bij die verordening anders is bepaald.
Artikel 3
1. De heffing wordt door de voorzitter vastgesteld en aan de ondernemer opgelegd door middel van toezending of uitreiking van een heffingsfactuur.
2. De heffingsfactuur is gedagtekend en bevat ten minste:
a. naam en adres van de heffingsplichtige;
b. een specificatie of toelichting omtrent de wijze waarop de heffing is berekend, en
c. het totaal van de heffing.
(…)
Artikel 4
1. De ondernemer is verplicht om uiterlijk binnen 10 dagen na het verstrijken van elke kalendermaand, door middel van invulling en ondertekening van een aan hem door het productschap verstrekt opgaveformulier, naar waarheid opgave te doen van die bedrijfsgegevens over de verstreken kalendermaand waarvan de opgave in dat formulier wordt verlangd.
(…)”
Artikel 2 van de Verordening huishoudelijke heffingen pluimveesector (PPE) 2007 bepaalt het volgende:
“Artikel 2
1. De ondernemer die in het kalenderjaar 2007 broedeieren, bestemd om hieruit fok- en vermeerderingspluimvee of gebruikspluimvee te verkrijgen [,] inlegt of pleegt in te leggen (…) is aan het productschap een heffing verschuldigd.
(…)
3. Het tarief van de in het eerste lid bedoelde heffing bedraagt voor broedeieren voor het verkrijgen van gebruikspluimvee:
(…)
c. voor kalkoenen € 0,00201 per ingelegd broedei.”
De Verordening bestemmingsheffingen veeziektenfonds (PPE) 2007 bepaalt in artikel 2 het volgende:
“Artikel 2
1. De ondernemer die in het kalenderjaar 2007 broedeieren, bestemd om hieruit fok- en vermeerderingspluimvee of gebruikspluimvee te verkrijgen[,] inlegt of pleegt in te leggen (…) is aan het productschap ten behoeve van het Veeziektenfonds PPE een bestemmingsheffing verschuldigd.
(…)
3. De tarieven van de in het eerste lid bedoelde heffing bedragen voor broedeieren voor het verkrijgen van gebruikspluimvee:
(…)
b. voor kalkoenen € 0,00107 per ingelegd broedei.
(…).”
In artikel 2 van de Verordening bestemmingsheffingen pluimveevleessector (PPE) 2007 is het volgende bepaald:
“Artikel 2
1. De ondernemer die in het kalenderjaar 2007 broedeieren, bestemd om hieruit fok- en vermeerderingspluimvee of gebruikspluimvee te verkrijgen, inlegt of pleegt in te leggen (…) is aan het productschap een bestemmingsheffing verschuldigd.
(…)
3. Het tarief van de in het eerste lid bedoelde heffing bedraagt voor broedeieren voor het verkrijgen van gebruikspluimvee:
(…)
c. voor kalkoenen € 0,00212 per ingelegd broedei.”
2.2. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij facturen “heffingen PPE” van respectievelijk 18 oktober 2007 (nummer 149323) en 16 november 2007 (nummer 150228) zijn aan appellante heffingen opgelegd van respectievelijk € 524,52 en € 267,15. Op de beide facturen is als omschrijving vermeld “Inleg broedeieren eindmateriaal”. Voorts worden vermeld de periode (respectievelijk september 2007 en oktober 2007), alsmede het aantal ingelegde broedeieren waarop de factuur betrekking heeft, alsmede het tarief per 1000 ingelegde broedeieren, te weten € 5,200.
- Tegen deze facturen heeft appellante bezwaar gemaakt bij brief van 28 november 2007.
- Op 6 maart 2008 is appellante door de Externe bezwaarschriftencommissie Productschap Pluimvee en Eieren (hierna: de bezwaarschriftencommissie) over haar bezwaar gehoord.
- Nadat de bezwaarschriftencommissie advies had uitgebracht, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie en op de gronden genoemd in dat advies, de bezwaren tegen de facturen van 18 oktober 2007 en 16 november 2007 ongegrond verklaard. Verweerder heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen. In het heffingsjaar 2007 heeft appellante activiteiten verricht waarop de onderhavige heffingsverordeningen betrekking hebben. Niet gesteld en niet gebleken is dat de in de facturen vermelde bedragen, aantallen en tarieven onjuist zijn. Het standpunt van appellante, dat sprake is van schending van artikel 11 EVRM deelt verweerder niet, omdat deze bepaling geen betrekking heeft op publiekrechtelijke organen zoals het productschap. De bezwaren van appellante aangaande het belang van, alsmede de afwegingen en de toelichting bij de verordening, de totstandkoming van de tarieven en de wijze waarop de opbrengst wordt ingezet, stuiten af op het bepaalde in de artikelen 7:1 juncto 8:2 Awb, op grond waarvan geen bezwaar kan worden ingediend tegen een besluit, inhoudend een algemeen verbindend voorschrift. De in geding zijnde verordeningen zijn niet onverbindend wegens het ontbreken van de goedkeuring van de Ministers van Economische Zaken en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Beide ministers hebben immers schriftelijk te kennen gegeven dat met de opbrengsten van de verordeningen geen activiteiten worden ontwikkeld die op het beleidsterrein van hun departement liggen. Zelfs indien wel sprake zou zijn van een goedkeuringsgebrek, leidt dit gebrek op grond van het nieuwe artikel 128a van de Wet op de bedrijfsorganisatie niet tot onverbindendheid. Er bestaan evenmin gebreken ten aanzien van de goedkeuring van deze verordeningen door de Europese Commissie. Ook het betoog van appellante dat zij geen profijt heeft van de heffing faalt; overeenkomstig vaste rechtspraak van het College is de bevoegdheid van het productschap tot het opleggen van een heffing als de onderhavige niet afhankelijk van het profijt dat de individuele ondernemer al dan niet heeft dan wel meent te hebben bij de hiermee bekostigde activiteiten.
3.2. In het verweerschrift wordt daaraan het volgende toegevoegd. In het bestreden besluit is terecht vastgesteld dat ingevolge de artikelen 8:2 en 7:1 Awb tegen de verordeningen als zodanig geen bezwaar kan worden gemaakt. Dat neemt echter niet weg dat in het kader van de beoordeling van een appellabel besluit de aan dat besluit ten grondslag liggende regelgeving op haar rechtmatigheid kan worden getoetst. De verordeningen kunnen deze toetsing echter doorstaan. In het bestreden besluit is weliswaar ten onrechte niet ingegaan op het bezwaar van appellante dat de heffingsverordeningen het maandelijks opleggen van heffingsaanslagen niet toestaan, maar het bezwaar van appellante is ongegrond. De heffingsverordeningen bevatten geen verbod van een maandelijkse heffing. Uit de Verordening algemene bepalingen heffingen (PPE) 2005 vloeit voort dat de ondernemer verplicht is om uiterlijk binnen 10 dagen na het verstrijken van elke kalendermaand opgave te doen van de relevante bedrijfsgegevens. Voor iedere maand dat broedeieren zijn ingelegd ontstaat ook de verplichting een heffing te betalen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat weergegeven, de volgende grieven tegen het bestreden besluit aangevoerd. Het feit dat zij verplicht is aangesloten bij het Productschap - dat niet alleen activiteiten verricht die het algemeen belang dienen, maar ook activiteiten ter bevordering van het gemeenschappelijk belang van de bedrijfsgenoten zelf - is wel in strijd met artikel 11 EVRM. Ten onrechte heeft verweerder haar bezwaren tegen het belang van, alsmede de afwegingen en de toelichting bij de verordening, de totstandkoming van de tarieven en de wijze waarop de opbrengst wordt ingezet verworpen, nu deze bezwaren zich niet richten tegen de verordeningen als zodanig, maar tegen de op grond hiervan opgelegde aanslagen. Eveneens ten onrechte is verweerder niet ingegaan op de grief van appellante dat de heffingsverordeningen het maandelijks opleggen van heffingsaanslagen niet toestaan.
Tijdens de zitting van het College van 29 maart 2010 heeft appellante de volgende gronden toegevoegd. Uit de aanslagbiljetten kan niet worden opgemaakt dat het niet om één, maar om drie heffingen gaat en welke dit zijn. Ter behoud van rechten wordt aangevoerd dat de verordeningen niet zijn goedgekeurd door alle betrokken ministers.
5. De beoordeling van het geschil
5.1. Ten aanzien van de eerste grief, schending van artikel 11 EVRM, overweegt het College het volgende. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat artikel 11 EVRM ook het negatieve recht van vereniging omvat (zie het arrest Sigurdur A. Sigurjonsson tegen IJsland van 30 juni 1993 (Publ. Hof, Serie A, Vol. 264 § 35, NJ 1994, 223), hetgeen betekent dat de verplichting om zich aan te sluiten bij een bepaalde vereniging onder omstandigheden een aantasting kan zijn van het recht op vrijheid van vereniging, gewaarborgd door artikel 11 EVRM. Echter, zoals het College reeds meerdere malen, in soortgelijke zaken als de onderhavige - zie bijvoorbeeld de uitspraken van 16 november 2006, AWB 05/261 (www.rechtspraak.nl, LJN AZ3137), 26 november 2008, AWB 06/259 en 06/460 (www.rechtspraak.nl, LJN BG8046) - heeft overwogen, kan een publiekrechtelijke organisatie als het Productschap Pluimvee en Eieren, die krachtens de Grondwet is ingesteld, en in hoofdstuk 7 van de Grondwet met andere overheidslichamen is behandeld en gerekend tot "openbare lichamen", niet worden aangemerkt als een privaatrechtelijke vereniging in de zin van artikel 11 EVRM. Dit houdt in dat van een lidmaatschap, zoals bij verenigingen, geen sprake is, maar dat een onderneming zoals die van appellante van rechtswege behoort tot de ondernemingen, waarvoor verweerder is ingesteld. Voorts is kenmerkend dat een bedrijfslichaam als het Productschap Pluimvee en Eieren functioneert onder toezicht van de centrale overheid en dat de regelgevende bevoegdheid wordt bepaald door de wet. Weliswaar zijn de besturen van de openbare bedrijfslichamen samengesteld uit vertegenwoordigers van representatieve organisaties van werkgevers en werknemers en beschikken zij over ruime verordenende bevoegdheden, daar staat tegenover dat de verordeningen de goedkeuring behoeven van de betrokken Minister en/of de SER. Besluiten van openbare bedrijfslichamen als het Productschap Pluimvee en Eieren worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en zijn appellabel voor de bestuursrechter. Het productschap is bovendien opgericht met het oog op het vervullen van een voor het openbaar belang nuttig geachte functie, onder meer tot uitdrukking komend in de taakomschrijving in artikel 71 van de Wet op de bedrijfsorganisatie (Wbo). Het feit dat deze bepaling ruimte laat voor het behartigen van het gemeenschappelijk belang van de ondernemingen, en van de daarbij betrokken personen, waarvoor het bedrijfslichaam is ingesteld, doet geen afbreuk aan het publiekrechtelijk karakter van de organisatie. Het beroep van appellante op artikel 11 EVRM faalt derhalve.
5.2. De tweede beroepsgrond - bezwaren tegen het belang van, alsmede de afwegingen en de toelichting bij de verordening, de totstandkoming van de tarieven en de wijze waarop de opbrengst wordt ingezet - is door appellante tijdens de zitting van 29 maart 2010 ingetrokken, zodat deze niet meer behoeft te worden beoordeeld.
5.3. Met betrekking tot de derde grief, de heffingsverordeningen staan het maandelijks opleggen van heffingsaanslagen niet toe, overweegt het College het volgende. Appellante betoogt terecht dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op dit bezwaar. Verweerder heeft dit ook erkend. In zoverre slaagt het beroep en dient het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, te worden vernietigd. Hierna zal worden bezien of er aanleiding bestaat te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. In zijn verweerschrift is verweerder wel op deze kwestie ingegaan. Naar het oordeel van het College voert verweerder met juistheid aan dat de vier (hiervoor onder 2.1 aangehaalde) verordeningen niet bepalen wanneer en met welke frequentie de heffingen worden opgelegd en dat zij zich in zoverre niet verzetten tegen maandelijks opgelegde heffingen. Artikel 4, eerste lid, van de Verordening algemene bepalingen heffingen (PPE) 2005 bepaalt slechts dat de ondernemer verplicht is om uiterlijk binnen 10 dagen na het verstrijken van elke kalendermaand, door middel van invulling en ondertekening van een aan hem door het productschap verstrekt opgaveformulier, naar waarheid opgave te doen van die bedrijfsgegevens over de verstreken kalendermaand waarvan de opgave in dat formulier wordt verlangd. Uit artikel 2, eerste lid, van de Verordening huishoudelijke heffingen pluimveesector (PPE) 2007, de Verordening bestemmingsheffingen veeziektenfonds (PPE) 2007 en de Verordening bestemmingsheffingen pluimvee-vleessector (PPE) 2007 vloeit telkens voort dat de ondernemer die in het kalenderjaar
2007 broedeieren inlegt aan het productschap een bestemmingsheffing is verschuldigd. Deze verordeningen houden echter geen regeling in ten aanzien van het tijdstip waarop de heffingen worden opgelegd. Het College oordeelt voorts dat de door verweerder gehanteerde praktijk om de heffing maandelijks op te leggen de grenzen van de redelijkheid niet overschrijdt. Meer in het bijzonder valt niet in te zien dat deze praktijk voor de ondernemer een onredelijk bezwarende administratieve last vormt, te meer niet nu deze ook maandelijks opgave dient te doen van de relevante bedrijfsgegevens en opgave en heffingen dezelfde frequentie hebben.
5.4. Ook de vierde beroepsgrond, inhoudend dat uit de aanslagbiljetten niet kan worden opgemaakt dat het niet om één, maar om drie heffingen gaat en welke dit zijn, wordt verworpen. In de beide in geding zijnde facturen is aangegeven dat het gaat om heffingen van het Productschap Pluimvee en Eieren, dat zij betrekking hebben op kalkoenbroederijen en dat de heffingen worden opgelegd wegens “de inleg van broedeieren eindmateriaal”. Voorts worden de relevante tijdvakken vermeld, het aantal broedeieren en het tarief per 1000 broedeieren, te weten € 5,200. Aan appellante kan worden toegegeven dat in de facturen de afzonderlijke heffingsverordeningen en de daarbij behorende tarieven niet zijn genoemd. Het vermelde tarief van € 5,200 vormt het saldo van de tarieven die worden opgelegd uit hoofde van de Verordening huishoudelijke heffingen pluimveesector (PPE) 2007 (te weten € 0,00201 per ingelegd ei), de Verordening bestemmingsheffingen pluimveevleessector (PPE) 2007 (te weten € 0,00212 per ingelegd ei) en de Verordening bestemmingsheffingen veeziektenfonds (PPE) 2007 (te weten € 0,00107 per ingelegd ei), welk saldo vervolgens is vermenigvuldigd met 1000. Niet aannemelijk is echter dat appellante, als professionele ondernemer, niet bekend is met deze drie op haar sector van toepassing zijnde heffingsverordeningen en de daarbij behorende tarieven. Uit de toelichting op het bezwaar van 15 januari 2008 lijkt ook voort te vloeien dat een en ander aan de zijde van appellante bekend is. Appellante had zich bovendien desgewenst kunnen wenden tot verweerder voor nadere uitleg. In ieder geval acht het College het gebrek in specificatie niet van zodanige aard dat de besluiten, waarbij de heffing is opgelegd, vernietigd dienen te worden.
5.5. Ook de vijfde grief, inhoudend dat de verordeningen niet zijn goedgekeurd door alle betrokken ministers, faalt. Het College verwijst hiertoe naar het bij de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wbo met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (de reparatiewet) aan de Wbo toegevoegde artikel 128a, alsmede naar hetgeen ten aanzien van de terugwerkende kracht van deze wet is overwogen in zijn beschikking van 4 juni 2008 (LJN: BD4081).
5.6. In hetgeen hiervoor onder 5.3 is overwogen ziet het College aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb, te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
5.7. Het College acht, eveneens gelet op het in 5.3 overwogene, termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 322,-- en gewichtsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,-- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. M. van Duuren en mr. W.A.J. van Lierop, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2010.
w.g. F. Stuurop w.g. J.M.M. Bancken