Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/424 12 januari 2010
14917 Wet personenvervoer 2000
Aanbesteding van concessie
Uitspraak in de zaak van:
Arriva Personenvervoer Nederland B.V., te Heerenveen, appellante,
gemachtigde: mr. L.C. van den Berg, advocaat te Rotterdam,
tegen
Gedeputeerde Staten van Fryslân, verweerders,
gemachtigde: mr. I.J. van den Berge, advocaat te Zwolle.
waaraan voorts als partij deelneemt:
Connexxion Openbaar Vervoer N.V., te Hilversum (hierna: Connexxion),
gemachtigde: mr. J.F. van Nouhuys, advocaat te Rotterdam.
1. De procedure
Bij brief van 11 juni 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 8 mei 2007, verzonden op 9 mei 2007.
Bij dit besluit hebben verweerders de bezwaren van appellante, gericht tegen besluiten van 23 mei 2006 waarbij verweerders hebben besloten de concessie voor openbaar vervoer in Noord en Zuidwest Fryslân voor de periode 2007-2012 te gunnen aan Connexxion, ongegrond verklaard.
Bij brief van 3 oktober 2007 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 19 december 2007 hebben verweerders een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Ten aanzien van bijlage 2 bij het verweerschrift, een rapport van ECORYS Research and Consulting (hierna: ECORYS) van 1 februari 2007, hebben verweerders met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te kennen gegeven, dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij brief van 22 februari 2008 hebben verweerders desgevraagd een aanvullende motivering gegeven voor hun beroep op artikel 8:29 Awb Pro.
Bij afzonderlijke brief van 22 februari 2008 hebben verweerders nadere op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Ten aanzien van de stukken met de nummers 3, 4, 5 en 6 hebben verweerders eveneens met een beroep op artikel 8:29, derde lid, Awb te kennen gegeven, dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen.
Op 28 januari 2009 heeft het College bepaald dat de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is voor zover het betreft het rapport van ECORYS, alsmede van de door verweerder bij brief van 22 februari 2008 overgelegde stukken 3, 4, 5 en 6, voor zover het betreft het definitieve verslag van de bespreking van verweerders met appellante van 30 maart 2006 en de bereidverklaring bankgarantie van 29 maart 2006. De delen van stuk 6 waarvan het College beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd heeft geacht, zijn aan verweerders teruggezonden.
Bij brief van 3 februari 2009 hebben verweerders een nieuwe versie van stuk 6 aan het College en de andere partijen gezonden.
Bij brief van 18 februari 2009 heeft Connexxion laten weten erin toe te stemmen, dat het College mede op grondslag van voornoemde stukken uitspraak doet en bij brief van 23 februari 2009 heeft appellante aan het College toestemming verleend mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
Op 3 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante zijn verschenen haar gemachtigde, alsmede A.
Voor verweerders zijn verschenen hun gemachtigde, alsmede B. Voor Connexxion is haar gemachtigde verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wet) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
l. concessie: recht om met uitsluiting van anderen openbaar vervoer te verrichten in een bepaald gebied gedurende een bepaald tijdvak;
(…).
Artikel 4
1. Het is verboden openbaar vervoer anders dan per trein of besloten busvervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning voor collectief personenvervoer.
(…)
Artikel 19
1. Het is verboden openbaar vervoer te verrichten zonder daartoe verleende concessie."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 15 november 2005 zijn verweerders de aanbestedingsprocedure voor openbaar vervoer in Noord en Zuidwest Fryslân voor de jaren 2007-2012 gestart.
- Ten behoeve van de aanbesteding hebben verweerders een bestek en een aanbestedingsreglement opgesteld. In antwoord op vragen van potentiële inschrijvers hebben verweerders vijf Nota's van Inlichtingen uitgebracht op respectievelijk
20 januari, 3 februari, 22 februari, 2 maart en 8 maart 2006.
- In het Bestek aanbesteding openbaar vervoer Noord en Zuidwest Fryslân van 15 november 2005 is onder meer het volgende vermeld:
" 4 Filosofie, doel en proces van de aanbesteding
(…)
4.3 Eisen, wensen en opties
In dit bestek zijn eisen, wensen en opties ten aanzien van het te realiseren vervoer te vinden.
- EISEN gelden als selectiecriterium bij de gunning. Hier móet aan voldaan worden. Indien een inschrijver bij zijn aanbieding niet voldoet aan een eis, dan zal de aanbieding op grond daarvan worden uitgesloten van gunning.
- WENSEN hoeven niet verplicht te worden aangeboden door de inschrijver. Inschrijvers die een wens inwilligen in hun aanbieding, kunnen daarvoor extra punten krijgen bij de gunning. (…) In dit bestek worden wensen met letters aangegeven. (…)
- OPTIES dienen door de inschrijver aangeboden te worden. Hiervoor dient een prijs te worden opgegeven. (…) In dit bestek worden opties in een kader aangegeven en met Romeinse cijfers genummerd.
(…)
4.5 Beoordeling: selectie en gunning
De vervoerder moet te allen tijde voldoen aan alle eisen. Na het sluiten van de inschrijvingstermijn wordt van alle aanbiedingen getoetst of zij voldoen aan de uitsluitings- en selectiecriteria en aan alle eisen die vooraf toetsbaar zijn. Aanbiedingen die niet aan alle eisen en uitsluitings- en selectiecriteria voldoen, worden uitgesloten van deze aanbesteding.
(…) Voor de meeste eisen in dit bestek geldt dat de inschrijver in zijn aanbieding kan volstaan met een ondertekende verklaring dat hij aan alle eisen voldoet.
Voor sommige eisen geldt dat deze door de inschrijver nader uitgewerkt dienen te worden. Deze eisen dienen dan te worden meegenomen in een door de inschrijver in te dienen plan. In hoofdstuk 19 zijn alle plannen gebundeld in twee overkoepelende plannen: het vervoerplan (alle zaken betreffende het vervoerkundig ontwerp) en het uitvoeringsplan (alle zaken betreffende de uitvoering van de dienstregeling, communicatie en zaken die betrekking hebben op het werven en behouden van reizigers).
Voor de wensen en de opties geldt dat de inschrijver de invulling hiervan altijd dient te omschrijven. Wanneer van de inschrijver één of meerdere plannen worden verlangd, wordt dit in de betreffende paragraaf duidelijk aangegeven. Mede op basis van deze plannen vindt de beoordeling van de aanbiedingen plaats.
De beoordeling vindt plaats op basis van het criterium van de economisch voordeligste aanbieding. Dit betekent dat de aanbieding met de - voor Noord en Zuidwest Fryslân - beste prijs-kwaliteitverhouding de aanbesteding wint en het openbaar vervoer in dit concessiegebied (voorlopig) gegund krijgt.
(…)
8. Tarieven en kaartsoorten
(…)
8.3 Tarieven
139. De inschrijver dient in zijn aanbieding te komen met een tarievenplan. Hierbij dient de inschrijver zich te houden aan de eisen genoemd in 140 t/m 145. (…).
140. De vervoerder dient ervoor te zorgen dat de kosten voor alle reizigers tezamen in de gehele concessie Noord en Zuidwest Fryslân per saldo gelijk blijven dan wel goedkoper zijn, zowel in spits als dal. De inschrijver dient dit aan te tonen door een vergelijking te maken tussen het door hem gekozen systeem en het bestaande NVB systeem. Hierbij mag de € 2,- toeslag op het individuele openbaar vervoer buiten beschouwing […] worden gelaten.
141. Het tariefsysteem gaat uit van een vast tarief per kilometer, dat in het gehele concessiegebied gelijk is.
142. Het is de vervoerder toegestaan tijdelijk of permanent goedkopere actietarieven te introduceren.
143. Een reiziger wordt te allen tijde de kortst mogelijke route over de weg in rekening gebracht. (…)
144. Op het individueel OV geldt een extra (bovenop het normale tarief) opstaptarief van twee euro (€ 2,-) (prijspeil 2007)
145. Het tariefsysteem past binnen de kaders van het beleid zoals dat in het PVVP is opgenomen. (…)
19.6 Economisch meest voordelige aanbieding
De som van de scores voor bovengenoemde gunningcriteria levert een definitieve eindscore op. De inschrijver met de hoogste eindscore wordt geacht de economisch voordeligste aanbieding te doen en komt als eerste voor gunning van de opdracht in aanmerking."
- Bij het bestek is als bijlage opgenomen het Programma van Eisen dat verweerders eveneens op 15 november 2005 hebben vastgesteld. In bijlage 6 bij het Programma van Eisen is onder meer het volgende vermeld:
" Zoals eerder vermeld is het 'Collectief Openbaar Vervoer' opgedeeld in meerdere tijdsblokken. Uit de onderliggende gegevens die zijn gebruikt voor het document 'bezetting per lijn' ten behoeve van de hoorzitting van Provinciale Staten op 24 maart 2004, blijkt dat de vraag naar openbaar vervoer op werkdagen (dus van maandag tot en met vrijdag) vooral in de ochtendspits en in de middagspits het grootst is. Het gaat op de werkdagen om de tijdblokken: Blok 1: 06.30 uur - 09.30 uur en Blok 4: 14.30 uur - 19.30 uur."
- De eerste Nota van Inlichtingen van 20 januari 2006 luidt voor zover hier van belang als volgt:
" 106. Wordt met de zinsnede "de vervoerder dient ervoor te zorgen dat de kosten voor alle reizigers tezamen … per saldo gelijk blijven, dan wel goedkoper zijn, zowel in spits als dal" bedoeld: de gemiddelde kosten voor alle spitsreizigers mogen niet stijgen en de gemiddelde kosten voor alle dalreizigers mogen niet stijgen, of bedoelt de opdrachtgever: het gewogen gemiddelde van de kosten van alle spits- en dalreizigers mag niet stijgen, hetgeen betekent dat bijvoorbeeld een stijging in de spits gecompenseerd moet worden met een gelijke daling in het dal.
Antwoord:
Het gaat om de gemiddelde kosten. Bij een gelijk aantal reizigers mogen de reizigersopbrengsten van de vervoerder zowel in de spits als in de dalperiode niet hoger zijn bij de invoering van de OV-chipkaart dan wanneer het NVB nog van toepassing is.
107. Artikel 140: Wilt Pro u bevestigen dat u hiermee bedoelt de gemiddelde kosten voor een reiziger in plaats van de totale kosten voor alle reizigers tezamen? (Anders zou er van opbrengstengroei geen sprake kunnen zijn)
Antwoord:
Het gaat inderdaad om de gemiddelde kosten per reiziger. De vervoerder kan alleen opbrengstengroei realiseren door stijging van het aantal reizigerskilometers
(…)
110. Artikel 143: Op Pro basis van voorbeelden in bijlage 13 kan geconcludeerd worden dat met de kortst mogelijke route over de weg gedoeld wordt op de routes die door het OV geboden worden. Feitelijk kan het zo zijn dat er fysiek gezien een kortere route bestaat dan de routes die het OV rijdt. Wordt in dit artikel inderdaad bedoeld de kortst mogelijke route per bestaand OV?
Antwoord:
De kortst mogelijke route die fysiek mogelijk is voor voertuigen van het OV. Tussen twee haltes betaalt een reiziger altijd even veel, ongeacht de reismogelijkheden op dat moment. De prijs wordt bepaald door de kortste fysiek mogelijke route."
- Onder meer appellante en Connexxion hebben door het indienen van een offerte deelgenomen aan deze aanbestedingsprocedure.
- Op 30 maart 2006 hebben ambtenaren van de provincie Friesland afzonderlijke besprekingen gehad met appellante en Connexxion. De concepten van de verslagen van de besprekingen hebben verweerders abusievelijk aan alle inschrijvers toegezonden. In het concept van het verslag van de besprekingen met Connexxion is onder meer het volgende vermeld, waarbij de antwoorden van Connexxion dikgedrukt zijn:
" Gezien het gestelde in de aanbestedingsdocumenten dat de kosten voor de gemiddelde reiziger niet mogen stijgen zowel niet in de spits als in de dal, lijkt het niet voor de hand te liggen dat de opdrachtgever akkoord kan gaan met het voorstel van de inschrijver. (…)
3. Eis 143 (bestek) noodzaakt een correctiefactor van 1,4 om de opbrengsten van de langere busroute te compenseren met de kortste route over de weg"
- Vervolgens hebben verweerders de tot appellante gerichte beslissing van 23 mei 2006 genomen. Die beslissing luidt voor zover hier van belang als volgt:
" Uit de door uw bedrijf overgelegde offerte zijn er op basis van deze toetsing ten aanzien van uw bedrijf als inschrijver geen omstandigheden geconstateerd, die maakten dat uw bedrijf op grond van de gestelde uitsluitings- en geschiktheidseisen diende te worden uitgesloten.
Overeenkomstig het bepaalde in de aanbestedingsstukken is de offerte van uw bedrijf vervolgens beoordeeld op basis van de gunningscriteria met bijbehorende wegingsfactoren. De inschrijving van uw bedrijf is niet als economisch meest voordelige aanbieding geëindigd. De economisch meest voordelige aanbieding is gedaan door Connexxion (…) Wij hebben dan ook besloten om de Concessie openbaar vervoer Noord en Zuidwest Fryslân 2007-2012 onder voorwaarden te gunnen aan Connexxion. Aan ons besluit liggen de volgende overwegingen ten grondslag:
A. Vervoerplan
Connexxion heeft meer dienstregelinguren en dienstregelingkilometers aangeboden dan uw bedrijf. Op dit onderdeel van het Vervoerplan konden de meeste punten worden behaald. Het aantal door Connexxion behaalde punten op dit onderdeel bleek uiteindelijk bij de optelling doorslaggevend te zijn voor de einduitslag.
B. Uitvoeringsplan
Met betrekking tot het Uitvoeringsplan kan worden opgemerkt dat uw bedrijf beter scoort dan Connexxion. Dit heeft met name te maken met het OV-chipkaart- en tarievenplan van uw bedrijf dat beter werd gewaardeerd dan het tarievenplan van Connexxion. Voor de twee andere onderdelen van het uitvoeringsplan, het marketingplan en de sociale veiligheid, geldt dat Connexxion en uw bedrijf bijna evenveel punten scoren.
C. Bonus
Voor de bonus geldt dat uw bedrijf in totaal enkele punten hoger scoort dan Connexxion.
D. Opties
Ten aanzien van de opties geldt dat het puntenverschil op meerprijs voor de voordeurservice zeer miniem is maar ten voordele is van uw bedrijf. Dit zelfde geldt ook voor de meerprijzen met betrekking tot milieuvriendelijke brandstoffen.
E. Totaal
De einduitslag is dat Connexxion meer punten heeft behaald dan uw bedrijf.
Hieronder treft u de door uw bedrijf behaalde punten per onderdeel aan.
Onderdeel Behaalde punten
Gunningscriterium
A Vervoerplan 551,04
Dienstregelinguren 182,62
Dienstregelingkilometers 187,03
Gemiddelde snelheid 80,00
Kwaliteit vervoerplan 101,39
B Uitvoeringsplan 126,00
C Bonus 69,76
D Opties 75,00
E Totaal Arriva 821,80
Totaal Connexxion 882,58 "
- De tot Connexxion gerichte beslissing van verweerders van dezelfde datum, met dezelfde aanhef, luidt voor zover hier van belang als volgt:
" Uit de door uw bedrijf overgelegde offerte zijn op basis van deze toetsing ten aanzien van uw bedrijf als inschrijver geen omstandigheden geconstateerd, die maakten dat uw bedrijf op grond van de gestelde uitsluitings- en geschiktheidseisen diende te worden uitgesloten.
Overeenkomstig het bepaalde in de aanbestedingsstukken is de offerte van uw bedrijf vervolgens beoordeeld op basis van de gunningscriteria met bijbehorende wegingsfactoren. Hieronder treft u de door uw bedrijf behaalde scores aan per onderdeel. Als resultaat van deze beoordeling kunnen wij u mededelen dat de offerte van uw bedrijf daarbij op de eerste plaats is geëindigd.
Onderdeel Behaalde punten
Gunningscriterium
A Vervoerplan 631,51
Dienstregelinguren 230,00
Dienstregelingkilometers 230,00
Gemiddelde snelheid 78,11
Kwaliteit vervoerplan 93,40
B Uitvoeringsplan 118,00
C Bonus 63,86
D Opties 69,21
E Totaal Connexxion 882,58 "
- Bij brief van 20 juni 2006 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen voornoemde besluiten. Dit bezwaar is bij brief van 21 juli 2006 aangevuld.
- Bij brief van 21 juni 2006 heeft appellante zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen.
- Bij uitspraak van 21 september 2006 (AB 2006, 409, www. rechtspraak.nl, LJN: AY8677) is dit verzoek afgewezen.
- Op 24 oktober 2006 is appellante op haar bezwaar gehoord.
- Op 26 februari 2007 heeft de commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân (hierna: commissie) een advies uitgebracht naar aanleiding van het bezwaarschrift van appellante.
- Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerders
3.1 Bij het bestreden besluit hebben verweerders onder verwijzing naar het advies van de commissie het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de besluiten van 23 mei 2006 gehandhaafd. In het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende advies heeft de commissie - voor zover hier van belang en samengevat weergegeven - het volgende overwogen.
Ter zake van het bezwaar van appellante dat het in de offerte van Connexxion opgenomen tarievenplan niet voldoet aan de bestekseisen, waarbij zij zich baseert op het abusievelijk door verweerders ook aan haar toegezonden conceptverslag van de bespreking op 30 maart 2006 tussen de provincie en Connexxion, en haar bezwaar dat het hanteren van verschillende omrijfactoren in de tarievenplannen van betrokken partijen aan een objectieve vergelijking van de ingediende offertes volgens de maatstaven van het bestek, meer in het bijzonder eis 140 van het bestek, in de weg staat, overweegt de commissie dat deze bezwaren zijn terug te voeren op een drietal vragen.
Deze vragen zijn aan ECORYS voorgelegd:
1. Is de door Connexxion gehanteerde omrijfactor redelijk?
2. Welke invloed heeft de omrijfactor op de tarieven?
3. Heeft de offerte van Connexxion een stijging van de gemiddelde prijs in de spits voor alle reizigers tot gevolg, een en ander in strijd met bestekseis 140?
De stukken die door partijen in het geding zijn gebracht, zijn ten behoeve van de beantwoording van voornoemde vragen, onder voorwaarde van geheimhouding, aan ECORYS ter beschikking gesteld en door ECORYS bestudeerd.
Wat betreft de redelijkheid van de door Connexxion gehanteerde omrijfactor en of deze van invloed is op haar inschrijving constateert de commissie dat voor het berekenen van de omrijfactor de zogenaamde gewogen matrix van afstanden tussen halteparen nodig is.
De ongewogen matrix van afstanden tussen halteparen geeft per haltepaar de afstand gemeten via de route die de bus volgt en via de kortste route, en de omrijfactor berekent als het quotiënt van beide. Bij de gewogen matrix wordt, bij het gegeven lijnennet en het bestaande wegenstelsel, ook rekening gehouden met de hoeveelheid reizen tussen elk haltepaar door elke cel van de matrix een gewicht te geven overeenkomstig het aantal reizen. Waar eis 140 stelt dat alle reizigers tezamen gemiddeld in het nieuwe stelsel niet meer betalen dan in het oude, betekent dat volgens ECORYS dat impliciet wordt gewerkt met de ´gewogen matrix´. Om de gewogen matrix te kunnen bepalen is informatie over de reizigersstromen nodig. De commissie constateert dat de hoeveelheid reizen per haltepaar niet bij het bestek noch bij de Nota´s van Inlichtingen of op andere wijze aan partijen is verstrekt. Hooguit zou de zittende vervoerder, Arriva, hiervan in het bezit kunnen zijn, doch daarvan is de commissie niet gebleken. Bij het opstellen van de aanbieding was Connexxion dus niet in staat een exacte berekening te maken. De commissie acht het derhalve alleszins redelijk dat Connexxion een schatting van de omrijfactor heeft gemaakt. Connexxion heeft bovendien in haar aanbieding de mogelijkheid van een uitgebreide herberekening opgenomen en daarmee in feite een garantie gegeven voor het hanteren van de juiste omrijfactor. De omrijfactor wordt door Connexxion gebruikt voor het bepalen van het kilometertarief dat maakt dat de spitsreiziger en de dalreiziger in het nieuwe stelsel gemiddeld niet meer zullen betalen dan in het oude. Als de omrijfactor in werkelijkheid lager zou blijken te zijn dan door Connexxion is aangenomen, hoort daar ook een lager kilometertarief bij om op dezelfde ontvangsten uit te komen. Hierbij is echter van belang dat het kilometertarief niet de enige component in het tarief is.
De vaste voet, zowel aanwezig in het oude als in het nieuwe stelsel, speelt ook een rol. Hoewel niet genoemd door de provincie in het bestek en de Nota’s van Inlichtingen, noch door Connexxion in zijn aanbieding, heeft de commissie aangenomen dat deze vaste voet wordt toegepast op grond van een landelijk convenant in het kader van de OV-chipkaart. De rol van het kilometertarief en dus van de omrijfactor wordt groter bij toename van de reisafstand. Daarmee is volgens de commissie echter nog niet gezegd dat er in het dit geval sprake is van strijd met bestekseis 140. Daarvoor is volgens de commissie beantwoording van de vraag of de offerte van Connexxion een stijging van de gemiddelde prijs in de spits voor alle reizigers tot gevolg heeft, essentieel.
Met betrekking tot deze vraag overweegt de commissie dat in de duale fase, dat wil zeggen de periode van een jaar waarin het NVB-tarief en de OV-chipkaart beide worden toegepast, geen enkel tarief voor de OV-chipkaart zal leiden tot een hogere gemiddelde prijs voor de reiziger. De ervaring leert dat de reizigers zeer snel zullen uitvinden wanneer het
NVB-tarief lager is en wanneer de OV-chipkaart, en zij zullen het NVB-tarief blijven gebruiken wanneer de OV-chipkaart duurder is. De door Connexxion aangeboden uitgebreide herberekening zal ervoor zorgen dat de tarieven in beide stelsels gemiddeld gelijk zijn, ook al zullen per haltepaar verschillen optreden.
De commissie heeft voorts, op basis van het rapport van ECORYS, vastgesteld dat het in de uiteindelijke fase niet zozeer de omrijfactor is die bepaalt of de offerte van Connexxion leidt tot een stijging van de gemiddelde prijs voor de spitsreiziger, maar dat een eventuele prijsstijging alleen te maken heeft met de verhouding tussen de spitstoeslag per kilometer en de vaste prijs van het dalkaartje. Om een exacte uitspraak te doen over deze verhouding is nauwkeurige informatie over de reizigersstromen nodig. De informatie is noch bij het bestek noch bij Nota van Inlichtingen noch op andere wijze aan partijen verstrekt.
De commissie stelt vast dat uit de bezwaren van appellante niet kan worden afgeleid dat de door Connexxion bepaalde verhouding tussen de spitstoeslag per kilometer en de prijs van het dalkaartje onredelijk is.
Ook op grond van het door appellante ingebrachte rapport van NEA Transportonderzoek en -opleiding van oktober 2006 (hierna: NEA-rapport) is de commissie er niet van overtuigd geraakt dat het tarievenplan van Connexxion niet aan de eisen 140 t/m 145 van het bestek voldoet. In het NEA-rapport ontbreekt iedere uitleg omtrent de gemaakte berekeningen. Ook het rapport van TransTec adviseurs openbaar vervoer van 21 juni 2006 (hierna: TransTec-rappport) acht de commissie onvoldoende onderbouwing van de door appellante ingebrachte bezwaren. In dit rapport lijkt te worden uitgegaan van de ´ongewogen matrix´, waar het bestek (impliciet) uitgaat van de ´gewogen matrix´.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 21 september 2006 stelt de commissie dat de hantering van verschillende omrijfactoren niet aan een objectieve vergelijking in de weg behoeft te staan. Ook de stelling van appellante dat een te hoge omrijfactor Connexxion in staat stelt een hoger aantal dienstregelinguren en dienstregelingkilometers aan te bieden, is onvoldoende aannemelijk gemaakt.
Het NEA-rapport dat de commissie nader heeft laten onderzoeken, brengt hierin geen verandering. Bovendien blijft Connexxion erbij dat zij zich aan haar inschrijving zal houden, ongeacht de uit een herberekening blijkende feitelijke hoogte van de omrijfactor. Dit wordt onderstreept door de in het aanbod opgenomen uitgebreide herberekening. Appellante heeft de commissie niet kunnen overtuigen van haar gelijk.
Wat betreft het door appellante gestelde gebrek in de motivering van de primaire besluiten stelt de commissie dat verweerders de betrokken bedrijven beoordeeld hebben op basis van de gunningscriteria met bijbehorende wegingsfactoren. Deze gunningscriteria zijn vooraf aan partijen kenbaar gemaakt. Het bestek geeft immers aan hoe de beoordeling dient plaats te vinden. De uitkomsten van de beoordeling zijn verwoord in de primaire besluiten.
Volgens de commissie blijkt hieruit voldoende waarom de keuze op Connexxion is gevallen. In die besluiten is duidelijk vermeld op welke gunningscriteria de offertes zijn beoordeeld. Ook de puntenwaardering is verstrekt. Bovendien is uit de primaire besluiten af te leiden hoe verweerders tot de feitelijke beoordeling van de biedingen zijn gekomen.
Het is de commissie niet duidelijk hoe het besluit verder onderbouwd had moeten worden zonder daarbij bedrijfsvertrouwelijke gegevens of gegevens waaruit de marktstrategie van de inschrijvers zou kunnen worden afgeleid, prijs te geven. Overigens merkt de commissie op dat het bezwaar van appellante is gebaseerd op informatie die per abuis aan haar is toegezonden. Deze informatie had nooit openbaar mogen worden, waardoor appellante op een oneigenlijke wijze in een voordeliger positie is geraakt dan zij normaal gesproken zou zijn geweest in een dergelijke situatie. Dat appellante kennis heeft kunnen nemen van vertrouwelijke informatie leidt er naar het oordeel van de commissie niet toe dat achteraf moet worden geconcludeerd dat op verweerders een zwaardere motiveringsplicht rust.
Voor zover appellante verweerders onzorgvuldigheid verwijt, omdat geen rekenschap zou zijn gegeven van de gevolgen van de door Connexxion toegepaste correctiefactor in de tarifering, acht de commissie ook dit bezwaar ongegrond. Naar het oordeel van de commissie is uit de stukken en het verhandelde tijdens de hoorzitting in bezwaar voldoende gebleken dat verweerders hebben geïnformeerd naar de door Connexxion toegepaste omrijfactor en dat toepassing hiervan geen bezwaren opleverde. Bovendien is voldoende gebleken dat de omrijfactor geen invloed heeft op de verdere beoordeling van de biedingen, zodat het primaire besluit met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen.
3.2 In het verweerschrift stellen verweerders dat appellante in beroep voor het eerst heeft betoogd dat de gevoerde aanbestedingsprocedure ongeldig en gebrekkig is en het bestek tekortkomingen vertoont. Appellante heeft dit in bezwaar niet aangevoerd.
Aangezien ingevolge artikel 6:13 Awb Pro niet voor het eerst in beroep kan worden opgekomen tegen een onderdeel van een besluit dat niet reeds in bezwaar is bestreden, is het beroep van appellante volgens verweerders op dit punt niet-ontvankelijk.
Hierbij komt volgens verweerders dat appellante tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (voorheen: Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen; hierna: Hof van Justitie) van 12 februari 2004 (C-230/04, Grossmann Air Service, Jur. 2004, blz. I-1829), uit welk arrest volgt dat van inschrijvers een
pro-actieve houding wordt vereist, de gestelde schending van de beginselen van het aanbestedingsrecht niet meer ter discussie kan stellen in een stadium waarin deze vermeende schending niet meer kan worden gecorrigeerd.
Voorts stellen verweerders dat appellante bij de uiteenzetting van haar beroepsgronden op twee gedachten hinkt. Enerzijds stelt zij dat de aanbieding van Connexxion op bepaalde punten niet voldoet aan het bestek, anderzijds stelt zij dat het bestek op deze zelfde punten gebreken vertoont. Verweerders wijzen erop dat het het een of het ander is: of het bestek heeft geen gebreken en de offertes zijn onderling vergelijkbaar indien sprake is van geldige inschrijvingen of de aanbesteding is wel gebrekkig, maar dan kan geen van de inschrijvingen tot een rechtsgeldige verlening van de concessie leiden.
Appellante maakt geen keuze tussen deze standpunten die elkaar als zodanig uitsluiten.
Reeds deze incongruentie zou moeten leiden tot ongegrondverklaring van het beroep.
Met betrekking tot de door appellante gepresenteerde feiten wijzen verweerders erop dat in het bestek niet is bepaald dat de bestaande situatie als uitgangspunt dient.
In onderdeel 5.2 van het bestek is bepaald dat moet worden uitgegaan van een vast lijnennet. Nergens in het bestek noch in de Nota´s van Inlichtingen is vermeld dat het bestaande lijnennet en bestaand reizigersgedrag als uitgangspunten gelden.
De stelling van appellante dat moest worden uitgegaan van de bestaande situatie is onjuist, evenals haar stelling dat de offerte van Connexxion niet zou voldoen aan deze (niet-bestaande) eis.
Voor zover appellante verwijst naar het NEA-rapport en de nadere toelichting daarop stellen verweerders dat de relevantie hieraan ontvalt. NEA hanteert volgens verweerders een methodiek, die uitgaat van de onjuiste veronderstelling dat alle reizigers die in de lopende concessie op een week-/maand- en jaarsterabonnement reizen, binnen het door Connexxion aangeboden tariefhuis via een persoonlijke kaart met abonnementen zullen gaan reizen. In veel gevallen zullen de huidige abonnementhouders kiezen voor de "flat fare" van € 2,--. Dit is een kernfout in het NEA-rapport, die niet door middel van herberekeningen in de toelichting op het rapport van augustus 2007 wordt hersteld.
Er wordt geen rekening gehouden met het tijdstip van de reis bij de omzetting van de oude kaartsoort naar het nieuwe systeem bij Connexxion omdat het NEA-rapport zich baseert op het fundamenteel onjuiste uitgangspunt dat de huidige abonnementhouders alleen tegen het kilometertarief kunnen reizen.
Verweerders wijzen er met betrekking tot de argumenten van appellante tegen de door Connexxion gehanteerde omrijfactor op dat Connexxion deze niet heeft berekend maar in haar bieding een factor heeft gehanteerd die haar op basis van praktijkervaring, de pilot Hoeksche Waard, voor haar tarievenplan in de onderhavige aanbesteding plausibel leek. Het hanteren van deze omrijfactor is dus niet - zoals appellante suggereert - gebaseerd op eigen onderzoek van Connexxion in Noord-West Friesland noch naar toekomstige reizigersbewegingen in die regio, maar is gebaseerd op ervaringen elders.
Het bestek sluit het hanteren van een dergelijke omrijfactor niet uit en vereist voorts geen berekening van die factor specifiek voor de onderhavige opdracht.
Verweerders stellen voorts dat in de pilot Hoeksche Waard, anders dan appellante stelt, niet is gerekend met hemelsbrede afstanden maar met de kortste route over de weg.
De hoogte van de omrijfactor is volgens verweerders overigens niet relevant.
Van de inschrijvers werd verwacht dat zij een tarievenplan indienden, met als doel hun te dwingen na te denken over de vraag hoe zij bij de invoering van de OV-chipkaart in 2008 zouden omgaan met de overgang naar een nieuw systeem en dan met name ten aanzien van de aan de reizigers te berekenen tarieven. Aan het tarievenplan werd in het bestek een aantal eisen gesteld, waaraan Connexxion met haar plan voldeed. Anders dan appellante stelt heeft Connexxion door het toepassen van een hoge omrijfactor de eis dat de reizigersopbrengsten gemiddeld genomen gelijk moesten blijven - bestekeis 140 - niet geschonden. In de uiteindelijke fase is het niet zozeer de omrijfactor die bepaalt of de offerte van Connexxion leidt tot een stijging van de gemiddelde prijs voor de reiziger. Een eventuele prijsstijging heeft vooral te maken met de verhouding tussen spitstoeslag per kilometer en de vaste prijs van het dalkaartje. De omstandigheid dat in de offertes van appellante en Connexxion werd uitgegaan van verschillende omrijfactoren stond een objectieve vergelijking van de offertes volgens de maatstaven die in het bestek waren vastgelegd, niet in de weg.
De kern was dat alle plannen uitgingen van budgetneutraliteit bij een gelijk blijvend aantal reizigers en van de eis dat opbrengstengroei alleen te realiseren zou zijn door stijging van het aantal reizigerskilometers. Verweerders wijzen erop dat zij overigens niet gebonden zijn aan het tarievenplan; zij kunnen het plan van de winnende inschrijver terzijde leggen en na gunning vragen om een nieuw plan. Zij concluderen dat aan de precieze hoogte van de omrijfactor die in de tarievenplannen als uitgangspunt voor de berekening zijn genomen, niet het belang moet worden gehecht dat appellante daaraan toekent.
Wat betreft de grond van appellante gericht tegen de door Connexxion berekende tarieven en de doorwerking van de omrijfactor stellen verweerders dat wat daar ook van zij, Connexxion voldoende heeft aangetoond dat de gemiddelde reizigersopbrengsten gelijk blijven en dat dit blijkt uit zowel het hele tariefplan als uit het feit dat de OV-chipkaart de mogelijkheid biedt de voor de reiziger meest gunstige tarief te berekenen. Anders dan appellante betoogt, stelt de OV-chipkaart de reiziger wel in staat het meest gunstige tarief te bepalen. Verweerders benadrukken nogmaals dat de omrijfactor economisch gezien niet de bepalende factor is voor de vraag of de offerte van Connexxion leidt tot een stijging van de gemiddelde prijs in spits en dal.
Tot slot stellen verweerders dat het bestreden besluit voldoende is gemotiveerd.
Zij hebben ter zake verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, waaruit blijkt dat zij zich een voldoende beeld hebben gevormd van de ingediende aanbiedingen en op voldoende wijze hebben aangegeven hoe de feitelijke beoordeling van deze offertes heeft plaatsgevonden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante kan zich niet verenigen met de beslissing op bezwaar van 8 mei 2007 en heeft, samengevat weergegeven, in dit verband het volgende aangevoerd.
Verweerders hadden de inschrijving van Connexxion terzijde moeten leggen omdat deze op een aantal punten niet voldoet aan de voor de aanbesteding geldende eisen, althans de door verweerders gehouden aanbesteding moet ongeldig worden verklaard wegens schending van de voor een aanbestedingsprocedure geldende beginselen van gelijkheid en transparantie.
Ter onderbouwing van haar standpunt heeft appellante allereerst aangevoerd dat Connexxion in haar bieding is uitgegaan van een te hoge omrijfactor van 1,4 en daarmee van een te hoge prijs per kilometer onder het huidige tarievenstelsel.
Hierdoor is de aanbieding van Connexxion niet in overeenstemming met bestekseis 140. Weliswaar bevat het bestek geen expliciete eis die bepaalt hoe hoog een eventueel te hanteren omrijfactor dient te zijn, maar het bestek bevat wel de uitdrukkelijke eis dat reizigers straks niet duurder uit mogen zijn. Door het toepassen van een te hoge factor wordt deze eis zonder meer geschonden. Dat het bestek geen expliciete eis bevat ten aanzien van de omrijfactor is volgens appellante een manco in het bestek.
De door Connexxion gehanteerde omrijfactor is gebaseerd op haar eigen onderzoek naar (toekomstige) reizigersbewegingen en neemt een nieuw lijnennet als uitgangspunt.
Volgens appellante is dit in strijd met de in het bestek opgenomen eis dat de bestaande situatie met betrekking tot de lijnen en het reizigersgedrag als uitgangspunt moet worden genomen. Connexxion heeft ten onrechte een compleet nieuw lijnennet en verander(en)d, toekomstig, reizigersgedrag als uitgangspunten gehanteerd. In strijd met het gelijkheidsbeginsel hebben verweerders deze uitgangspunten gevolgd.
Voorts heeft Connexxion zich bij de onderbouwing van de gehanteerde omrijfactor ten onrechte gebaseerd op de pilot in de Hoeksche Waard. In die pilot zijn hemelsbrede afstanden tot uitgangspunt genomen in plaats van de kortste afstand over de weg. Bovendien is het wegenstelsel in de Hoeksche Waard wezenlijk anders dan dat in het onderhavige concessiegebied. Connexxion heeft voorts naar eigen zeggen de uitkomsten van deze pilot aangepast aan de situatie in het hier aan de orde zijnde concessiegebied.
De pilot Hoeksche Waard is daarmee in het geheel niet representatief voor deze concessie. Dit blijkt ook uit het NEA-rapport, volgens welk rapport de omrijfactor 1,19 bedraagt. Deze omrijfactor is, zo blijkt uit een door NEA in augustus 2007 gegegeven toelichting op haar rapport, als een gewogen matrix bepaald op basis van het bestaande lijnennet en aan de hand van de meest recente beschikbare gegevens.
Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat het door Connexxion aangeboden tarievenplan niet voldoet aan de eisen van het bestek en daarmee ongeldig is. Verweerders stellen ten onrechte dat de door Connexxion gehanteerde omrijfactor niet doorwerkt in het gehele tarievenplan. De omrijfactor bepaalt echter de (vaste) basisprijs per kilometer, die op zijn beurt de prijzen van de kaartjes bepaalt waarmee opbrengsten worden gegenereerd. Appellante wijst erop dat Connexxion een vaste basisprijs hanteert van 14,5 cent per kilometer, welke prijs in de ochtendspits is verhoogd naar 19,5 cent per kilometer.
Deze vaste prijs werkt onder meer door in de door Connexxion geïntroduceerde vaste dalurenkaart van € 2,--. Daarmee is onjuist dat de vaste kilometerprijs slechts tot 9.30 uur zou gelden. Bovendien staat hiermee vast dat de omrijfactor van belang is voor de gehele tarifering. Volgens appellante kan gelet op eis 140 van het bestek de prijsstijging in de ochtendspits niet worden gecompenseerd met een lager daltarief. Als gevolg hiervan is de reiziger zowel in de spits als in de dal per saldo duurder uit. Hierbij speelt tevens een rol dat abonnementhouders slechts beperkt mogelijkheden hebben om tussen beide tarieven (met korting) te kiezen, terwijl zij een zeer groot deel van de opbrengsten realiseren. Verweerders wijzen ter onderbouwing van hun keuze op dit punt op de mogelijkheden die de OV-chipkaart zal bieden omdat deze volgens hen automatisch het voor de reiziger gunstigste tarief selecteren. Appellante betwist dat de techniek van de OV-chipkaart daartoe in staat is; dit moet de reiziger zelf doen. Verweerders zijn niet goed op de hoogte van de mogelijkheden van de OV-chipkaart en hebben zich onvoldoende rekenschap gegeven van de (financiële) consequenties van de aanbieding van Connexxion.
Daarmee handelen verweerders in strijd met artikel 3:2 Awb Pro.
Het door Connexxion gehanteerde hoge tarief en daarmee de verhoogde reizigersopbrengst heeft voorts tot gevolg, dat Connexxion meer financiële armslag heeft om elders in haar offerte meer dienstregelinguren aan te bieden.
Met betrekking tot de tarifering merkt appellante op dat verweerders ten onrechte het standpunt innemen dat de door Connexxion bepaalde verhouding tussen de toeslag per kilometer en de prijs van het dalkaartje niet onredelijk is. Hierbij hebben verweerders ten onrechte gesteld dat bij gebreke van nauwkeurige informatie over reizigersstromen Connexxion niet anders kon dan een eigen berekening in het kader van haar tarievenplan te maken. Volgens appellante is dit in strijd met het bestek.
Ten slotte stelt appellante dat uit de motivering van het bestreden besluit niet valt af te leiden hoe verweerders tot de feitelijke beoordeling van de verschillende biedingen zijn gekomen. Appellante kan als gevolg hiervan niet toetsen of de beoordelingssystematiek op juiste wijze is toegepast. Dit levert een schending van artikel 3:46 Awb Pro op.
5. Het standpunt van Connexxion
Connexxion heeft zich aangesloten bij het standpunt van verweerders en heeft, samengevat weergegeven, betoogd dat het tarievenplan slechts bedoeld was als doorkijk naar de situatie waarin het systeem van de strippenkaart volledig zou zijn vervangen door de OV-chipkaart. Aangezien Connexxion bij het opstellen van het tarievenplan rekening moest houden met een groot aantal onbekende parameters, is gewerkt met een gewogen inschatting waaraan het uitgangspunt ten grondslag ligt dat alleen een daadwerkelijke reizigersgroei tot een opbrengstenvermeerdering mag leiden. Anders dan appellante als zittende vervoerder, beschikte Connexxion hierbij niet over adequate gegevens over het bestaande reisgedrag. Voorts verschafte het bestek veel vrijheid bij de inrichting van de concessie.
Omdat bij de aanbesteding al bekend was dat invoering van de OV-chipkaart op zijn vroegst in 2008 zou plaatsvinden, achtte Connexxion het nodig in haar tarievenplan rekening te houden met een vervoerssituatie met andere vervoermiddelen en nog onbekende, andere vervoersstromen. De verhouding tussen de kortst mogelijke afstand en de werkelijk door de bus gereden afstand heeft Connexxion destijds op 1,4 ingeschat. Connexxion benadrukt, zoals zij van begin af aan heeft gedaan, dat het gaat om een inschatting die gebaseerd is op een aantal steekproeven in het concessiegebied en haar ervaringen in een andere concessie, de Hoeksche Waard. Met het tarievenplan heeft Connexxion aangetoond zich overeenkomstig de bestekeisen voldoende bewust te zijn van de gevolgen van de invoering van de OV-chipkaart.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Naar aanleiding van de argumenten van appellante die zij heeft aangedragen ter ondersteuning van haar stellingen betreffende de omrijfactor en het tarievenplan van Connexxion overweegt het College als volgt.
6.2 Uit de stukken, waaronder het bestek, blijkt dat het in het kader van de aanbesteding vereiste tarievenplan naar zijn aard betrekking heeft op de situatie na invoering van de OV-chipkaart. Het plan ziet op de zogeheten duale periode, wanneer reizigers zowel de OV-chipkaart als de strippenkaart kunnen gebruiken, en op de periode daarna, wanneer reizigers alleen de OV-chipkaart kunnen gebruiken.
Tot de invoering van de OV-chipkaart gelden de nationale tarieven die zijn vastgesteld bij de Regeling nationale vervoerbewijzen openbaar vervoer. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat niet vaststaat dat de OV-chipkaart gedurende de periode waarvoor de onderhavige concessie is verleend, volledig zal worden ingevoerd. Verweerders hebben uiteengezet dat de reden waarom zij van inschrijvers als onderdeel van hun offerte een tarievenplan hebben verlangd is, dat zij inschrijvers hebben willen dwingen bij het indienen van hun offerte alvast na te denken over de situatie na invoering van de OV-chipkaart. Door in bestekeisen 140 tot en met 145 de voorwaarden neer te leggen waaraan het tarievenplan dient te voldoen, hebben zij beoogd te verzekeren dat de verschillende tarievenplannen onderling vergelijkbaar zouden zijn.
In eis 140 van het bestek hebben verweerders bepaald dat voor zowel de spits- als de dalreizigers de gemiddelde prijs in het nieuwe stelsel met de OV-chipkaart niet hoger mag zijn dan in het stelsel met de strippenkaart. Voorts is in eis 143 van het bestek bepaald dat de reiziger te allen tijde de kortst mogelijke route over de weg in rekening wordt gebracht. In bijlage 8 bij het bestek hebben verweerders de lijnenloop vastgelegd.
Appellante heeft niet bestreden dat eis 143, beschouwd in onderlinge samenhang met eis 140 en het bepaalde in bijlage 8 bij het bestek, aanbieders noodzaakt tot het gebruik van een omrijfactor. Een omrijfactor kan gedefinieerd worden als de daadwerkelijk door de openbaarvervoerlijn tussen elk haltepaar afgelegde afstand, gedeeld door de afstand gemeten via de fysiek kortste weg.
De omstandigheid dat het begrip omrijfactor niet expliciet in bestekeis 143 is opgenomen, is naar het oordeel van het College overeenkomstig de strekking van het door verweerders aangehaalde arrest van het Hof van Justitie in de zaak Grossmann Air Service geen - beweerdelijk - gebrek in het bestek waar appellante in dit stadium van de procedure nog tegenop kan komen. Appellante heeft voorafgaand aan het indienen van haar offerte de mogelijkheid gehad dit vermeende gebrek bij verweerders onder de aandacht te brengen door middel van een verzoek om nadere inlichtingen overeenkomstig hoofdstuk 18 van het bestek. Van deze mogelijkheid heeft zij met betrekking tot het gestelde in eis 143 in zoverre geen gebruik gemaakt. De wijze waarop verweerders eis 143 bij de beoordeling van de verschillende offertes hebben toegepast staat thans nog wel ter beoordeling.
Voor zover verweerders hebben betoogd dat ook artikel 6:13 Awb Pro er aan in de weg staat dat appellante in beroep nog zou kunnen aanvoeren dat het bestek onvolkomenheden bevat en dat de gevoerde aanbestedingsprocedure ongeldig en gebrekkig is, overweegt het College overigens dat het dit betoog niet onderschrijft. Het gaat hier immers niet om een argument tegen een min of meer zelfstandig onderdeel van de besluitvorming waartegen niet eerder is opgekomen, maar om aspecten die een rol hebben gespeeld in het stadium dat vooraf is gegaan aan het primaire besluit. Artikel 6:13 Awb Pro mist dan ook toepassing.
6.3 De stelling van appellante dat de offertes onvergelijkbaar worden als inschrijvers verschillende omrijfactoren hanteren, gaat naar het oordeel van het College niet op. Inherent aan de aard van bestekseis 143 is dat een inschatting moet worden gemaakt en dat moet worden uitgegaan van aannames. Dit brengt een bepaalde mate van onzekerheid met zich. Het is aan verweerders vast te stellen of een tarievenplan voldoet aan onder meer eis 140 van het bestek. Aldus kunnen tarievenplannen uitgaan van verschillende omrijfactoren. Het College vermag niet in te zien op welke grond dergelijke verschillen in de weg zouden staan aan een objectieve vergelijking van de ingediende offertes volgens de in het bestek vastgelegde maatstaven, waaraan immers een beoordeling van de aanvaardbaarheid van de gehanteerde omrijfactor, bezien bij het licht van het realiteitsgehalte en mogelijkheden tot correctie, ten grondslag kan liggen.
6.4 Ook de stelling van appellante dat de volgens haar te hoge omrijfactor van 1,4 Connexxion in staat heeft gesteld een hoger aantal dienstregelinguren en dienstregelingkilometers aan te bieden, acht het College onvoldoende aannemelijk gemaakt.
Verweerders hebben erop gewezen dat het zwaartepunt van het bestek ligt in de beoordeling van het aantal opgegeven dienstregelinguren en dienstregelingkilometers, die slechts in beperkte mate afhankelijk zijn van de omrijfactor. Bepalend bij de beoordeling van verweerders is het uitgangspunt van budgetneutraliteit bij een gelijk blijvend aantal reizigers en de eis dat opbrengstengroei alleen te realiseren zou zijn door een stijging van het aantal reizigerskilometers. Een stijging van de gemiddelde prijs voor de reiziger heeft volgens verweerders uiteindelijk alleen te maken met de verhouding tussen de spitstoeslag per kilometer en de vaste prijs van het dalkaartje. Connexxion heeft volgens verweerders voldoende aangetoond dat de gemiddelde reizigersopbrengsten in haar aanbieding gelijk blijven.
Voorts hebben zij gesteld dat Connexxion zal worden gehouden aan de door haar aangeboden tarieven, ongeacht de uit een eventuele herberekening blijkende feitelijke hoogte van de omrijfactor. In het geval Connexxion een aanbieding heeft gedaan die in de uitvoeringsfase ongunstig voor haar uitpakt, blijven de gevolgen hiervan derhalve voor haar rekening. Appellante is er niet in geslaagd dit standpunt van verweerders te weerleggen.
Zelfs als juist zou zijn dat de hoogte van de omrijfactor invloed zou kunnen uitoefenen op het aantal dienstregelinguren en dienstregelingkilometers, dan heeft appellante naar het oordeel van het College niet aannemelijk gemaakt dat het verschil tussen de door haar gehanteerde omrijfactor en de door Connexxion gehanteerde omrijfactor zodanig is, dat dit een wezenlijke invloed heeft gehad op het door Connexxion in haar offerte aangeboden aantal dienstregelinguren en dienstregelingkilometers en daarmee op de door haar behaalde score.
6.5 Ten aanzien van de door appellante betwiste juistheid van de hoogte van de door Connexxion gehanteerde omrijfactor overweegt het College als volgt.
Uit de stukken, waaronder het conceptverslag van de bespreking op 30 maart 2006 tussen ambtenaren van de provincie Friesland en vertegenwoordigers van Connexxion, en het verhandelde ter zitting is gebleken dat Connexxion de door haar in het tarievenplan gehanteerde omrijfactor niet heeft berekend aan de hand van voor het concessiegebied relevante gegevens, maar heeft gebaseerd op de uitkomst van een praktijkproef in de Hoeksche Waard. Niet gebleken is dat deze factor voor het onderhavige concessiegebied niet toepasbaar is noch dat deze is gebaseerd op uitgangspunten die niet voor de onderhavige concessie gelden, dan wel gebaseerd is op uitgangspunten die niet in overeenstemming zijn met het bestek.
Het berekenen van de omrijfactor was voor Connexxion ook niet mogelijk omdat de daarvoor benodigde gegevens niet bij het bestek zijn verstrekt. Aannemelijk is dat appellante, die ten tijde van belang hier aan de orde het openbaar vervoer verrichtte, wel over deze gegevens kon beschikken, maar zij heeft geen berekening ingebracht die de juistheid van de hoogte van de door Connexxion gehanteerde omrijfactor kan ontkrachten, ook niet na ontvangst van het per abuis aan haar toegezonden conceptverslag van de bespreking van de provincie met Connexxion. Het NEA-rapport en de nadere toelichting hierop van augustus 2007 zijn in dit verband onvoldoende en daaraan komt, mede in aanmerking genomen het door verweerder overgelegde rapport van ECORYS, niet de overtuigingskracht toe die appellante daaraan heeft toegedicht.
Wat betreft de verwijzing van appellante naar het TransTec-rapport overweegt het College dat dit rapport is gebaseerd op de beperkte informatie over de offerte van Connexxion, zoals die blijkt uit het abusievelijk aan appellante toegezonden conceptverslag van de bespreking van de provincie met Connexxion. In het TransTec-rapport zijn enkele aannames gedaan over de offerte van Connexxion, terzake waarvan verweerders aannemelijk hebben gemaakt dat deze niet juist zijn. Eveneens moet met verweerders worden vastgesteld dat TransTec is uitgegaan van een te korte middagspits, gelet op de aanduiding van de ochtend- en middagspits in bijlage 6 bij het Programma van Eisen.
De stelling van appellante dat de middagspits in het concessiegebied korter duurt, kan daar gelet op de vrijheid die verweerders toekomt bij de bepaling van de criteria die zij in het kader van de aanbestedingsprocedure wensen toe te passen, niet aan afdoen.
6.6 Het vorenstaande in aanmerking genomen is het College van oordeel dat verweerders op goede gronden in bezwaar hun conclusie, dat het tarievenplan van Connexxion voldoet aan de eisen 140 tot en met 145 van het bestek, hebben gehandhaafd. De motivering van het bestreden besluit, bestaande uit de verwijzing naar het advies van de commissie, acht het College in dit verband voldoende draagkrachtig.
6.7 Voor zover appellante heeft gesteld dat verweerders de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht, meer in het bijzonder het gelijkheids- en transparantiebeginsel, hebben geschonden door de offerte van Connexxion toe te laten, overweegt het College dat verweerders in het bestek hebben vastgesteld de concessie te gunnen aan de inschrijver met de economisch meest voordelige inschrijving.
In de aanbestedingsdocumenten is uitdrukkelijk vermeld welke gunnings- en subgunningscriteria bij de beoordeling van de inschrijvingen zouden worden gehanteerd. Per onderdeel is vermeld aan welke vereisten een deelnemer dient te voldoen, terwijl evenzeer is vermeld welk belang aan die (sub)criteria wordt gehecht, alsmede welke wegingsfactor, aan de hand waarvan de onderlinge zwaarte van de verschillende onderdelen kan worden bepaald, aan elk gunningscriterium is verbonden.
Derhalve wist appellante, althans kon zij tevoren weten, aan welke eisen voldaan moest worden en hoe de weging van de verschillende eisen zou plaatsvinden.
Gelet hierop ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat in het voorliggende geval sprake is van een schending van de beginselen van het aanbestedingsrecht.
6.8 Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, is het beroep ongegrond.
6.9 Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2010.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes