Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/283 16 april 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. D. Özdemir, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 1 mei 2007, bij het College binnengekomen op 2 mei 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 maart 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 5 september 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 4 juni 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend.
Bij brief van 7 augustus 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 30 juli 2008 is het geschil behandeld in de zitting van de enkelvoudige kamer van het College. Appellant is bij die gelegenheid in persoon verschenen; verweerder werd vertegenwoordigd door mr. C.E.B. Haazen. De behandeling ter zitting is geschorst en appellant is in de gelegenheid gesteld nadere stukken bij het College in te dienen.
Appellant heeft op 8 augustus 2008 nadere stukken ingediend. Bij brief van 18 september 2008 heeft verweerder, onder overlegging van stukken, daarop gereageerd.
De enkelvoudige kamer heeft de zaak vervolgens verwezen naar de meervoudige kamer, waarna het geschil opnieuw behandeld is op een zitting van 17 december 2008. Appellant was weer in persoon aanwezig; verweerder werd vertegenwoordigd door mr. S.M. Oude Lage Venterink en door de gemachtigde. De behandeling is vervolgens gesloten.
Bij beschikking van 20 februari 2009 is het onderzoek heropend en is verweerder verzocht een drietal vragen te beantwoorden. Verweerder heeft bij brief van 15 april 2009 aan dit verzoek voldaan. Appellant heeft het College vervolgens bij brief van 4 mei 2009 te kennen gegeven een nieuwe behandeling van de zaak ter zitting te wensen. Bij brief van
28 maart 2010 heeft appellant zijn standpunt nader uiteengezet.
Op 8 april 2010 heeft de behandeling ter zitting plaatsgevonden voor de meervoudige kamer in een – ten opzichte van 17 december 2008 – gewijzigde samenstelling. Appellant was weer in persoon aanwezig; verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Na de behandeling is het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 1
(…)
3. Onverminderd de specifieke bepalingen in het kader van de in lid 1 bedoelde regelingen, wordt in deze verordening verstaan onder:
(…)
- “bedrijf”: het geheel van de produktie-eenheden dat door het bedrijfshoofd wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van een Lid-Staat:
(…)”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde voor zover en ten tijde hier van belang als volgt:
“ Artikel 4
Identificatie en minimumomvang van de percelen landbouwgrond
(…)
2. Elke lidstaat bepaalt de minimumomvang van een perceel landbouwgrond waarvoor een aanvraag kan worden ingediend. Deze minimumomvang mag evenwel niet groter zijn dan 0,3 ha.
Artikel 5
Algemene beginselen met betrekking tot de percelen landbouwgrond
1.Voor de toepassing ven deze verordening geldt het volgende:
(…)
b) Wanneer een voederareaal gezamenlijk wordt gebruikt, verdeelt de bevoegde instantie dit areaal denkbeeldig over de betrokken bedrijfshoofden in verhouding tot de mate waarin zij van dit areaal gebruik maken of in verhouding tot hun recht om dit areaal te gebruiken.
c) Elk voederareaal moet voor het houden van dieren beschikbaar zijn gedurende een periode van tenminste zeven maanden die ingaat op een door de lidstaten vast te stellen datum tussen 1 januari en 31 maart.
(…)”
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende begripsomschrijvingen:
(…)
b) onder "bedrijf" wordt verstaan: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
(…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 43
Bepaling van de toeslagrechten
1. Onverminderd artikel 48 ontvangt een landbouwer een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.
Het totale aantal toeslagrechten moet gelijk zijn aan het bovenvermelde gemiddelde aantal hectaren.
(…)
2. Het in lid 1 bedoelde aantal hectaren omvat voorts:
(…)
b) alle voederareaal in de referentieperiode.
3. Voor de toepassing van lid 2, onder b), wordt onder „voederareaal” verstaan de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie voor de veehouderij beschikbaar was, met inbegrip van het gezamenlijk gebruikte voederareaal en de percelen die voor gemengde teelten werden gebruikt. Het voederareaal omvat niet:
— gebouwen, bossen, vijvers en wegen,
— oppervlakten die werden gebruikt voor andere gewassen die voor communautaire steun in aanmerking kwamen, of voor blijvende teelten of tuinbouw,
— oppervlakten die in aanmerking kwamen in het kader van de steunregeling voor landbouwers die bepaalde akkerbouwgewassen verbouwen, werden gebruikt in het kader van de steunregeling voor voedergewassen of onder een nationaal of communautair braakleggingsprogramma vielen.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met behulp van het formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” aangegeven dat een aantal bij verweerder geregistreerde gegevens over de referentiejaren 2000, 2001 en 2002 naar zijn mening niet juist waren.
- Door indiening van het formulier "Aanvraag toeslagrechten" op 19 april 2006 heeft appellant verweerder verzocht voor hem toeslagrechten vast te stellen.
- Na enige telefoongesprekken en na faxberichten van appellant heeft verweerder bij besluit van 5 september 2006 de toeslagrechten van appellant vastgesteld.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 16 oktober 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 22 februari 2007 telefonisch gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Overwegingen
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, dat op verscheidene aspecten van het besluit van 5 september 2006 betrekking had, ongegrond verklaard. Appellant heeft dit besluit in beroep slechts aangevochten voor wat betreft de daarin neergelegde bepaling van het aantal aan hem toegekende toeslagrechten.
Verweerder had op basis van de beschikbare gegevens vastgesteld dat appellant voor het verwerven van een referentiebedrag van € 12.742,57 in de referentieperiode gemiddeld 61.18 hectaren gebruikt had. Derhalve zijn voor hem evenzovele toeslagrechten met een waarde – na korting – van € 208,28 per recht vastgesteld.
3.2 Appellant meent dat verweerder een veel te groot aantal hectaren heeft toegerekend aan de door hem ontvangen dierpremies. Naar zijn opvatting moet ervan uitgegaan worden dat percelen, waarop in de referentieperiode geen premie is of kon worden aangevraagd, bij de berekening van de toeslagrechten niet meegenomen worden. Dat zou betekenen dat niet in de bepaling van het bedrijfstoeslagareaal betrokken mogen worden:
a) percelen, die zijn opgegeven met de bijdragecodes 999 en 875 (dat wil zeggen; dat geen steun, of uitsluitend steun op grond van een HPA-regeling gevraagd werd);
b) percelen, die kleiner zijn dan 0.3 hectaren (die niet voor steun in aanmerking gebracht konden worden);
c) percelen met gebruikscode 07 (dat zijn percelen die in de referentiejaren werden opgegeven als in gebruik genomen landbouwgronden en waarvan de landbouwer dus niet op grond van een geldige gebruikstitel, maar slechts op basis van informele afspraken gebruik kon maken en waarop geen steun kon worden aangevraagd).
Appellant onderbouwt deze stellingen met een verwijzing naar artikel 43, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, waarin is bepaald dat het moet gaan om alle hectaren “die in de referentieperiode recht hebben gegeven op (…) rechtstreekse betalingen”.
Hij wijst er in dit verband ook op dat bij een andere zienswijze een niet gerechtvaardigd verschil zou ontstaan tussen een akkerbouwbedrijf en een gemengd bedrijf, die allebei bijvoorbeeld over twee hectaren grasland beschikken, waarop steun is aangevraagd noch verkregen. Bij de een tellen die twee hectaren niet, bij de ander wel mee in de bepaling van het bedrijfstoeslagareaal.
3.3.1 Verweerder is van oordeel, dat hij de bepaling van artikel 43 van Verordening (EG) nr. 1782/2003, dat bij het bepalen van het bedrijfstoeslagareaal alle hectaren moeten worden meegenomen, die in de referentieperiode recht hebben gegeven op rechtstreekse betaling, zo moet interpreteren, dat alle landbouwers die in een bepaald jaar premie hebben ontvangen ter zake van het houden van dieren, geacht worden het gehele tot hun bedrijf behorende voederareaal daartoe te hebben aangewend.
Alleen als een landbouwer gedurende een of meer jaren geen dieren voor premie heeft gehouden, bestaat er dus grond de hectaren voederareaal van zijn bedrijf buiten de berekening van het toeslagareaal te laten vallen. Verweerder beroept zich in dit verband ook op een brief van de Generaal-Directeur Landbouw en Plattelandsontwikkeling van de Europese Commissie, AGRI D.1 WB/ac D(2006) 38087, van 16 februari 2006, waarin onder andere wordt verklaard:
“ Wij bevestigen de algemene lijn dat in principe alle soorten land als voederareaal dienen te worden aangemerkt, tenzij kan worden aangetoond dat het land niet werd gebruikt voor het voederen van dieren. De lidstaten hebben hierbij wel enige ruimte voor eigen interpretatie indien zij zelf vaststellen of wanneer de betrokken landbouwer kan aantonen dat dit land voor andere doeleinden werd gebruikt. Het principe dient om te voorkomen dat er voederarealen niet worden aangegeven in het systeem. Ten behoeve van de individuele gevallen, blijft een bepaalde vorm van flexibiliteit en eventueel nader onderzoek dan ook aangewezen.”
Verweerder wijst er voorts op dat artikel 43, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, aan voederareaal geen andere eis stelt dan dat het de oppervlakte van het bedrijf is – behoudens hier niet terzake doende uitzonderingen – die gedurende het hele kalenderjaar overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor de veehouderij beschikbaar was.
3.3.2 Bij de beschikking van 20 februari 2009 heeft het College verweerder de gelegenheid geboden uiteen te zetten op grond van welke wettelijke bepaling percelen met de gebruikscode 07 in de referentiejaren als niet voor subsidieverlening of voor registratie als voederareaal in aanmerking komend zijn aangewezen. In het bijzonder wenste het College van verweerder te vernemen in hoeverre daaraan de overweging ten grondslag heeft gelegen dat zulke percelen niet tot het bedrijf van de aanvrager behoorden en – als dat zo was – op grond waarvan nu de conclusie getrokken werd dat zij toch tot zijn bedrijf behoorden.
Bij brief van 15 april 2009 heeft verweerder bevestigd dat percelen met gebruikscode 07 niet voor subsidie of registratie als voederareaal in aanmerking kwamen, omdat zij niet geacht konden worden tot het bedrijf van de aanvrager te behoren, nu deze die percelen weliswaar voor enige tijd gebruikte, maar niet in beheer had. Met betrekking tot de vraag, waarom zulke percelen dan nu wel als voederareaal tot de rechtgevende hectaren voor vaststelling van het toeslagareaal gerekend moeten worden, heeft verweerder onder andere het volgende geantwoord:
“ Op grond van artikel 43, eerste lid, onderdeel b, van Vo (EG) 1782/2003 telt al het voederareaal in de referentieperiode mee voor de vaststelling van het aantal toeslagrechten. Ingevolge het tweede lid onder b van hetzelfde artikel omvat het in het eerste lid bedoelde aantal hectares voorts ook al het voederareaal in de referentieperiode. Immers onder voederareaal wordt verstaan, aldus het derde lid van voornoemd artikel; de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar overeenkomstig artikel 5 van Vo (EG) 2419/2001 van de Commissie voor de veehouderij beschikbaar was.
Onder voederareaal kan aldus de Europese Commissie (…) in beginsel alle soorten land worden aangemerkt, die beschikbaar waren voor de veehouderij. Naar de mening van verweerder valt hier ook land onder dat in de referentieperiode potentieel beschikbaar was voor de veehouderij. Door de Commissie is allereerst aangegeven dat gronden niet als voederareaal aangemerkt kunnen worden, indien kan worden aangetoond dat het land niet werd gebruikt voor het voederen van dieren. In dit geval heeft appellant wel dierlijke premies ontvangen in de referentiejaren.”
3.4.1 Het College overweegt met betrekking tot de door appellant opgeworpen vraag of hectaren, die in de referentiejaren zijn opgegeven met de bijdragecodes 999 en 875, als rechtgevende hectaren in de zin van artikel 43, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, mochten worden aangemerkt, allereerst dat genoemd artikel, gelet op het tweede en derde lid, geen andere conclusie toelaat, dan dat dit het geval is.
Appellant stelt dat in dat geval een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt wordt tussen akkerbouwbedrijven en gemengde bedrijven. Het College ziet echter geen grond om te twijfelen of dit onderscheid gerechtvaardigd kan worden. Bij premieverlening voor het houden van dieren in de referentiejaren heeft de beschikbaarheid van voldoende voedselareaal steeds een rol gespeeld; het is dus niet vreemd, dat in de toeslagregeling, die een vervolg op de destijds geldende steunregelingen inhoudt, aan dit element voor de betreffende landbouwers wederom een rol wordt toegekend.
3.4.2 Met betrekking tot de percelen van kleiner dan 0.3 hectaren die in de referentiejaren in Nederland niet voor steun in aanmerking gebracht konden worden, geldt dat daar destijds een wettelijke grondslag voor bestond, terwijl een dergelijke grondslag in het huidige stelsel niet meer gevonden kan worden. Consequentie daarvan is dat toeslagrechten verzilverd kunnen worden op percelen, kleiner dan 0.3 hectaren, terwijl zulke percelen bij de opbouw van die rechten geen rol konden spelen. Gelet daarop kan het College ook in het feit dat in artikel 43, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 voor deze perceeltjes geen uitzondering gemaakt is, geen grond vinden om te betwijfelen of deze bepaling wel verbindend zou zijn.
3.4.3 Verweerder heeft ten slotte in de referentiejaren hectaren, die met gebruikscode 07 werden opgegeven, niet voor steun in aanmerking gebracht en ook bij de berekening van het beschikbare voederareaal buiten beschouwing gelaten, omdat zulke hectaren niet bij de aanvrager in beheer waren en derhalve niet tot zijn bedrijf behoorden.
Op de vraag waarom deze percelen nu bij de vaststelling van de toeslagrechten in de zin van artikel 43, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 dan wel tot de oppervlakte van het bedrijf van de aanvrager gerekend moesten worden, heeft verweerder geantwoord met een uiteenzetting, waaruit naar het oordeel van het College slechts blijkt dat genoemde percelen als voederareaal beschouwd moeten worden. Het College heeft daaruit echter niet kunnen opmaken, waarom percelen voederareaal, die destijds niet tot het bedrijf van de aanvrager gerekend konden worden, nu geacht moeten worden daarvan destijds toch deel te hebben uitgemaakt.
In dit verband wijst het College er met nadruk op, dat het begrip "bedrijf" in Verordening (EG) nr. 1782/2003 feitelijk op dezelfde wijze gedefinieerd is als in de referentiejaren. Voorts acht het College van belang dat Verordening (EG) nr. 1782/2003 ertoe strekt om bij de vaststelling van toeslagrechten aan te knopen bij de steun die de landbouwer in de referentiejaren heeft ontvangen. Ook in het licht daarvan ligt de introductie van een gewijzigde interpretatie van de destijds gebruikte begrippen zeker niet voor de hand.
Het College stelt dan ook vast dat verweerder in strijd met artikel 2, aanhef en onder b, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, de destijds onder gebruikscode 07 opgegeven hectaren tot het bedrijf van appellant gerekend heeft en deze hectaren bij de berekening van als voederareaal aan te merken oppervlakte in de zin van artikel 43, derde lid, van die verordening, in strijd met die bepaling, betrokken heeft.
3.5 Het beroep is derhalve gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd en verweerder zal opnieuw op appellants bezwaar moeten besluiten.
3.6 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, gelezen in samenhang met artikel 19 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten hebben betrekking op het bijwonen van drie zittingen en betreffen de reiskosten van Heerlen naar Den Haag v.v. en de verletkosten ad € 20,-- per uur voor acht uur per reis tot een bedrag van in totaal € 614,-- Andere door appellant opgevoerde kosten komen gelet op genoemd artikel 8:75 en het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voor vergoeding in aanmerking.
4. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op appellants bezwaar besluit met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 614,-- (zegge: zeshonderdveertien euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,-- (zegge:
honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.M. Wolters en mr. S.C. Stuldreher in tegenwoordigheid van F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas