Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/567 15 april 2010
17000 Warenwet
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: rechtbank) van 23 juni 2008, met kenmerk BC 07/1810-NIFT, in het geding tussen appellante en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister).
Gemachtigde van appellante: mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam.
Gemachtigden van de minister: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. C.S Schillemans, beiden advocaat te ’s-Gravenhage.
1. Het procesverloop in hoger beroep
Op 5 augustus 2008 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij hoger beroep wordt ingesteld tegen de hiervoor vermelde, op 27 juni 2008 aan partijen verzonden, uitspraak van de rechtbank.
Bij brief van 3 september 2008 heeft appellante de gronden van het hoger beroep aangevuld.
Bij brief van 31 oktober 2008 heeft de minister een reactie op het beroepschrift ingediend.
Op 21 januari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Voor appellante is tevens verschenen A, als campagneleider werkzaam bij appellante. Aan de zijde van de minister zijn voorts verschenen drs. B, als senior beleidsmedewerker werkzaam bij de Directie Voeding, Gezondheidsbescherming en Preventie van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en mr. C, als senior-jurist werkzaam bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
2. De grondslag van het geschil in hoger beroep
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak (<www.rechtspraak.nl>, LJN BD5791).
Het College volstaat met het volgende.
2.2 Op 18 augustus 2006 hebben de autoriteiten van de Verenigde Staten van Amerika (hierna: VS) aan de Europese Commissie (hierna: Commissie) meegedeeld dat met genetisch gemodificeerde rijst, te weten “LL RICE 601” van producent Bayer CropScience, verontreinigde rijstproducten, waarvoor geen vergunning voor het in de handel brengen in de Europese Gemeenschap is verleend, zijn aangetroffen in monsters die in de handel in de VS waren genomen van langkorrelige rijst van de oogst van 2005.
Dit heeft de Commissie aanleiding gegeven met toepassing van artikel 53 van Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Pb 2002, L 31, blz. 1; hierna: verordening (EG) 178/2002) noodmaatregelen te treffen met betrekking tot uit een derde land ingevoerde levensmiddelen, teneinde de menselijke gezondheid, de diergezondheid of het milieu te beschermen. Het betreft de beschikking van de Commissie van 23 augustus 2006 inzake noodmaatregelen met betrekking tot het niet-toegelaten genetisch gemodificeerde organisme “LL RICE 601” in rijstproducten (Pb 2006, L 230, blz. 8; hierna: beschikking 2006/578), die werd vervangen door de beschikking van
5 september 2006 (Pb 2006, L 244, blz. 27; hierna: beschikking 2006/601), die op haar beurt, voor zover hier van belang, werd gewijzigd bij beschikking van 6 november 2006 (Pb 2006, L 306, blz. 17; hierna: beschikking 2006/754).
De beschikkingen stellen als voorwaarde voor het voor het eerst in de handel brengen in de Europese Gemeenschap van bepaalde uit de VS afkomstige rijstproducten dat zij vergezeld gaan van een door een erkend laboratorium afgegeven origineel analyserapport op grond van een geschikte, gevalideerde methode voor de detectie van genetisch gemodificeerde rijst “LL RICE 601”, waaruit blijkt dat het product bedoelde genetisch gemodificeerde rijst niet bevat. Sinds 6 november 2006 geldt bovendien dat er door de lidstaten op wordt toegezien dat elke zending van bepaalde uit de VS afkomstige rijstproducten op het punt van binnenkomst in de Gemeenschap officieel wordt bemonsterd en geanalyseerd alvorens in de handel te worden gebracht, om aan te tonen dat de zending geen genetisch gemodificeerde rijst “LL RICE 601” bevat.
Ten aanzien van rijstproducten die al in de handel zijn, bepalen de achtereenvolgende beschikkingen - onder “overige controlemaatregelen” - telkens dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen, waaronder steekproefsgewijze bemonstering en analyses, om de afwezigheid van genetisch gemodificeerde rijst “LL RICE 601” te verifiëren en dat zij de Commissie via het systeem voor snelle waarschuwingen over levensmiddelen en diervoeders in kennis stellen van positieve (ongunstige) resultaten.
Met betrekking tot verontreinigde zendingen bepalen de beschikkingen dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de uit de VS afkomstige rijstproducten die genetisch gemodificeerde rijst “LL RICE 601” blijken te bevatten, niet in de handel worden gebracht.
2.3 Bij brief van 15 december 2006, met als onderwerp “vondst illegale gentechrijst LL601 in verpakking Silvo”, heeft appellante zich tot de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gewend met het volgende:
“Greenpeace heeft illegale genetisch gemanipuleerde rijst (LL601) aangetroffen in een 4½ kilo verpakking “Silvo parboiled rijst” van producent Sillevoldt. Het gaat om de illegale gentechrijst LL601 uit de Verenigde Staten. Sinds 30 augustus jl. zijn uw ministerie en de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) op de hoogte van de besmetting van de voedselketen met deze illegale gentechrijst. De rijst die door ons getest is, is op 16 november jl. gekocht.
Import en verkoop van illegale gentechproducten zijn in strijd met de EU wetgeving én een risico voor de gezondheid van mens en milieu. Na constatering van de illegale situatie eind augustus had u, als verantwoordelijk minister voor de voedselveiligheid, moeten zorgen dat alle mogelijk besmette rijst uit de schappen werd gehaald. U heeft dit niet gedaan.
De VWA was ook op de hoogte van het feit dat deze besmetting van de voedsel-keten waarschijnlijk al gedurende acht maanden aan de gang was. Dit betekent dat rijstvoorraden én verpakte rijst onderzocht hadden moeten worden die gedurende deze acht maanden op de Europese markt terecht zijn gekomen. Greenpeace heeft hier bij de VWA op aangedrongen, maar uit telefonisch contact met de VWA is duidelijk geworden dat dit niet is gebeurd. De VWA heeft rijstvoorraden wel getest op schepen die binnenkomen en bij Nederlandse afvullers van rijst. Bij ontdekken van aanwezigheid van een illegale gentechvariant heeft de VWA een recall afgedwongen bij de producent volgens het principe ‘one step forward, one step back’. Dit houdt in dat alleen directe afnemers, zoals distributeurs en winkels, op de hoogte worden gesteld en hun voorraad kunnen terugsturen. Rijst die al verkocht is aan consumenten of bijvoorbeeld restaurants werd niet teruggehaald. Dit werd beargumenteerd met de redenering dat het ‘niet proportioneel’ zou zijn, omdat er geen gezondheidsrisico is. Dit argument gaat om twee redenen niet op.
Allereerst wordt deze redenering niet gesteund door uitlatingen van andere autoriteiten op dit gebied. De EFSA, de Europese Voedselveiligheid Autoriteit, zegt in een verklaring dat er onvoldoende gegevens voorhanden zijn om een volledige risicobeoordeling te doen van LL601 rijst. Dit betekent dat niet gegarandeerd kan worden dat de LLRICE 601 veilig is. De consument heeft recht op gegarandeerd veilig voedsel en een recall is op deze grond noodzakelijk.
Ten tweede is het verboden om illegale producten te verkopen en is de controle en handhaving hiervan de verantwoordelijkheid van de overheid. De Europese Commissie heeft hier in een brief aan de lidstaten nogmaals op gewezen. De VWA had er daarom op moeten toezien dat alle verdachte rijst uit de schappen gehaald zou worden en onderzocht op de aanwezigheid van de illegale gentech variant. Dit onderzoek had de VWA deels zelf kunnen doen, maar u had ook de industrie erop kunnen wijzen dat die deze verplichting eveneens heeft. Dat er, ruim tweeënhalve maand na bekendmaking, nog steeds rijst te koop is met deze illegale variant betekent dat de VWA, en uw ministerie in breder verband, faalt in de uitvoering van haar taak.
Greenpeace meldt hierbij de vondst van een besmette verpakking rijst en verwacht dat de overheid per direct stappen onderneemt om ervoor te zorgen dat er geen illegale gentech producten meer op het bordje van de consument belanden. Alle langkorrelrijst uit de VS dient uit de schappen gehaald te worden en onderzocht te worden op aanwezigheid van de illegale gentech variant.
Om in de toekomst deze potentieel gevaarlijke en illegale situatie te voorkomen dient de overheid haar controlebeleid aan te passen. In de doelstellingen van de VWA moet opgenomen worden dat zij gaat controleren op de aanwezigheid van illegale gentech gewassen. Dat kan simpelweg gedaan worden door steekproefsgewijs te testen op gentech gewassen waarvan bekend is dat ze ontwikkeld worden, maar die nog niet toegelaten zijn. De Duitse bevoegde laboratoria doen dat al geruime tijd en ontdekten zo bijvoorbeeld in 2004 illegale gentech-papaya's uit Hawaii.
De VWA dient dit op te nemen in haar programma met het doel te kunnen garanderen dat elke vervuiling van voedsel met niet toegelaten GMO in Nederland wordt voorkomen.
Graag vernemen wij spoedig welke stappen u gaat nemen om de consument nu en in de toekomst te beschermen.”
Deze brief heeft de minister, aan wie hij werd doorgezonden, op 21 december 2006 schriftelijk beantwoord. Voor zover hier van belang luidt dit antwoord als volgt:
“Uw brief van 15 december jl. over de vondst van illegale gentechrijst LL RICE 601 in een verpakking van de firma Silvo gericht aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), is door hem aan mij doorverwezen als eerste verantwoordelijke Minister voor de veiligheid van genetisch gemodificeerd voedsel.
Hierbij treft u, in afstemming met het Ministerie van LNV, mijn reactie op deze brief.
Het incident van verontreiniging van de EU-voedselketen met de uit de VS afkomstig genetisch gemodificeerde rijst LL RICE 601 werd inderdaad eind augustus dit jaar bekend. Sinds de bekendmaking door de VS-autoriteiten zijn er op Europees niveau direct noodmaatregelen ingezet om deze verontreiniging zoveel mogelijk te beperken. Nederland heeft deze EU-noodmaatregelen (Beschikking 2006/578/EG later gewijzigd door 2006/601/EG) meteen toegepast.
Ook heeft het Bureau Risicobeoordeling van de VWA bij het RIVM-RIKILT frontoffice, een risicobeoordeling van GGO LL RICE 601 laten uitvoeren. De hoofdconclusie was dat consumptie van de gecontamineerde rijst geen aanleiding geeft tot zorgen over de humane en diergezondheid. Ook in het Verenigd Koninkrijk zijn de betreffende autoriteiten tot dezelfde conclusie gekomen.
Op Europees niveau is het in het Permanent Comité voor de Voedselketen en Diergezondheid, sectie GGO's, afgesproken, dat de Lidstaten de controles zo veel mogelijk vóór in de keten dienen uit te voeren (bij import en bij grote importeurs). Positief bevonden partijen mogen niet verder worden verhandeld. Ook is afgesproken eventuele recalls te beperken tot deze fase in de keten en dus geen recalls uit te voeren in de retail sector, dit mede naar aanleiding van de afwezigheid van risico's voor de volksgezondheid.
De handhaving van de noodmaatregelen door de VWA volgt deze op EU niveau afgesproken lijn.
Voorts kan ik u meedelen dat de betreffende producent van de door u genoemde verpakking de VWA heeft laten weten dat de partij Silvo, 4,5 kg en met een houdbaarheidsdatum van 04-04-2008, geproduceerd is in april van dit jaar. De partij is bemonsterd (naar aanleiding van de EU-noodmaatregelen voor LL RICE 601) en door het voor GGO-analyse geaccrediteerde laboratorium Eurofins-GeneScan onderzocht op de aanwezigheid van LL RICE 601. Het resultaat was negatief en daarom is de verdere verhandeling van de partij door gegaan conform de EU-noodmaatregelen.
Onze eigen informatie komt dus niet overheen met de door u aangeleverde informatie. (…)
Al met al kan ik concluderen dat de huidige werkwijze van de VWA ten aanzien van de controles op LL RICE 601 voldoende garanties biedt ter bescherming van de Nederlandse consument.”
Bij brief van 22 december 2006, met als onderwerp “Verzoek om handhaving inzake ggo-rijst (LL RICE 601)”, heeft appellante - ervan op de hoogte gesteld dat zij zich tot de minister dient te wenden, doch niet bekend met bovengenoemd schriftelijk antwoord van de minister - de minister het volgende meegedeeld:
“Bij brief van 15 december 2006 heeft Greenpeace de Minister van LNV gevraagd om, kort gezegd, handhavend op te treden terzake van door cliënte aangetroffen ggo-rijst (LL RICE 601). Een kopie van de desbetreffende brief gaat hierbij. De inhoud van die brief vormt tezamen met de onderhavige brief een dringend verzoek om terzake handhavend op te treden. Ter nadere toelichting geldt nog het volgende.
Zoals bekend is de Europese Gemeenschap op 18 augustus jl. door de Amerikaanse autoriteiten geïnformeerd omtrent de mogelijke aanwezigheid van LL RICE 601 in rijstproducten die binnen de Gemeenschap in de handel worden gebracht. Zoals eveneens bekend, is daarvoor nóch krachtens Europese regelgeving, nóch krachtens Nederlandse regelgeving toestemming verleend.
Cliënte heeft op 16 november jl. LL RICE 601 aangetroffen in een verpakking die door Silvo BV, gevestigd in Papendrecht, in Nederland op de markt is gebracht (zie bijlage: monster GP 34). Daarmee wordt in strijd met de geldende regelgeving gehandeld en wordt bovendien in Nederland rijst op de markt gebracht, waarvan onomstreden vaststaat, dat de terzake binnen Europa en Nederland bevoegde autoriteiten niet overtuigd zijn van de veiligheid met het oog op de volksgezondheid. Deze situatie is dan ook niet alleen strijdig met de geldende regelgeving, maar bovendien niet zonder risico voor de volksgezondheid.
Op het aan de Minister van LNV gerichte verzoek om, kort gezegd, handhavend op te treden ontving cliënte het bericht dat niet de Minister van LNV, maar het Ministerie van VWS terzake bevoegd zou zijn. Teneinde niet onnodig tijd te verliezen wordt het verzoek aan LNV zekerheidshalve wel in stand gehouden, maar doe ik hierbij ditzelfde handhavingverzoek aan u. Daarbij verzoek ik u om uitdrukkelijk en onmiddellijk alle middelen die u krachtens de geldende regelgeving ter beschikking staan aan te wenden (bestuursdwang en inbeslagname daaronder begrepen), teneinde aan de hier bedoelde situatie direct een einde te maken. Zekerheidshalve richt ik dit verzoek vandaag ook rechtstreeks aan de Voedsel en Waren Autoriteit.
Gelet op de in het geding zijnde belangen, gelet op het feit dat deze problematiek al sinds augustus jl. bekend is én gelet op de omstandigheid dat ook Nederland krachtens de Beschikking van de Commissie d.d. 6 november 2006 (2006/745/EG) uiterlijk op 31 december 2006 bij de Commissie dient te rapporteren, verzoek ik u uitdrukkelijk om dit per omgaande daadwerkelijk te honoreren. Bij gebreke daarvan heb ik opdracht de voor cliënte beschikbare juridische mogelijkheden verder te benutten. Daarbij hanteer ik 5 januari a.s. als de redelijke termijn in de zin van artikel 4:13, eerste lid van de Algemene wet Bestuursrecht.
Ik dank u voor de hieraan te besteden aandacht en verneem graag spoedig van u.”
Bij brief van 11 januari 2007 heeft de minister voor zijn antwoord op appellantes “verzoek om handhaving inzake de gg-rijst LL RICE 601” verwezen naar zijn brief van 21 december 2006, waaruit volgens hem “blijkt dat onmiddellijk na het bekend worden van de mogelijke verontreiniging van de voedselketen in de Europese Unie, reeds effectief is opgetreden door de Voedsel en Waren Autoriteit.”
2.4 Bij besluit van 18 april 2007, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister, overeenkomstig het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb, het bezwaar van appellante tegen de brief van 21 december 2006 niet-ontvankelijk verklaard. De minister heeft de overwegingen van de bezwaarcommissie overgenomen, die, voor zover hier van belang, als volgt luiden:
“In het bezwaarschrift verzoekt bezwaarde om alsnog met gebruikmaking van alle bevoegdheden die het bevoegde gezag ter beschikking staan, handhavend op te treden tegen de invoer van LL RICE 601. De commissie constateert dat bezwaarde derhalve bezwaar maakt tegen de weigering om gevolg te geven aan het verzoek van bezwaarde in de brief van 21 december 2006. De commissie constateert echter dat zowel in het verzoek van 15 december 2006 als in het bezwaarschrift van 30 januari 2007, een concrete referte aan bevoegdheden en grondslagen in de Warenwet zoals hierboven genoemd, ontbreekt. In de onderhavige brieven wordt verzocht om het handhavingsbeleid aan te passen en hiertoe alle mogelijke middelen in te zetten. Deze frasen zijn zo weinig concreet geformuleerd dat verweerder het verzoek van 15 december 2006 terecht heeft opgevat als een verzoek om informatie, waarop overeenkomstig is gereageerd. Nu is vastgesteld dat verweerder de brief van 15 december 2006 mocht opvatten als zijnde geen verzoek tot handhaving, is het antwoord hierop van verweerder van 21 december 2006 naar het oordeel van de commissie niet op te vatten als een besluit. Deze houdt derhalve slechts informatieve mededelingen in.
De commissie concludeert dat voornoemde informatieve mededelingen geen besluit behelzen, omdat deze niet gericht zijn op enig rechtsgevolg; er ontstaat geen wijziging in de rechtspositie van bezwaarde. Dit betekent dat daartegen op grond van artikel 7:1 jo 8:1, van de Awb geen bezwaar en beroep open staat. De commissie is dan ook van oordeel dat dit bezwaarschrift tegen de brief van 21 december 2006 niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.”
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens de rechtbank behelzen de brieven van appellante van 15 en 22 december 2006 handhavingsverzoeken ter zake het door supermarkten aanbieden van uit de VS afkomstige langkorrelige rijst die besmet is met het niet-toegelaten genetisch gemodificeerde organisme “LL RICE 601” en dient de reactie van de minister op die handhavingsverzoeken bij brieven van 21 december 2006 en 11 januari 2007 te worden aangemerkt als de schriftelijke weigering een besluit te nemen. Ter zake heeft de rechtbank het volgende overwogen:
“Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat de brief van eiseres van 15 december 2006 niet zodanig algemeen van aard is dat het niet als een verzoek tot het nemen van een handhavingsbesluit door zou kunnen gaan. In die brief wordt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit immers verzocht onder meer op te treden tegen het aanbieden van langkorrelrijst uit de VS die besmet is met “LL RICE 601” door die rijst uit de schappen bij de supermarkten te halen en te controleren. Voor zover er bij verweerder nog onduidelijkheid kon bestaan omtrent de strekking van die brief had het in de rede gelegen dat zij bij eiseres zou hebben gevraagd om een nadere uiteenzetting van hetgeen zij met de brief van 15 december 2006 concreet van verweerder wenste, ware het niet dat de brief van eiseres van 22 december 2006 reeds een antwoord op die vraag gaf. In die brief wordt verweerder immers verzocht handhavend op te treden ter zake de verkoop van uit de VS afkomstige rijst die is besmet met "LL RICE 601" met alle mogelijke middelen, waaronder begrepen bestuurdwang en inbeslagname.
Anders dan verweerder lijkt te veronderstellen vormt het noemen van een wettelijke grondslag voor handhaving niet een voorwaarde om aan te kunnen nemen dat sprake is van een verzoek tot het nemen van een besluit tot handhaving. Voldoende is dat wordt omschreven van welke overtreding sprake is en dat wordt verzocht om via bijvoorbeeld bestuursdwang op te treden. Aan die voorwaarden is in het verzoek van 22 december 2006 voldaan. Dit zou eerst anders kunnen zijn indien op voorhand vaststaat dat verweerder geen enkele bevoegdheid tot het inzetten van enig handhavingsinstrument toekomt. Van dit laatste is geen sprake, reeds niet gelet op hetgeen de commissie heeft overwogen ter zake de aan verweerder toekomende bevoegdheden.
Voorts is naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan het in artikel 1:3, derde lid, van de Awb liggende vereiste dat het verzoek afkomstig is van een belanghebbende. Naar het oordeel van de rechtbank kwalificeert eiseres als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Zij overweegt daartoe als volgt.
Eiseres heeft gelet op haar statuten het bevorderen van natuurbehoud in ruime zin ten doel, terwijl ook uit de feitelijke werkzaamheden van eiseres die belangenbehartiging blijkt, zo is ook overwogen in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 februari 2007 (LJN: AZ9048; LJN: JM 2007/58). Weliswaar ziet de betrokken wetgeving vooral op de voedselveiligheid, maar gelet op artikel 2, onderdelen a en f, van Richtlijn 2003/4/EG kan eiseres worden gevolgd in haar stelling ter zitting dat er geen nauw onderscheid gemaakt kan worden tussen natuurbehoud en voedselveiligheid. Daar komt bij dat de Voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven in zijn uitspraak van 14 juni 2007 (LJN: BA8075) eiseres in een vergelijkbare zaak als de onderhavige blijkbaar als belanghebbende heeft aangemerkt.
Nu de brieven van eiseres van 15 december 2006 en 22 december 2006 wel degelijk aanvragen behelzen om tot handhaving over te gaan ter zake het door supermarkten aanbieden van langkorrelrijst uit de VS die besmet is met “LL RICE 601” kwalificeren verweerders brieven van 21 december 2006 en 11 januari 2007 ieder als een schriftelijke weigering een besluit te nemen, zodat eiseres - gelet op artikel 6:2, onderdeel a, van de Awb - tegen die brieven bezwaar kon maken.
Gelet hierop is het bezwaar - voor zover daarop wel is beslist - dan ook ten onrechte niet ontvankelijk verklaard. Ook in zoverre komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb.”
Met betrekking tot de inhoud van de zaak heeft de rechtbank onder andere overwogen dat de opeenvolgende beschikkingen van de Europese Commissie ertoe strekken dat besmette rijst afkomstig uit de VS zoveel mogelijk wordt geweerd op de Europese markt, waaronder de Nederlandse, en dat een beperkte controleplicht, niet als zodanig in de weg staat aan verdergaande handhaving indien er toch in supermarkten besmette rijst wordt aangetroffen. Niettemin kan appellante met haar beroep niet bereiken dat de minister alsnog gehouden is tot verdergaande handhaving. Artikel 21, tweede lid, Warenwet biedt de minister immers geen grondslag voor het opleggen van een last tot het niet verhandelen van eetbare waren. Met betrekking tot eetbare waren is, gelet op de artikelen 32l en 32m Warenwet, wel verdergaande handhaving mogelijk, doch niet voordat de minister daartoe krachtens artikel 32k Warenwet een regeling heeft getroffen. Nu een dergelijke regeling niet is getroffen, kan ter zake ook geen handhavingsbesluit worden uitgelokt. Op grond van artikel 21, eerste lid, Warenwet kan de minister, indien waren naar zijn oordeel gevaar opleveren voor de veiligheid of de gezondheid van de mens, met het oog op de bescherming van die belangen degene die de waar verhandelt of heeft verhandeld, gelasten om de houders dan wel de vermoedelijke houders van die waar onverwijld en op doeltreffende wijze op de hoogte te stellen van het gevaar. De rechtbank is echter niet gebleken dat de minister niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat niet kon worden volstaan met de reeds getroffen maatregelen, waarbij zij van belang acht dat het risico van verontreinigde rijst geen nadelige gevolgen heeft voor de volksgezondheid.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van appellante tegen de brieven van 21 december 2006 en 11 januari 2007 ongegrond had moeten verklaren. Doende hetgeen de minister had behoren te doen, heeft de rechtbank - onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) - zelf in de zaak voorzien en het bezwaar alsnog ongegrond verklaard.
4. De standpunten van partijen in hoger beroep
4.1 Appellante stelt, kort weergegeven, dat de minister, gezien de handhavingsbevoegdheden die hij op grond van de toepasselijke wet- en regelgeving heeft, zonder meer in staat is om naar aanleiding van een verzoek, zoals door haar in december 2006 gedaan, handhavend op te treden. Naar de mening van appellante maakt de minister ten onrechte onderscheid tussen de situatie dat met “LL RICE 601” besmette rijst door zijn ambtenaren tijdens een steekproefsgewijze controle bij de groothandel wordt aangetroffen en de situatie, die in het onderhavige geval aan de orde is, dat besmette rijst door een derde bij de detailhandel wordt aangetroffen. Ook staat het de minister volgens appellante in gevallen als deze niet vrij een eigen beoordeling van de risico’s voor de volksgezondheid te geven, aangezien de aanleiding voor zijn optreden in de noodmaatregel van de Commissie is gelegen en daaraan juist vooral ten grondslag ligt dat het gaat om situaties waarvan de Commissie heeft vastgesteld dat de volksgezondheid in het geding is. Volgens appellante heeft de minister ten onrechte geweigerd om naar aanleiding van de door haar aangetroffen besmetting van rijst met “LL RICE 601” handhavend op te treden. Daarmee handelde de minister in strijd met hetgeen hij krachtens de ter zake geldende regelgeving behoort te doen, althans die weigering heeft hij, aldus appellante, onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.2 De minister heeft zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat uit de opeenvolgende beschikkingen van de Europese Commissie, of uit de reguliere voorschriften van verordening (EG) 178/2002 en de daarop gebaseerde nationale regelgeving, op geen enkele wijze een verplichting voor hem kan worden afgeleid om, na de vondst door appellante van de verontreinigde verpakking rijst, alle uit de VS afkomstige langkorrelige rijst uit de schappen van de supermarkt te laten halen.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 Ter zitting heeft de minister primair betoogd dat appellante onvoldoende procesbelang heeft bij een inhoudelijk oordeel in hoger beroep, zodat het hoger beroep niet-ontvankelijk is. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
5.2 Naar het oordeel van het College is niet aannemelijk dat het feitelijk handelen dat de aanleiding is geweest voor het handhavingsverzoek van appellante, te weten het zonder een overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1829/2003 verleende vergunning in de handel brengen van langkorrelige rijst die geheel of gedeeltelijk uit het genetisch gemodificeerd organisme “LL RICE 601” bestaat, thans nog plaatsvindt. Niet bestreden is dat de door appellante aangetroffen gecontamineerde rijst afkomstig is van partijen die vóór de inwerkingtreding met ingang van 23 augustus 2006 van de noodmaatregelen met betrekking tot het niet toegelaten genetisch gemodificeerde organisme “LL RICE 601” in rijstproducten (Beschikking 2006/578/EG en volgende) zijn geproduceerd en in de Gemeenschap in de handel zijn gebracht. Gezien de verstreken tijd en de beperkte houdbaarheid van het betreffende levensmiddel, valt niet te verwachten dat bedoelde gecontamineerde rijst nu nog in de groot- of detailhandel wordt aangetroffen.
5.3 Voor zover de minister heeft gesteld dat appellante niet in haar hoger beroep kan worden ontvangen, aangezien haar nog enkel een principieel belang resteert bij een inhoudelijk oordeel over de aangevallen uitspraak, overweegt het College in lijn met zijn uitspraak van 19 juni 2009 (AWB 08/721, <www.rechtspraak.nl>, LJN: BJ0699; tevens gepubliceerd in AB 2009/346) dat het belang bij een inhoudelijk oordeel over de aangevallen uitspraak ook kan zijn gelegen in de omstandigheid dat appellante dit inhoudelijke oordeel kan betrekken bij eventuele toekomstige verzoeken om handhaving van de ter zake geldende wettelijke voorschriften. Daarbij neemt het College in aanmerking dat, naar de minister ook niet heeft bestreden, zeker niet onaannemelijk is dat zich op het terrein van contaminatie van levensmiddelen met niet toegelaten genetisch gemodificeerde organismen en het in de Gemeenschap in de handel brengen daarvan in de toekomst opnieuw incidenten zullen voordoen. Appellante heeft dit ter zitting beaamd en daarbij benadrukt dat het van belang is dat wordt opgetreden tegen de aanwezigheid hier ten lande van met genetisch gemodificeerde organismen verontreinigde producten, waarvan zij een aantal recente voorbeelden heeft genoemd. Omdat volgens appellante juridische discussie over de betekenis van noodmaatregelen in de weg kan staan aan (door haar) te ondernemen actie, is appellante van mening dat zij (ook) met het oog op toekomstige gevallen belang heeft bij een uitspraak van het College.
5.4 Gelet op het voorgaande heeft appellante naar het oordeel van het College belang bij een inhoudelijk oordeel over de aangevallen uitspraak. Het hoger beroep is dan ook ontvankelijk.
5.5 Ter beoordeling van het College staat vervolgens of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het antwoord van de minister op de brief van appellante van 15 december 2006, aangevuld bij brief van 22 december 2006, een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb behelst waartegen op voet van de Awb bezwaar kan worden gemaakt. Die kwestie is, anders dan appellante lijkt te menen, van openbare orde, zodat het College ambtshalve dient te beoordelen of de rechtbank tot een juist oordeel is gekomen.
5.6 Het College stelt voorop dat een belanghebbende die zich tot een bestuursorgaan wendt met het verzoek een handhavingsbesluit te nemen, zijn verzoek voldoende dient te bepalen. Wie het bestuursorgaan verzoekt ter handhaving van wettelijke voorschriften een besluit te nemen, kan er niet mee volstaan die wens in algemene termen kenbaar te maken, maar dient meer concreet aan te geven op welk geval het verzoek betrekking heeft.
5.7 Het College stelt voorts vast dat appellante bij brief van 15 december 2006 - voor zover in het kader van dit geschil van belang geciteerd in rubriek 2.3 van deze uitspraak - heeft verzocht alle uit de VS afkomstige langkorrelige rijst uit de schappen te halen en te onderzoeken op de aanwezigheid van “LL RICE 601”. Tevens heeft zij er bij de minister op aangedrongen het in Nederland gehanteerde controlebeleid aan te passen.
5.8 Het College is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het verzoek van appellante, gezien de formulering van het verzoek en de toelichting die zij daarop heeft gegeven, feitelijk is gericht op het bewerkstelligen van wijziging van het handhavings- en controlebeleid ten aanzien van producten die geheel of ten dele uit niet toegelaten genetisch gemodificeerde organismen bestaan.
5.9 Hiertoe overweegt het College in de eerste plaats dat het verzoek van appellante, zoals verwoord in de brieven van 15 december 2006, in te algemene bewoordingen is gesteld en onvoldoende is geconcretiseerd om het te kunnen beschouwen als een verzoek om een besluit te nemen. Het verzoek houdt immers, zoals hierboven is vastgesteld, in dat wat appellante betreft het bevoegde gezag álle uit de VS afkomstige langkorrelige rijst uit de schappen moet halen teneinde deze te onderzoeken op de aanwezigheid van “LL RICE 601”.
5.10 De omstandigheid dat appellante in haar brieven het feit beschrijft dat haar tot het indienen van het verzoek heeft gebracht - de uit laboratoriumonderzoek gebleken aanwezigheid van het betreffende niet toegelaten genetisch gemodificeerde organisme in een pak rijst dat in een winkel is gekocht - leidt het College niet tot een ander oordeel. Uit de formulering van het verzoek blijkt dat die concrete situatie de aanleiding was voor het verzoek, doch niet dat zij het voorwerp is van het besluit dat appellante genomen wenste te zien.
5.11 Van een concretisering van het verzoek als hiervoor bedoeld is in de brief van 22 december 2006 - waarvan de relevante passages eveneens in rubriek 2.3 zijn geciteerd - geen sprake. Ook blijkens die brief strekt het verzoek van appellante er in algemene zin toe een eind te maken aan de situatie dat door de, in de ogen van appellante onjuiste, beleidskeuzen die ten aanzien van de reikwijdte van de handhaving zijn gemaakt, met niet toegelaten genetisch gemodificeerde organismen gecontamineerde producten - in dit geval met “LL RICE 601 besmette rijst - in Nederland in de handel worden gebracht en, onder andere, in de woorden van appellante “op het bord van consumenten belanden”.
5.12 Dat het verzoek van appellante feitelijk is gericht op wijziging van het handhavings- en controlebeleid op het gebied van producten die geheel of ten dele uit niet toegelaten genetisch gemodificeerde organismen bestaan, vindt voorts bevestiging in het feit dat de bezwaarschriftprocedure blijkens de stukken die het College ter beschikking staan vrijwel geheel in het teken heeft gestaan van het meningsverschil tussen appellante en de minister omtrent de reikwijdte van het toezicht op de naleving van het verbod om met niet toegelaten genetisch gemodificeerde organismen gecontamineerde levensmiddelen in de handel te brengen. In dit verband constateert het College dat voor zover appellante in bezwaar de winkel ter sprake heeft gebracht die pakken gecontamineerde rijst te koop bleek aan te bieden, zij dit enkel in het licht dan wel ter illustratie van de door haar gevraagde beleidwijziging heeft gedaan. Verder heeft appellante ter zitting van het College ook aangegeven dat zij met haar verzoek niet zozeer beoogde te bewerkstelligen dat tegen het in die specifieke winkel in de handel zijn van gecontamineerde rijst zou worden opgetreden, maar vooral dat de overheid het tot dan toe gevoerde handhavingsbeleid zou wijzigen.
5.13 Gelet op het bovenstaande onderschrijft het College niet de overweging van de rechtbank dat het op de weg van de minister lag om appellante te vragen de strekking van haar brief van 15 december 2006 nader toe te lichten. Hetgeen appellante met betrekking tot het door de Nederlandse autoriteiten te voeren controlebeleid voor ogen staat, is in dit schrijven helder voor het voetlicht gebracht. Het College vermag dan ook niet in te zien dat de minister appellante had moeten vragen haar bedoelingen te verduidelijken.
5.14 Voor zover appellante er bij de minister op heeft aangedrongen dat - naar zij stelt, voor de toekomst - wordt overgegaan op het structureel, steekproefsgewijs controleren van producten op de aanwezigheid van (niet toegelaten) genetisch gemodificeerde organismen, is haar verzoek evenzeer niet op het nemen van een concreet besluit gericht.
5.15 Het verzoek van appellante van 15 december 2006, aangevuld bij brief van 22 december 2006, kan naar het oordeel van het College derhalve niet worden aangemerkt als een verzoek tot het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb. De brief van 21 december 2006, waarbij de minister op het verzoek van appellante heeft gereageerd, bevat dan ook geen (weigering van een) besluit, zodat het oordeel van de rechtbank dat de minister het bezwaar van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, niet in rechte stand kan houden.
5.16 Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het beroep van appellante alsnog ongegrond verklaren, daar het bezwaar van appellante bij het bestreden besluit van 18 april 2007 terecht niet-ontvankelijk is verklaard. De vraag of er in het concrete geval voor - in het bijzonder - de minister een bevoegdheid bestaat om handhavend op te treden ten aanzien van situaties als hier aan de orde en op welke wettelijke grondslag die bevoegdheid berust, laat het College, gelet op deze slotsom, in het midden.
5.17 Het College acht voorts termen aanwezig de minister met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie gelezen in samenhang met artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van aan haar in verband met de behandeling van haar hoger beroep verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op
€ 644,--, te weten 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt.
6. De beslissing
Het College
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep van appellante tegen het bestreden besluit van 18 april 2007 ongegrond;
- veroordeelt de minister in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat de minister aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 433,-- (zegge: vierhonderddrieëndertig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. E. Dijt en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 april 2010.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. C.G.M. van Ede