Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/274 24 december 2009
16001 - Meststoffenwet - Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B. Raven, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 18 april 2008, bij het College binnengekomen op 21 april 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 maart 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 12 juni 2007 waarbij verweerder appellante een last onder dwangsom heeft opgelegd ter zake van overtreding van artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet waarin is voorgeschreven dat een vervoersbewijs wordt opgemaakt ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen.
Bij brief van 5 juni 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 9 juli 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Ter zitting is tevens verschenen B, directeur van appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Meststoffenwet is – voor zover en ten tijde hier van belang – het volgende bepaald:
“ Artikel 15
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
(…)
Artikel 34
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
(…)
Artikel 49
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
In het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit) is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 53
1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
2. De vervoerder draagt er zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en door de leverancier, de vervoerder en de afnemer wordt ondertekend.
3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval gegevens over:
a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
c. de hoeveelheid meststoffen; en
d. het soort meststoffen.
4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
(…)”
In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) was, ten tijde en voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 60 [tot 12 juli 2007]
1. Als vervoersbewijs als bedoeld in artikel 53, eerste lid, van het besluit wordt vastgesteld het vervoersbewijs dierlijke meststoffen dat overeenkomt met het model dat is opgenomen in bijlage F, onderdeel A.
2. Het vervoersbewijs wordt door de Dienst Regelingen verstrekt en is voorzien van een uniek nummer.
3. Indien de dierlijke meststoffen buiten Nederland worden gebracht en de EEG-verordening op deze overbrenging van toepassing is, wordt met ingang van 1 juli 2006 ter zake van het vervoer, in zoverre in afwijking van het tweede lid, gebruik gemaakt van een geprint exemplaar van het vervoersbewijs, zoals dit bij de elektronische verzending van de gegevens van het afschrift, bedoeld in artikel 70, elektronisch is aangemaakt en waarop het nummer van het begeleidende document, bedoeld in artikel 61, eerste of tweede lid, van het besluit, is vermeld.
Artikel 61
1. Uiterlijk bij het laden van de dierlijke meststoffen worden de onderdelen 1, 3a, met uitzondering van het CMR-nummer, 3b, met uitzondering van de postcode van de losplaats en de datum en het tijdstip van het lossen, en 3c, met uitzondering van de code van het laboratorium, de code monsternemer en de kilogrammen fosfaat en stikstof, van het vervoersbewijs ingevuld en wordt het vervoersbewijs door de leverancier ondertekend.
(…)
Artikel 91b [in werking getreden op 09 februari 2007 met terugwerkende kracht tot en met 01 januari 2007]
Indien dezelfde vracht vaste dierlijke meststoffen binnen zeven dagen twee maal wordt vervoerd van of naar een bedrijf of een onderneming, kan de hoeveelheid meststoffen van het eerste vervoer, in zoverre in afwijking van artikel 68, eerste lid van het besluit, gelijkgesteld worden aan de hoeveelheid meststoffen van het tweede vervoer, onder voorwaarde dat tijdens het laden van zowel het eerste als het tweede vervoer, de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking als bedoeld in artikel 55, tweede lid, onderdeel b, van het tweede vervoer worden ingelezen en vastgelegd.”
De Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30 van 6 februari 1993, blz. 1) is bij het van toepassing worden van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB L 190 van 12 juli 2006, blz. 1, hierna: EVOA) op 12 juli 2007 komen te vervallen. Dierlijke mest valt niet binnen de werkingssfeer van de nieuwe EVOA.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op maandag 8 januari 2007 hebben twee ambtenaren van de Algemene Inspectiedienst (AID), het bedrijf van appellante op de [ADRES] gecontroleerd op naleving van de voorschriften met betrekking tot het vervoer van dierlijke meststoffen.
- In het ter zake opgemaakte afdoeningsrapport van 4 april 2007, genummerd 39975, is vermeld dat de ambtaren hebben gezien dat op het terrein van appellante mest in een vrachtwagen met Pools kenteken werd geladen. Tevens is vermeld dat de ambtenaren om inzage in de vrachtpapieren hebben gevraagd en dat hen het vervoersbewijs dierlijke meststoffen nr. 9000146542 werd getoond.
- Op dat vervoersbewijs is vermeld: leverancier C Mts (hierna: C), [postcode], afnemer Agrochleb Sp.Zoo in Polen. Onder het kopje ‘vervoer’ is vermeld postcode laadplaats [POSTCODE], datum laden 08-01-2006, tijdstip laden 13:30.
- Bij besluit van 12 juni 2007, beschikkingsnummer 6006950, heeft verweerder appellante in verband met de op 8 januari 2007 geconstateerde overtreding – het niet opmaken van een vervoersbewijs – een last onder dwangsom opgelegd voor de periode van één jaar. Verweerder heeft appellante daarbij gelast onmiddellijk na de dagtekening van dit besluit te voldoen aan de gestelde voorschriften en bij iedere vracht dierlijke meststoffen een vervoersbewijs op te maken, te ondertekenen en zonodig te kunnen tonen onder verbeurte van een dwangsom van € 1000 per overtreding met een maximum van € 10.000.
- Bij brief van 29 juni 2007 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft appellante op 7 maart 2008 gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en hiertoe, onder meer, het volgende overwogen.
Het transport op 8 januari 2007 voldeed niet aan de voorschriften die op basis van het Uitvoeringsbesluit en de voorwaarden van export worden gesteld. Van het transport van de leverancier naar appellantes onderneming was geen vervoersbewijs opgemaakt en van het transport van appellantes onderneming naar de afnemer in Polen was het vervoersbewijs niet naar waarheid opgemaakt. Uit het AID-rapport blijkt dat de pluimveemest eerder is geladen op een eigen voertuig en vervolgens is gelost op het bedrijfsterrein van appellante. Tijdens de controle door de AID op 8 januari 2007 werd de pluimveemest op een Poolse vrachtauto geladen. Het vervoersbewijs met nummer 9000146542 is opgemaakt als zou de vracht op 8 januari 2007, om 13:30 zijn geladen bij leverancier C.
De werkwijze van appellante voldoet niet aan de voorwaarden voor het zogenaamde gesplitst transport. Met artikel 91b van de Uitvoeringsregeling wordt een oplossing gecreëerd voor gesplitste transporten van een container met dierlijke meststoffen, waarbij niet langer dan 7 dagen tussen twee afzonderlijke transporten zit. De in artikel 91b van de Uitvoeringsregeling omschreven manier van vervoeren wordt gezien als twee afzonderlijke transporten door één vervoerder. Beide transporten worden gewogen en voor beide transporten wordt afzonderlijk een vervoersbewijs opgemaakt. Alleen voor het tweede transport geldt de verplichting tot bemonsteren en analyseren. De stikstof- en fosfaatgehalten van het eerste transport mogen onder voorwaarden gelijkgesteld worden aan die van de analyseresultaten van het tweede transport. Hiervan is sprake als een container wordt geladen en gedurende enige tijd bij de vervoerder blijft staan, zonder gelost te worden.
Ook is in dit geval niet voldaan aan de voorwaarden voor zogenoemd verlengd transport. De mest is namelijk eerst geladen op het bedrijf van de leverancier en vervolgens gelost bij appellante. Na opslag is de pluimveemest opnieuw in een andere container en vrachtwagen opgeladen en geëxporteerd. Naast het feit dat dan de AGR/GPS apparatuur bij de container diende te blijven, dient dan ook hetzelfde voertuig het transport voort te zetten.
Bij de export van mest dient de mest rechtstreeks van het bedrijf af te worden geëxporteerd. Doordat appellante de mest op haar eigen bedrijf overlaadt in een oplegger voldoet zij niet aan de voorwaarden voor export en niet aan de ter zake geldende regelgeving. Het is appellantes keuze om de mest op haar bedrijf over te laden en niet bijvoorbeeld met een halfvol geladen container de mest te exporteren of deze mest in het binnenland af te zetten. Er is geen sprake van overmacht, omdat appellante zich zelf in de situatie heeft gebracht.
Uit de verklaring aan de AID blijkt dat appellante haar wijze van opmaken van het vervoersbewijs in bepaalde gevallen als enige mogelijkheid ziet om mest te exporteren. Daarom was de verwachting dat appellante hiermee door zou gaan terecht. De last onder dwangsom is daarom terecht bij de eerste constatering van het niet opmaken van een vervoersbewijs opgelegd.
In het verweerschrift is hieraan toegevoegd dat appellante op 28 februari 2007 opnieuw een overtreding heeft begaan die te maken heeft met het niet opmaken van een op de vracht betrekking hebbend document. Mede gelet hierop was ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom klaarblijkelijk gevaar voor herhaling van de overtreding aanwezig.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep, hierbij verwijzend naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 januari 2006 (AB 2006, 229), aangevoerd dat voor het overeind houden van de last onder dwangsom in de bezwaarfase vereist is dat op dat moment, dus op 18 maart 2008, nog sprake is van een klaarblijkelijk gevaar voor herhaling van de overtreding. Aan deze voorwaarde is niet voldaan.
In de eerste plaats wordt de last gebaseerd op één incident hetgeen – mede gelet op de uitspraak van het College van 17 januari 2008, AWB 07/243, AB 2008, 80 en 383) – onvoldoende grondslag biedt voor een verstrekkend handhavingsbesluit als het voorliggende.
In de tweede plaats wijst appellante op de verandering van regelgeving. Op grond van de EVOA diende binnen drie dagen na het uitdraaien van het vervoersdocument het transport plaats te vinden. Echter, op dat moment was nog geen bestemming/afnemer bekend. Om die reden zijn de dierlijke meststoffen overgeladen en is het eerste deel van het transport niet als een transport aangemerkt. De veterinaire wetgeving vereist immers directe ‘doorlevering’ (zonder tussenstop) naar de afnemer. Vanaf 12 juni 2007 (lees: juli) is de EVOA niet meer van toepassing op de export van meststoffen. Het probleem dat zich in januari 2007 nog voordeed, kan zich dus niet meer herhalen en heeft zich ook niet meer voorgedaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of verweerder bij het bestreden besluit terecht de bij besluit van 12 juni 2007 aan appellante opgelegde last onder dwangsom heeft gehandhaafd.
5.2 Tussen partijen is niet in geschil dat het vervoersbewijs met het nummer 9000146542 voor de vracht op 8 januari 2007 naar Polen niet naar waarheid was ingevuld. De betreffende dierlijke meststoffen zijn immers op 8 januari 2007 geladen op het bedrijf van appellante en niet, zoals op het vervoersbewijs vermeld, bij leverancier C. Het vervoer van C naar het bedrijf van appellante had al eerder plaatsgevonden.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder dan ook terecht vastgesteld dat appellante hiermee artikel 53, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit heeft overtreden door een vervoersbewijs op te maken waarbij de gegevens over het laden van de dierlijke meststoffen bij de leverancier niet naar waarheid zijn ingevuld, alsmede door geen vervoersbewijs op te maken ter zake van het vervoer van leverancier C naar het bedrijf van appellante.
De omstandigheid dat artikel 91b van de Uitvoeringsregeling met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2009 in werking is getreden kan appellante niet baten, nu de handelswijze van appellante niet voldeed aan de eisen die op grond van dat artikel door verweerder aan het gesplitst dan wel verlengd vervoer worden gesteld, te weten twee vervoersbewijzen bij gesplitst vervoer dan wel het verblijf van de mest in één container gedurende het gehele transport bij verlengd vervoer.
5.3 Ten aanzien van de stelling van appellante dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op 18 maart 2008 geen klaarblijkelijk gevaar (meer) bestond dat de regelgeving zou worden overtreden, overweegt het College het volgende.
Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit, als toegelicht in het verweerschrift, op het standpunt gesteld dat, gelet op de feiten en omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last, klaarblijkelijk gevaar voor overtreding van de voorschriften aanwezig was. Het College onderschrijft dit standpunt en acht hiertoe met verweerder van belang dat uit de ter zake opgemaakte verklaring van de AID naar voren komt dat appellante welbewust een overtreding heeft begaan en dat appellante haar wijze van opmaken van het vervoersbewijs in bepaalde gevallen als enige mogelijkheid ziet om mest te exporteren. Gelet hierop kan buiten beschouwing blijven of - zoals in het verweerschrift is vermeld - appellante op 28 februari 2007 opnieuw een overtreding heeft begaan die te maken heeft met het opmaken van een vervoersbewijs, hetgeen appellante ter zitting heeft betwist.
De stelling van appellante dat de Europese regelgeving - in het bijzonder de EVOA - per 12 juli 2007 zodanig is gewijzigd dat het probleem dat zich met betrekking tot vervoer van dierlijke meststoffen voordeed, zich vanaf die datum niet meer kan voordoen, zodat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen gevaar meer bestond dat appellante de toepasselijke voorschriften zou overtreden, gaat naar het oordeel van het College niet op. Hiertoe wordt overwogen dat de nationale regelgeving ook na evengenoemde datum voorschriften bevat aangaande dit vervoer.
Ingevolge artikel 57a van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet – welk artikel is ingevoegd bij de wijzing van de Uitvoeringregeling van 12 juli 2007 (Stcrt. 2007, 138) – dient de vervoerder ten minste drie werkdagen voordat de dierlijke meststoffen daadwerkelijk buiten of binnen Nederland worden gebracht hiervan elektronisch mededeling te doen aan de Dienst Regelingen en hierbij, onder meer de naam van de leverancier en afnemer van de desbetreffende vracht te melden. Ten minste twaalf uur voordat het transport plaatsvindt, bevestigt de vervoerder deze melding. Blijkens de toelichting bij de evengenoemde wijziging van de Uitvoeringsregeling kunnen bij de definitieve melding de datum van het transport en het kenteken worden gewijzigd. Uit artikel 57a van de Uitvoeringsregeling noch uit de toelichting daarop blijkt dat de naam van de afnemer bij de definitieve melding kan worden gewijzigd. Het College ziet dan ook niet in dat het probleem dat zich met betrekking tot het vervoer als hier in geding bij appellante voordeed, zich na de inwerkingtreding van de nieuwe EVOA niet meer kan voordoen.
5.4 Met betrekking tot de aan te leggen maatstaf bij de beoordeling van de bevoegdheid van verweerder om een last onder dwangsom als hier aan de orde op te leggen, ziet het College overigens aanleiding te wijzen op zijn uitspraak van 27 oktober 2009 inzake AWB 08/525, LJN: BK1424. In die uitspraak heeft het College onder andere - overwogen:
“ Indien een last onder dwangsom er toe strekt een overtreding te voorkomen, dient, wil er een bevoegdheid zijn om de last op te leggen, sprake te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat de in de last omschreven overtreding zal plaatsvinden. Deze voorwaarde moet worden gesteld in het belang van de rechtszekerheid en als waarborg tegen het lichtvaardig opleggen van een last tot handhaving. Dit is anders indien de last strekt ter voorkoming van een overtreding die - in de zin van artikel 5:32, tweede lid, Awb en thans artikel 5:2, eerste lid, Awb - is aan te merken als een herhaling van een eerdere overtreding en waarbij gevaar voor herhaling voor de hand ligt. In dat geval is voor het aannemen van de bevoegdheid om de last op te leggen niet vereist dat klaarblijkelijk gevaar voor overtreding bestaat, maar volstaat - voor het aannemen van die bevoegdheid - dat de eerdere overtreding heeft plaatsgevonden.
Bij de beantwoording van de vraag of een last sterkt ter voorkoming van herhaling in de hiervóór bedoelde, beperkte zin - van een eerdere overtreding, spelen verschillende omstandigheden op zichzelf of in onderlinge samenhang bezien een rol. Het gaat hier om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerder geconstateerde overtreding en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking, wil gesproken kunnen worden van een herhaling. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn gesteld kunnen worden met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.”
5.5 Aangezien in het vorenstaande reeds is geconcludeerd dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat klaarblijkelijk gevaar voor overtreding van de voorschriften aanwezig was, staat in deze procedure genoegzaam vast dat verweerder bevoegd was ter zake een last onder dwangsom op te leggen. Om die reden kan hier buiten beschouwing blijven of de last, gelet op de omstandigheden van het geval, strekt ter voorkoming van herhaling van de geconstateerde eerdere overtreding, in welk geval voor de vaststelling van de bevoegdheid om een last onder dwangsom als hier aan de orde op te leggen een lichter criterium zou gelden.
5.6 Het College is voorts van oordeel dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat het systeem van vervoersbewijzen een essentieel instrument is in het kader van toezicht en controle op de dierlijke meststromen in de keten van producent tot eindgebruiker, zodat het belang bij handhaving van de in dat verband gestelde voorschriften duidelijk is. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat verweerder in dit geval had moeten afzien van zijn bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen is in het College niet gebleken. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de bij besluit van 12 juni 2007 aan appellante opgelegde last onder dwangsom derhalve op goede gronden gehandhaafd.
5.7 Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling op de grondslag van artikel 8:75 Awb bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M. van Duuren, mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 december 2009.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. A. Graefe