Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/232 10 maart 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. S.M. Oude Lage Venterink en mr. M. Prijs, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 9 februari 2009, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder de bedrijfstoeslag voor het jaar 2007 van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) vastgesteld.
Bij brief van 5 maart 2009 heeft appellante haar beroep voorzien van gronden.
Bij brief van 9 april 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 9 juni 2009 heeft appellante de gronden van haar beroep verder aangevuld. Daarop heeft verweerder gereageerd bij brief van 16 juni 2009.
Op 10 februari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante haar gemachtigde, vergezeld van A, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 12 juni 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2007, na aftrek van 5% modulatiekorting, vastgesteld op € 24.301,97.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft in strijd met artikel 12, eerste lid onder c en het tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 nagelaten op de Gecombineerde opgave informatie te geven over aantal, aard en waarde van de toeslagrechten van appellante. Indien dit wel zou zijn gebeurd had appellante eenvoudig kunnen vaststellen dat zij met de door haar ingevulde aanvraag niet al haar toeslagrechten zou verzilveren. Zij zou haar aanvraag dan hebben aangepast.
De aanvraag bevat, nu daarmee niet alle toeslagrechten kunnen worden verzilverd terwijl er wel voldoende hectaren aanwezig waren om volledige uitbetaling te verkrijgen, een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004.
Appellante meent dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten tijdig te waarschuwen dat met de wijze waarop de aanvraag werd ingevuld niet alle toeslagrechten verzilverd konden worden.
Appellante is geen gelegenheid geboden de aanvraag aan te passen. In dat verband bevreemdt het appellante dat verweerder niet gehandeld heeft zoals het Productschap Zuivel in 2006. Het Productschap heeft toen melkveehouders, die verzuimd hadden tijdig melkpremie aan te vragen, ver na ommekomst van de indieningstermijn daartoe alsnog in de gelegenheid gesteld.
2.3 Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante pas in haar bezwaarschrift van 18 juni 2008 - en dus ver na de uiterste datum waarop wijziging van de aanvraag nog mogelijk was - te kennen heeft gegeven dat zij meer percelen dan opgegeven voor uitbetaling van toeslagrechten wil gebruiken. Volgens verweerder is geen sprake van een kennelijke fout, omdat bij de beoordeling van de aanvraag geen tegenstrijdigheid is gebleken. Naar de mening van verweerder behoort het niet tot zijn taak om zich bij de beoordeling van de aanvraag te verdiepen in de motieven van de aanvrager om zijn toeslagrechten al dan niet geheel uit te laten betalen.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat uit artikel 12 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 en het daarmee samenhangende artikel 22, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 niet is af te leiden dat verweerder verplicht zou zijn op de Gecombineerde opgave aantal, aard en waarde van de aan de landbouwer toegekende toeslagrechten te vermelden.
Het beroep dat appellante doet op de handelwijze van het Productschap Zuivel in 2006 kan niet slagen. Het is verweerder na ommekomst van de indienings- en de daarop volgende kortingstermijn op grond van de toepasselijke Europese regelgeving niet toegestaan om wijzigingen in de aanvraag te aanvaarden. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan ingevolge vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen niet leiden tot aanspraak op financiële voordelen in strijd met Europese regelgeving.
2.4 Het College overweegt met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.1 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek na ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.2 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.3 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellante, die over 41,54 toeslagrechten met een waarde van € 677,42 per recht beschikt en die op het Overzicht gewaspercelen 23 percelen met een totale oppervlakte van 60.25 ha hectaren heeft opgegeven, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als zij slechts voor 38.34 toeslagrechten van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van tien maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen er zich misschien incidenteel nog wel andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.4 Het College is van oordeel dat er in het geval van appellant, mede gelet op het voorgaande, geen aanleiding is een kennelijke fout aan te nemen. Het overweegt hiertoe als volgt.
Appellante heeft in de Gecombineerde opgave opgegeven haar toeslagrechten te willen laten uitbetalen. Daarvoor heeft zij voor een groot gedeelte van de haar ter beschikking staande toeslagrechten - 38,34 van de 41,54 - en hectaren - 38.34 van de 60,25 - gebruik gemaakt. Van de 60.25 hectaren kon zij er overigens slechts maximaal 41,54 benutten. Appellant heeft hierdoor, na een kleine correctie door verweerder in verband met onjuist opgegeven oppervlakten, € 25.581,02 (exclusief modulatiekorting) van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 27.927,35 (exclusief modulatiekorting) benut. Daarmee is het verschil tussen hetgeen appellante heeft aangevraagd en hetgeen zij maximaal kan aanvragen niet zodanig groot dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog moet springen. Daarbij komt dat appellante in het Overzicht gewaspercelen meer percelen heeft opgegeven dan nodig is om uitbetaling van al haar toeslagrechten te verzilveren. Tegen die achtergrond is er geen grond voor het oordeel, dat bij een summier onderzoek van de aanvraag direct duidelijk had moeten zijn dat het niet voor uitbetaling aankruisen van alle percelen vrijwel zeker niet de bedoeling van appellante kon zijn.
Andere (bijzondere) omstandigheden die - ondanks het voornoemde beperkte verschil - nopen tot een andere conclusie op dit punt, zijn het College niet gebleken.
Onder deze omstandigheden is er onvoldoende aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het werkdocument als onvoldoende samenhangend aan te merken. Verweerder was dan ook gehouden het verzoek om wijziging van de aanvraag af te wijzen.
2.5 Het beroep dat appellante doet op het feit dat verweerder, zoals hiervoor onder 2.4.2 reeds overwogen, ten onrechte heeft nagelaten op de Gecombineerde opgave aantal, aard en waarde van de toeslagrechten van appellante te vermelden kan haar niet baten. Niet valt in te zien waarom appellante in dat geval wel meer hectaren voor uitbetaling zou hebben aangekruist. Appellante heeft immers in haar bezwaarschrift aangegeven dat zij een aantal van haar percelen niet heeft aangekruist omdat zij veronderstelde dat deze niet steunwaardig waren.
2.6 Het betoog dat verweerder appellante had moeten waarschuwen dat zij nagelaten had voldoende kruisjes te plaatsen om al haar toeslagrechten te benutten, miskent dat het de verantwoordelijkheid van de aanvrager is om duidelijk te maken welke uitbetaling hij wenst. Verweerder is niet verplicht om een aanvrager er op te wijzen dat deze zich met de wijze waarop de aanvraag is ingevuld mogelijkerwijs te kort doet.
2.7 Appellantes beroep op de door het Productschap Zuivel gevolgde handelwijze om melkveehouders die verzuimd hadden om tijdig aan te kruisen dat zij uitbetaling van melkpremie wensten, op te bellen en in de gelegenheid te stellen om dit verzuim te herstellen, kan niet slagen.
Er is immers geen grondslag voor het oordeel dat verweerder, die ter zake een eigen verantwoordelijkheid heeft, in strijd met het recht gehandeld zou hebben door dit voorbeeld niet te volgen.
2.8 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2010.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. F.W. du Marchie Sarvaas