Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/279 10 februari 2010
40010 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Zuiver schadebesluit
Uitspraak in de zaak van:
de Vereniging Europees Arabisch Stamboek voor Shagya-Paarden, Sportpaarden en Sportpony’s (hierna: EASP), te Donkerbroek, appellante,
gemachtigde: mr. S.A. Wensing, advocaat te Roden,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. R.H. Algera, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 23 april 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 maart 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 21 december 2007 inhoudende de afwijzing van een verzoek om schadevergoeding.
Verweerder heeft bij brief van 26 mei 2008 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 18 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden het standpunt van partijen hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 13 mei 2002 heeft appellante verzocht te worden erkend als instelling die voor verschillende geregistreerde paardachtigen een stamboek bijhoudt of aanlegt.
- Bij besluit van 15 november 2002 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Tegen dit besluit heeft appellante op 26 november 2002 bezwaar gemaakt, waarna op 4 juli 2003 op het bezwaar is beslist. Tegen deze beslissing heeft appellante beroep ingesteld bij het College.
- Het College heeft bij uitspraak als bedoeld in artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van 24 maart 2004 (AWB 03/937, niet gepubliceerd) geoordeeld dat niet verweerder, doch de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bevoegd was om te beslissen op het verzoek van appellante.
- Bij besluit van 25 november 2004 heeft deze Minister de aanvraag tot erkenning afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 december 2004 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 30 september 2004, in werking getreden op 1 maart 2005, is artikel 11 van het Fokkerijbesluit in die zin gewijzigd, dat de bevoegdheid tot verlening en intrekking van erkenningen alsnog aan verweerder is opgedragen.
- Het bezwaarschrift is ter verdere behandeling aan verweerder overgedragen en deze heeft bij besluit van 9 maart 2006 op dit bezwaar beslist.
- Bij uitspraak van 1 augustus 2007 (AWB 06/159, LJN: BB3632) heeft het College het beroep tegen het besluit van 9 maart 2006 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante.
- Bij brief van 13 november 2007 heeft appellante beroep bij het College ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing ter uitvoering van die uitspraak.
- Bij brief van 30 oktober 2007 heeft appellante verweerder verzocht de door haar als gevolg van verweerders onrechtmatige besluitvorming geleden schade te vergoeden.
- Bij besluit van 28 november 2007 heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van 20 december 2004.
- Bij besluit van 21 december 2007 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 januari 2008 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 14 maart 2008 (het bestreden besluit) heeft verweerder beslist op het bezwaar van 25 januari 2008.
- Bij uitspraak van 25 maart 2009 (AWB 07/897, LJN BH9044) heeft het College, voor zover hier van belang, het beroep tegen het besluit van 28 november 2007 ongegrond verklaard.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van 25 januari 2008 ongegrond verklaard.
Daartoe heeft hij overwogen, dat met de onrechtmatigheid van de beslissing op bezwaar van 9 maart 2006 nog niet is voldaan aan de eis van causaliteit en relativiteit. De causaliteit tussen het besluit en de gestelde schade ontbreekt; niet aannemelijk is gemaakt dat die schade het gevolg is van de onrechtmatige besluitvorming. Wat het relativiteitsvereiste betreft, vindt verweerder dat de gestelde schade niet is op te vatten als schade waartegen de norm die aan de orde is, bescherming biedt. Die norm heeft immers betrekking op het wegnemen en voorkomen van belemmeringen in het intracommunautaire handelsverkeer in dieren door middel van harmonisatie terzake van het bijhouden en aanleggen van stamboeken. Met betrekking tot de aangevoerde schade die voortvloeit uit het niet tijdig beslissen, wordt in het besluit het standpunt ingenomen dat frustratie en een gevoel van onbehagen onvoldoende is voor het aannemen van een verplichting tot immateriële schadevergoeding.
In het verweerschrift heeft verweerder daar nog aan toegevoegd, dat op geen enkele wijze is onderbouwd of aannemelijk gemaakt dat appellante de aangevoerde schade ook daadwerkelijk heeft geleden. Van een onredelijke termijnoverschrijding of van een bewuste vertraging van de zijde van verweerder is geen sprake geweest. Er zijn vier perioden aan te wijzen waarop verweerder invloed heeft kunnen uitoefenen. De periode van 13 mei 2002 tot 15 november 2002 is het tijdsverloop tussen de aanvraag om erkenning en het primaire besluit. In die tijd is aanvullende informatie bij appellante opgevraagd en is de aanvraag behandeld in de Commissie Erkenningen en Toezicht Paardenfokkerij (hierna: commissie ETP), welke commissie tot de conclusie kwam over onvoldoende informatie te beschikken. Vervolgens zijn aanvullende stukken gevraagd en geleverd. Daarna is de aanvraag opnieuw door de commissie ETP behandeld en heeft deze advies uitgebracht waarna het primaire besluit een maand later is genomen. In de periode 28 november 2002 tot 4 juli 2003 is een beslissing genomen op het bezwaar tegen het primaire besluit. De hoorzitting op het bezwaar is gehouden op 23 januari 2003, waarna verschillende verzoeken zijn gedaan om aanvullende informatie. Vervolgens is de verkregen aanvullende informatie voorgelegd aan de commissie ETP die tot de conclusie is gekomen dat toetsing op basis van de verkregen informatie niet mogelijk was. Op 4 juli 2003 is beslist op het bezwaar.
De derde periode loopt van 22 april 2005 tot 9 maart 2006. 22 april 2005 is het moment waarop verweerder het verzoek van de minister kreeg op het bezwaar van appellante gericht tegen het besluit van de minister van 25 november 2004 te beslissen.
De hoorzitting is gehouden op 8 september 2005. Tijdens die hoorzitting heeft appellante nadere informatie overgelegd. Verweerder heeft deze gegevens voorgelegd aan de commissie ETP. Die commissie heeft op 23 februari 2006 advies uitgebracht, waarna appellante de gelegenheid heeft gekregen daarop te reageren.
Na ontvangst van de reactie heeft verweerder op 9 maart 2006 beslist op het bezwaar.
De laatste periode is de periode van 1 augustus 2007 tot 28 november 2007. In die periode is appellante een verschil van inzicht voorgelegd en is om overleg verzocht. Appellante heeft te kennen gegeven geen prijs te stellen op een hoorzitting. Vervolgens is de aanvraag conform de voorschriften voorgelegd aan de commissie ETP. Nadat het advies van de commissie ETP is ontvangen heeft verweerder beslist op het bezwaar. In geen van deze vier perioden is sprake van onredelijke termijnoverschrijding of een opzettelijke vertraging door verweerder.
Met de vernietiging van de beslissing op bezwaar van 9 maart 2006 staat de aansprakelijkheid van verweerder en de verplichting tot schadevergoeding niet vast.
Er moet ook voldaan zijn aan andere vereisten, te weten dat schade is geleden, dat er causaal verband bestaat tussen het handelen en de schade en dat voldaan is aan het relativiteitsvereiste. Aan geen van deze drie vereisten is naar verweerders mening voldaan.
4. Het standpunt van appellante
Het onrechtmatig handelen van verweerder staat naar de mening van appellante vast met de vernietiging van de beslissing op bezwaar van 9 maart 2006, waarbij wordt opgemerkt dat in de nieuwe beslissing op bezwaar van 28 november 2007 de uitspraak van het College van 1 augustus 2007 niet in acht is genomen. Daarnaast bestaat het onrechtmatig handelen ook uit het schenden van artikel 6 van het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) in die zin dat de redelijke termijn waarbinnen beslist moet worden door verweerder is geschonden. Indien verweerder een juiste beslissing zou hebben genomen op 9 maart 2006, zou aan appellante een erkenning zijn verleend. Door het onrechtmatige ongegrond verklaren van het bezwaar bij besluit van 9 maart 2006 heeft appellante aanzienlijke schade geleden.
De schade bestaat eruit dat het ledental van appellante sterk is verminderd. Voorts moesten ten aanzien van de uitgifte van paardenpaspoorten aanzienlijke kosten gemaakt worden, omdat appellante afhankelijk was van de KNHS. De bij haar ingeschreven paarden hebben ook niet kunnen deelnemen aan specifieke competities waarvoor een erkenning vereist is. Als gevolg van het onrechtmatig handelen is appellante op onaanvaardbare wijze belemmerd en gefrustreerd in haar groei en ontwikkeling als stamboek.
Daarnaast wenst appellante dat ook de gemaakte kosten voor de juridische bijstand (onder aftrek van de reeds toegekende proceskostenveroordeling) worden vergoed. Daarnaast is sprake van geleden immateriële schade die, gelet op jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (hierna: EHRM) voor vergoeding in aanmerking komt.
Aan het relativiteitsvereiste is naar de mening van appellante voldaan, nu de bepalingen op grond waarvan een erkenning kan worden verleend, beogen de belangen van de stamboeken die een aanvraag om officiële erkenning doen, te beschermen.
Met betrekking tot de redelijke termijn heeft appellante aangevoerd dat verweerder de zaak meermalen bewust heeft vertraagd. Opmerkelijk is dat zodra appellante beroep instelde tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar, verweerder wel snel bleek te kunnen beslissen op het bezwaar. Hieruit volgt genoegzaam dat verweerder de zaak opzettelijk vertraagd heeft.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding terecht heeft gehandhaafd.
5.2 Voor wat betreft de schade, die zou zijn ontstaan door het bij de uitspraak van het College van 1 augustus 2007 vernietigde besluit van 9 maart 2006, overweegt het College dat dit besluit vernietigd is, omdat het gebaseerd was op artikel 2, aanhef en onder h, van het Reglement erkenningen fokkerijorganisaties paardachtigen 2001 van het Productschap. Genoemde bepaling is bij die uitspraak in strijd geacht met Richtlijn 90/427/EEG van de Raad van de Europese gemeenschappen van 26 juni 1990 tot vaststelling van zoötechnische en genealogische voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer in paardachtigen, en met name de ter uitvoering daarvan genomen Beschikking van de Commissie van 11 juni 1992 tot vaststelling van de criteria voor de erkenning van organisaties en verenigingen die stamboeken voor geregistreerde paardachtigen bijhouden of aanleggen (92/353/EEG).
Uit de uitspraak van het College van 25 maart 2009 blijkt dat verweerder ook zonder zich op artikel 2, aanhef en onder h, van genoemd Reglement te baseren rechtmatig tot afwijzing van de erkenning van appellante als Nederlandse stamboekorganisatie heeft kunnen besluiten.
Gelet daarop ziet het College geen grond om aan te nemen dat appellante, als op 9 maart 2006 wel een met Richtlijn en Beschikking te verenigen besluit genomen was, de door haar voor vergoeding in aanmerking gebrachte schade niet geleden zou hebben. Derhalve kan deze schade niet geacht worden het gevolg te zijn van de onrechtmatigheid van het destijds vernietigde besluit, zodat zij niet voor vergoeding door verweerder in aanmerking komt.
5.3 Het verzoek tot vergoeding van de schade, voor zover bestaande uit de kosten van juridische bijstand, komt evenmin voor inwilliging in aanmerking.
De wetgever heeft uitdrukkelijk beoogd in de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht een exclusieve en uitputtende regeling te treffen voor vergoeding van kosten - waaronder de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand - die zijn gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep.
Voor een aanvullende vergoeding van deze kosten via de weg van een verzoek als het onderhavige, is dan ook in beginsel geen plaats. Van het bestaan van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan in dit geval anders geoordeeld zou moeten worden, is niet gebleken.
5.4 Rest nog de vraag of appellante in aanmerking kan komen voor vergoeding van schade omdat, naar zij stelt, de besluitvorming door verweerder, na het door haar ingediende bezwaarschrift van 26 november 2002 tegen verweerders eerste afwijzing van haar verzoek om erkenning zo veel tijd heeft genomen, dat haar recht op een eerlijke en openbare behandeling van haar zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht in de zin van artikel 6 EVRM is geschonden. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.5 De vraag of de redelijke termijn bij de behandeling van een geschil is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van partijen gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante, zoals ook uit de jurisprudentie van het EHRM naar voren komt.
5.6 Voor zaken als hier aan de orde acht het College in beginsel een totale lengte van de procedure van drie jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar tegen een besluit ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep bij het College ten hoogste twee jaar mag duren. De in 5.5 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
5.7 Na de eerste afwijzing van appellantes aanvraag om erkenning bij besluit van 15 november 2002 ving het geschil aan met het bezwaarschrift van 26 november 2002. Op 24 maart 2004 heeft het College het besluit op dit bezwaar vernietigd en geoordeeld dat verweerder onbevoegd was om op appellantes aanvraag om erkenning te besluiten.
Vervolgens heeft de blijkens genoemde uitspraak daartoe bevoegde Minister van LNV op 25 november 2004 een - wederom afwijzende - beslissing op het verzoek genomen.
Het daartegen op 20 december 2004 ingediende bezwaarschrift, is - na wijziging van de betreffende regelgeving - op 25 april 2005 aan verweerder ter verdere behandeling overgedragen.
Het op 9 maart 2006 door verweerder genomen besluit is bij de uitspraak van 1 augustus 2007 door het College vernietigd en appellantes beroep tegen het daarop volgende nieuwe besluit op bezwaar van 28 november 2007, is door het College bij uitspraak van 25 maart 2009 ongegrond verklaard. Daarmee is de behandeling van het geschil tot een einde gekomen.
Het College stelt derhalve vast dat deze behandeling zes jaar en vier maanden heeft geduurd.
5.8 Indien de redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM is overschreden gaat het College, net als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep op basis van het arrest van 29 maart 2006 van het EHRM inzake Pizzati tegen Italië (nr. 62361/00, JB 2006, 134) ervan uit dat de betrokkene daarvoor gecompenseerd dient te worden door hem een bedrag van € 500, - per half jaar of gedeelte daarvan dat de termijn is overschreden toe te kennen. Voor zover de verantwoordelijkheid voor de termijnoverschrijding bij de verweerder ligt, zal deze de kosten daarvan moeten dragen. Voor zover de verantwoordelijkheid bij de behandelende rechterlijke instantie(s) ligt, moet de Staat daarvoor aansprakelijk worden gehouden.
5.9 Als een vernietiging door het College van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde besluitvorming, indiening van een bezwaar en - eventueel - een hernieuwde behandeling door het College, zal een als gevolg daarvan onstaande overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan de verweerder moeten worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd is, dan komt de periode waarmee die instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van de verweerder, maar van de Staat.
5.10 Van een zodanige te lange duur van de behandeling van het materiële geschil voorafgaand aan de drie door het College in deze zaak gedane uitspraken kan in dit geval niet gesproken worden. Derhalve dient verweerder appellante te compenseren voor de te lange duur van de behandeling van het geschil over haar erkenning.
5.11 Met betrekking tot de periode, dat de zaak door de Minister van LNV behandeld is, overweegt het College, dat deze loopt van eind maart 2004 tot eind april 2005, op welk moment de zaak, toen weer in de fase van bezwaar aan verweerder is overgedragen. In die periode is op 25 november 2004 een nieuw primair besluit genomen, waartegen op
20 december 2004 bezwaar gemaakt is. Vervolgens is op 1 maart 2005 de wijziging van het Fokkerijbesluit in werking getreden, waarna de zaak op 25 april 2005 aan verweerder is overgedragen. Naar het oordeel van het College kan niet gezegd worden, dat de Minister van LNV zo lang over zijn aandeel in deze zaak gedaan heeft, dat er reden is hem zelfstandig voor het daardoor ontstaande deel van de termijnoverschrijding aansprakelijk te achten. Derhalve houdt het College vast aan de algemene regel, dat verweerder na de vernietiging van zijn besluit op 24 maart 2004 het risico voor overschrijding van de redelijke termijn moet dragen.
Gesteld noch gebleken is dat op grond van één of meer van de in 5.5 vermelde criteria aanleiding bestaat de te lange duur van de behandeling van het geschil gerechtvaardigd te achten.
5.12 Het voorgaande leidt het College tot de conclusie, dat bij het bestreden besluit ten onrechte ontkend is dat appellante in aanmerking kwam voor een vergoeding ter zake van de overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 EVRM. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking.
5.13 Het College zal zelf in de zaak voorzien door de te betalen vergoeding zelf vast te stellen en wel voor de gehele periode dat de overschrijding van de redelijke termijn heeft voortgeduurd, dus tot de uitspraak van het College van 25 maart 2009. Dan is sprake van een overschrijding van drie jaar en vier maanden, zodat verweerder appellante een bedrag van € 3500, - dient te betalen.
5.14 Appellante heeft zelf berekend, dat haar een vergoeding van € 920.000,- moest worden toegekend.
Daarbij is zij uitgegaan van een vergoedingsbedrag van € 5000, - door haar gebaseerd op het arrest van 29 september 2005 van het EHRM in de zaak Van Houten tegen Nederland, waarbij Nederland, na erkenning dat de redelijke termijn in dat geval geschonden was, de betrokkene daarvoor een vergoeding van € 5000, - had toegekend, en het Hof de zaak daarmee de zaak als afgedaan beschouwde en van de rol schrapte.
Deze vergoeding van € 5000, - dient naar het oordeel van appellante aan haar te worden uitgekeerd voor ieder van de 184 leden die haar organisatie per 30 november 2007 telde, Daarbij heeft zij erop gewezen dat ieder van deze leden naar haar mening als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb kon worden aangemerkt.
Het college kan appellante in deze redenering niet volgen.
Het gaat hier om de duur van de door appellante aangespannen procedure inzake de erkenning van haar organisatie als Nederlandse stamboekorganisatie. Het recht op behandeling van deze zaak binnen een redelijke termijn komt dan ook uitsluitend aan appellante toe en derhalve is zij ook de enige die in verband met het feit dat deze termijn in het voorliggende geval niet gehaald is, recht heeft op toekenning van een compensatie.
5.15 Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Op basis van het besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644, -, berekend als volgt: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 322, - per punt, waarbij het gewicht van de zaak bepaald is op gemiddeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding aan appellante van € 3500, - (zegge: drieduizend en
vijfhonderd euro);
- bepaalt dat deze beslissing in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op € 644, - ( zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 288, - (zegge: tweehonderdachtentachtig
euro) aan haar vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven