Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/148 16 december 2009
5101 - Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Het Drentse Landschap, te Assen, appellante,
gemachtigden: A.G. Stroetinga en T.W.M. Bezuijen, beiden werkzaam bij appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. S.M. Oude Lage Venterink en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 14 februari 2008, bij het College binnengekomen op
15 februari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 januari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 1 december 2006, waarbij hij de toeslagrechten van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 10 april 2008 heeft verweerder medegedeeld dat hij de bezwaarprocedure heeft heropend en dat hij opnieuw zal beslissen op het bezwaar.
Bij besluit van 4 juli 2008 heeft verweerder, onder herroeping van zijn besluit van
25 januari 2008, opnieuw beslist op het bezwaar van appellante.
Bij brief van 22 juli 2008 heeft appellante uiteengezet waarom zij zich niet kan verenigen met het besluit van 4 juli 2008.
Bij brief van 26 september 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 26 augustus 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden een nadere toelichting op hun standpunten hebben gegeven.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 43
Bepaling van de toeslagrechten
1. Onverminderd artikel 48 ontvangt een landbouwer een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.
Het totale aantal toeslagrechten moet gelijk zijn aan het bovenvermelde
gemiddelde aantal hectaren.
(…)
2. Het in lid 1 bedoelde aantal hectaren omvat voorts:
(…)
b) alle voederareaal in de referentieperiode.
3. Voor de toepassing van lid 2, onder b), wordt onder „voederareaal” verstaan de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie (…) voor de veehouderij beschikbaar was, met inbegrip van het gezamenlijk gebruikte voederareaal en de percelen die voor gemengde teelten werden gebruikt. Het voederareaal omvat niet:
– gebouwen, bossen, vijvers en wegen,
– oppervlakten die werden gebruikt voor andere gewassen die voor communautaire steun in aanmerking kwamen, of voor
blijvende teelten of tuinbouw,
– oppervlakten die in aanmerking kwamen in het kader van de steunregeling
voor landbouwers die bepaalde akkerbouwgewassen verbouwen, werden gebruikt in het kader van de steunregeling voor gedroogde voedergewassen of onder een nationaal of communautair braakleggingsprogramma vielen.
(…)”
Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Algemene beginselen met betrekking tot de percelen landbouwgrond
1. Voor de toepassing van deze verordening geldt het volgende:
(…)
c. Elk voederareaal moet voor het houden van dieren beschikbaar zijn gedurende een periode van tenminste zeven maanden die ingaat op een door de lidstaten vast te stellen datum tussen 1 januari en 31 maart.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met het formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” heeft appellante bij verweerder aangegeven dat de door hem geregistreerde voorlopige referentiegegevens naar haar mening niet geheel juist zijn.
- Op 12 mei 2006 heeft verweerder de aanvraag toeslagrechten van appellante ontvangen.
- Bij brief van 8 juni 2006 heeft appellante uiteengezet waarom naar haar mening de bij verweerder geregistreerde voorlopige referentiegegevens aanpassing behoeven.
- Bij besluit van 1 december 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellante vastgesteld.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 januari 2007 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 25 januari 2008 heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
- Vervolgens heeft verweerder het besluit van 4 juli 2008 genomen.
3. De beoordeling van het geschil
3.1 Ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht wordt het beroep van appellante geacht mede gericht te zijn tegen het besluit van 4 juli 2008. Nu van enig resterend belang bij de beoordeling van het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 25 januari 2008, niet is gebleken, dient het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaard te worden en wordt in het hiernavolgende slechts aandacht besteed aan de grieven die zich richten tegen het besluit van 4 juli 2008.
3.2 Appellante is, naar zij in haar beroepschrift en ter zitting uiteengezet heeft, een particuliere organisatie, die zich inzet voor bescherming en behoud van natuur en cultuur in Drenthe. Appellante heeft ter verwezenlijking van haar doelstellingen een aantal terreinen in eigendom. Op sommige daarvan houdt zij schapen en runderen die zij gebruikt voor het beheer van heidevelden en oude cultuurgronden. Daarnaast verbouwt zij granen voor wintervoer voor haar vee op de oude esgronden van Drenthe.
Als zodanig is appellante een landbouwer. Zij heeft in de jaren 2000 tot en met 2002 gebruik gemaakt van steunregelingen voor landbouwers als genoemd in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003.
De door haar gebruikte percelen zijn in de referentiejaren opgegeven met de bijdragecodes 800, 830 en 840. Het gaat daarbij om in totaal gemiddeld 2062 hectaren. In verband met haar activiteiten op deze gronden heeft appellante landbouwsteun ontvangen.
Appellante beschikt naast de 2062 genoemde hectaren, die zij als haar bedrijf beschouwt, ook over andere gronden. Daarop schaart zij vee in van derden en zij verkoopt het gras van honderden hectaren aan andere landbouwers in de regio. Het gaat dan, aldus heeft appellante uiteengezet, om ongeveer 800 ha voornamelijk schrale graslanden die gehooid worden in juni/juli en nageweid worden door de landbouwers in augustus/september. Deze gronden mogen in het algemeen vanwege botanische waarden pas na 15 juni gebruikt worden. Maar wordt bijvoorbeeld een bijzondere vogel gezien, dan kan ook tot latere ingebruikname van een bepaald perceel besloten worden.
De betrokken landbouwers zijn in pacht of aankoop van zulke gronden niet geïnteresseerd, maar zij willen wel het gewas van deze gronden kopen en er hun vee laten naweiden. Zij gebruiken de gronden dus veelal op basis van een grondgebruikverklaring voor de periode van 15 juni tot 1 november. Bovendien kunnen zij deze gronden zo benutten voor de mestafzet.
De betreffende gronden zijn op verzoek van verweerder in de referentiejaren met de bijdragecodes 875 en 999 opgegeven op het overzicht gewaspercelen van appellante. Reden daarvoor was dat zo de voor landbouw beschikbare gronden in Nederland correct in beeld gebracht konden worden.
Aldus het betoog van appellante.
3.3 Verweerder is er bij de vaststelling van appellantes toeslagrechten van uitgegaan, dat hij het voor appellante geldende referentiebedrag moest delen door het gemiddelde aantal hectaren, dat appellante in de referentieperiode tot haar beschikking had. Hij heeft zijn benadering gestoeld op de gedachte, dat al de hiervoor genoemde hectaren in de zin van artikel 43, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen. Voor de hectaren, waarop appellante zelf geen gewassen verbouwd heeft en waarop zij ook niet haar eigen dieren geweid heeft, heeft hij deze gedachte gebaseerd op het tweede lid onder b van het genoemde artikel 43. Alle voederareaal in de referentieperiode behoort ingevolge die bepaling bij de hectaren die recht hebben gegeven op betalingen.
3.4 Voor de betekenis van het begrip ‘voederareaal’ beroept verweerder zich op het derde lid van bovengenoemd artikel 43. Daarin wordt als criterium geformuleerd dat het moet gaan om de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het gehele jaar overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor de veehouderij beschikbaar was. In de volgende volzin van het artikellid worden dan oppervlakten aangewezen, die niet onder het begrip voederareaal kunnen vallen.
Bij verweerder heeft enige onzekerheid bestaan over de exacte reikwijdte van de in dit artikel neergelegde bepaling van het begrip ‘voederareaal’, maar na consultatie van de Europese Commissie is deze onzekerheid weggenomen. Verweerder heeft een fragment van een brief van J-L Demarty, Generaal-Directeur van Directoraatgeneraal Landbouw en Plattelandsontwikkeling met kenmerk AGRI D.1 WB/ac D(2006) 38087 overgelegd, waaraan het College het volgende citaat ontleent:
"Wij bevestigen de algemene lijn dat in principe alle soorten land als voederareaal dienen te worden aangemerkt, tenzij kan worden aangetoond dat het land niet werd gebruikt voor het voederen van dieren. De lidstaten hebben hierbij wel enige ruimte voor eigen interpretatie indien zij zelf vaststellen of wanneer de betrokken landbouwer kan aantonen dat dit land voor andere doeleinden werd gebruikt. Het principe dient om te voorkomen dat er voederarealen niet worden aangegeven in het systeem. Ten behoeve van de individuele gevallen, blijft een bepaalde vorm van flexibiliteit en eventueel nader onderzoek dan ook aangewezen.
( … )."
Op basis hiervan heeft verweerder gekozen voor de benadering dat alle tot het bedrijf behorende gronden, die niet onder de in de tweede volzin van het derde lid geformuleerde uitzondering vielen, als voederareaal beschouwd moesten worden, tenzij zij behoorden tot een bedrijf, waarop in het betrokken jaar in het geheel geen dieren, waarvoor premie kon worden ontvangen, gehouden werden.
3.5 Voor appellante betekende deze benadering dat haar gewone toeslagrechten berekend werden door het referentiebedrag (van € 123.893,46) te verdelen over 2858.64 ha. Haar werden derhalve 2858,64 toeslagrechten met een waarde per recht van € 43,34 toegekend. Gelet op haar gebruikelijke handelwijze, waarbij ongeveer 800 ha voor de periode van
15 juni tot 1 november met een gebruiksverklaring werden uitgegeven, kon zij in elk geval tot de wijziging van artikel 44, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bij Verordening (EG) nr. 146/2008, evenzovele toeslagrechten niet verzilveren, omdat de betrokken ha geen tien maanden per jaar te harer beschikking stonden.
Inmiddels zijn er echter wijzigingen in de contractsvoorwaarden aangebracht, waardoor tegenwoordig gebruiksverklaringen voor het gehele jaar worden afgegeven, zodat de landbouwers die de percelen, gelet op de gebruiksbeperkingen goedkoop kunnen huren, daarop zelf aangeschafte toeslagrechten verzilveren. De in geding zijnde 800 toeslagrechten van € 43,34 worden dus nog steeds niet verzilverd.
3.6 Appellantes grieven richten zich tegen verweerders beslissing om het referentiebedrag over 2858.64 ha te verdelen in plaats van over de 2062 ha, die daadwerkelijk aan de verwerving van de steun, waarop het referentiebedrag gebaseerd is, hebben bijgedragen.
Voor de beoordeling van het beroep is beslissend of de ongeveer 800 ha, die appellante in de referentiejaren voor de periode van 15 juni tot 1 oktober placht uit te geven, als tot haar bedrijf behorend voederareaal moeten worden aangemerkt.
Dienaangaande overweegt het College, dat het artikel 43, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 in samenhang met artikel 5, eerste lid onder c van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aldus verstaat dat voederareaal tot het landbouwbedrijf behorende grond is, die feitelijk voor het houden van dieren beschikbaar moet zijn gedurende een periode van ten minste zeven maanden per jaar, uitgaande van een door de lidstaat vast te stellen datum, die gelegen moet zijn tussen 1 januari en 31 maart. Voor de vraag hoe de beschikbaarheid exact beoordeeld moet worden verwijst het College ook naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 1 maart 2007 inzake Maatschap Schouten (C-34/05, Jur 2007, I-01687). Uit de beschouwingen van het Hof maakt het College op, dat het bij voederareaal moet gaan om grond die uitsluitend gebruikt wordt voor de voedering van de op het bedrijf aanwezige dieren, die daartoe ten minste gedurende de voorgeschreven zeven maanden per jaar gebruikt kan worden en die gedurende het gehele kalenderjaar niet voor enige andere functie gebruikt wordt.
3.7 De in geding zijnde 800 ha voldoet niet aan het aldus geformuleerde criterium. Allereerst is het landbouwkundig gebruik daarvan, naar door appellante gesteld en door verweerder niet tegengesproken, in belangrijke mate beperkt, doordat de gronden primair uit natuurbeschermingsoverwegingen worden aangehouden, zodat zij niet als volledig beschikbaar voor de voedering van dieren kunnen worden aangemerkt. Voor 15 juni mag het vee niet op deze ha geweid worden en mag daar geen gras geoogst worden; zulks onder andere in verband met het broedseizoen. Voorbewerkingen (mesten, rollen spuiten, rasteren e.d.) zijn niet toegestaan. De agrarische productie staat dus niet op de eerste plaats, maar dient zich aan te passen aan hetgeen vanuit natuurbeschermingsoogpunt geboden is.
Voorzover de gronden niettemin geacht moeten worden in de referentiejaren volledig beschikbaar te zijn geweest voor de voedering van dieren, gaat het niet om de dieren van het bedrijf van appellante. De gebruiksgerechtigden oogstten het gras en lieten hun dieren op deze gronden weiden. De landbouwkundige betekenis van de gronden bestaat uitsluitend in relatie tot het bedrijf van de gebruiksgerechtigden. Gelet op de kortlopende gebruikscontracten werd de grond in de referentieperiode echter niet als tot hun bedrijf behorend voederareaal beschouwd.
3.8 Aan het voorgaande verbindt het College de gevolgtrekking, dat de genoemde 800 ha ten onrechte betrokken zijn bij de berekening van de hectaren die in de zin van artikel 43, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 recht hebben gegeven op de aan appellante gedane rechtstreekse betalingen.
Nu het bestreden besluit berust op een onjuiste toepassing van vorengenoemde bepaling is het beroep gegrond en komt het besluit van 4 juli 2008 voor vernietiging in aanmerking.
3.9 Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is het College niet gebleken.
4. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 25 januari 2008, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 4 juli 2008, gegrond
- vernietigt het besluit van 4 juli 2008;
- draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,--
( zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 december 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas