Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/916 8 december 2009
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M.A.G. van Leeuwen en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 20 november 2007, bij het College binnengekomen op
22 november 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 oktober 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellantes bezwaar tegen een besluit op grond van de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: de Regeling) over het premiejaar 2004.
Bij brief van 18 januari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 10 november 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Daarbij zijn voor appellante beide maten en haar gemachtigde verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 12
1. Het totale aantal dieren waarvoor speciale premies of zoogkoeienpremies kunnen worden verkregen, wordt begrensd door toepassing van een veebezettingsgetal van 2 grootvee-eenheden (GVE) per hectare en per kalenderjaar. Vanaf 1 januari 2002 geldt een veebezettingsgetal van 1,9 GVE en, vanaf 1 januari 2003, van 1,8 GVE.
Het veebezettingsgetal geeft de verhouding weer tussen het aantal GVE en het areaal van het bedrijf dat voor de voedering van de dieren van hetzelfde bedrijf wordt gebruikt. Een producent wordt echter vrijgesteld van de toepassing van het veebezettingsgetal wanneer het aantal dieren op zijn bedrijf dat in aanmerking moet worden genomen voor de bepaling van het veebezettingsgetal, niet groter is dan 15 GVE.
2. Het veebezettingsgetal van het bedrijf wordt vastgesteld op grond van
a) de aantallen mannelijke runderen, zoogkoeien en vaarzen, schapen en/of geiten waarvoor premieaanvragen zijn ingediend, en het aantal melkkoeien dat nodig is voor de productie van de aan de producent toegekende totale referentiehoeveelheid melk. Voor de omrekening van het aldus verkregen aantal dieren in GVE wordt gebruikgemaakt van de omrekeningstabel in bijlage III;
b) het voederareaal: de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar voor de runderveehouderij en de schapen- en/of geitenhouderij beschikbaar is: (…)
BIJLAGE III
Tabel voor de omrekening in grootvee-eenheden als bedoeld in de artikelen 12
en 13
(…)
Mannelijke runderen en vaarzen ouder dan 24 maanden, 1,0 GVE
zoogkoeien en melkkoeien
Mannelijke runderen en vaarzen tussen 6 en 24 maanden 0,6 GVE
(…) "
Artikel 23 van Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van de premieregelingen in de sector rundvlees, luidde, voor zover hier van belang:
" Gebruik van de premierechten
1. Een producent mag de rechten waarover hij beschikt gebruiken door deze zelf te doen gelden en/of door tijdelijke overdracht aan een andere producent.
2. Wanneer een producent in de loop van een jaar niet ten minste het overeenkomstig lid 4 vastgestelde minimumpercentage van zijn rechten gebruikt, wordt het niet gebruikte deel aan de nationale reserve overgedragen, behalve:
(...)
- in uitzonderlijke, naar behoren gemotiveerde gevallen.
3. (…)
4. Het minimumpercentage voor het gebruik van de premierechten wordt vastgesteld op 70 %.
De lidstaten kunnen dit percentage evenwel verhogen tot 90 %.
(…)."
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, luidde, voorzover hier en ten tijde van belang:
" Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
i) "steunaanvraag 'oppervlakten'": aanvraag tot betaling van steun op grond van de in artikel 1, lid 1, onder a) en b), punt iii), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen, met inbegrip van de aangifte van andere vormen van grondgebruik, en met name de aangifte van voederareaal met het oog op de indiening van steunaanvragen "dieren";
(…)
Artikel 6
Voorwaarden met betrekking tot de steunaanvragen "oppervlakten"
1. Een steunaanvraag "oppervlakten" moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of op de steun aanspraak kan worden gemaakt, en met name:
(…)
b) de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf dienstige gegevens, de oppervlakte van deze percelen, uitgedrukt in hectare tot twee cijfers achter de komma, de ligging en het gebruik ervan, eventueel het feit dat het om een geïrrigeerd perceel gaat, en de betrokken steunregeling;
(…)
Artikel 10
Voorwaarden met betrekking tot de steunaanvragen "dieren"
1. Een steunaanvraag "dieren" moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of op steun aanspraak kan worden gemaakt, en met name:
(…)
b) een verwijzing naar de steunaanvraag "oppervlakten" indien deze reeds is ingediend;
(…) "
De Regeling dierlijke EG-premies luidde, voor zover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 4.2
1. Om voor premie in aanmerking te komen, dient de producent van runderen een aanvraag oppervlakten, als bedoeld in artikel 6 van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen, in bij LASER.
2. (…)
3. Het eerste lid is niet van toepassing op de producent die wordt vrijgesteld van de toepassing van het veebezettingsgetal en geen aanvullende premie aanvraagt.
Artikel 6.2
1. Een premie wordt de producent slechts verleend:
a. voor niet meer zoogkoeien dan het aantal premierechten waarover de producent beschikt;
b. tot het voor het bedrijf van de producent ingevolge artikel 12, eerste lid, van verordening 1254/1999 geldende maximum veebezettingsgetal;
(…)
Artikel 6.3
Het minimumpercentage voor het gebruik van premierechten voor zoogkoeien, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van verordening 2342/1999, bedraagt 90.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft bij besluit van 6 mei 2004 appellante in kennis gesteld van een herbeoordeling van haar aanvraag oppervlakten 2003. Daarin heeft verweerder, voor zover hier van belang, naar aanleiding van een rapport van de AID geconstateerd dat een aantal als voederareaal opgegeven percelen in het gebied D niet als voederareaal kunnen worden aangemerkt. Volgens verweerder hadden deze percelen niet als blijvend grasland, maar als bos moeten worden aangemerkt.
- Appellante heeft in verband met deze bevindingen en met het oog op de in te dienen aanvraag oppervlakten 2004 op 10 mei 2004 telefonisch contact gehad met dhr. E, teammanager bij verweerders toenmalige dienst LASER. Daarbij heeft E toegezegd de definities van (blijvend) grasland en bos, zoals die worden gehanteerd bij het vaststellen van het voederareaal in het kader van de Regeling, aan appellante te doen toekomen. Bij brief van 11 mei 2004 is E die toezegging nagekomen.
- Op 14 mei 2004 heeft verweerder van appellante de aanvraag oppervlakten 2004 ontvangen, waarbij voor in totaal 131.24 ha voederareaal is opgegeven. Appellante heeft de in de aanvraag oppervlakten 2003 opgegeven percelen uit het gebied D niet als voederareaal opgegeven (bijdragecode 999; geen bijdrage).
Op 14 mei 2004 heeft verweerder voorts een brief van appellante ontvangen, waarin appellante meedeelt dat (-) zij het oneens is met verweerders bevindingen in het besluit van 6 mei 2004, (-) zij echter geen risico wil lopen met de aanvraag oppervlakten 2004 en de aanvraag daarom overeenkomstig verweerders bevindingen heeft ingevuld, (-) zij door de betrokken percelen niet als voederareaal op te geven een fors deel van de subsidie misloopt en (-) zij verweerder op voorhand aansprakelijk stelt voor de schade.
- Op 25 juni 2004 heeft appellante zoogkoeienpremie aangevraagd voor 35 dieren. Daarnaast heeft appellante in 2004 aanvragen ingediend voor stierenpremie, slachtpremie en het extensiveringsbedrag.
- Bij brief van 11 februari 2005 heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat de aanvraag oppervlakten 2004 is beoordeeld en dat 128.57 ha voederareaal is geconstateerd.
- Bij besluit van 2 mei 2005 heeft verweerder, beslissend op de bezwaren van appellante tegen de runderpremiebesluiten over het jaar 2003, vastgesteld dat de percelen 36, 40 t/m 47 en 49 t/m 52 ten onrechte als bos zijn aangemerkt, omdat het rapport van de AID onvoldoende duidelijk is. De bezwaren zijn daarom gegrond verklaard. Voorts is meegedeeld dat opnieuw op de aanvragen over het jaar 2003 moet worden beslist en dat de benutting van de premierechten zoogkoeien in 2003 opnieuw moet worden getoetst.
- Bij besluit van 17 juni 2005 heeft verweerder beslist op de runderpremieaanvragen voor 2004. De stierenpremie, zoogkoeienpremie en het extensiveringsbedrag zijn berekend op basis van 128.57 ha voederareaal. Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 juli 2005 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 29 juni 2005 heeft Ing. F, teammanager bij Dienst Regelingen, aan appellante naar aanleiding van telefonisch contact over de gevolgen van het besluit van 2 mei 2005 meegedeeld dat in haar specifieke situatie de benutting premierechten 2004 niet zal worden getoetst en dat dit betekent dat appellante voor het verkoopseizoen 2005 beschikt over 77,9 premierechten.
- Bij brief van 13 juli 2005 heeft verweerder naar aanleiding van het besluit van 2 mei 2005 zijn mededeling in de brief van 11 februari 2005 over de oppervlakte voederareaal herzien. Daarbij heeft verweerder de bijdragecode van de in de aanvraag oppervlakten 2004 vermelde percelen uit het gebied D gewijzigd van 999 (geen bijdrage) in 800 (voederareaal) en de oppervlakte voederareaal vastgesteld op 146.67 ha.
- Bij besluit van 14 augustus 2005, verzonden op 15 september 2005, heeft verweerder zijn besluit van 17 juni 2005 herzien. Als gevolg van de wijziging van de vastgestelde oppervlakte voederareaal is alsnog voor alle 35 in de aanvraag om zoogkoeienpremie opgegeven dieren zoogkoeienpremie toegekend en is het extensiveringsbedrag verhoogd. In het besluit is voorts vermeld dat appellante voor het premiejaar 2004 over 70 premierechten beschikt. Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 september 2005 bezwaar gemaakt.
- Op 22 december 2005 is appellante over haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met toekenning van proceskosten, appellantes bezwaren gegrond verklaard met betrekking tot de oppervlakte van de percelen 31 en 33 en voor het overige ongegrond.
Voorts heeft verweerder het besluit van 14 augustus 2005 herroepen, is het aantal dieren waarvoor zoogkoeienpremie is verleend vastgesteld op 32,02 en is een bedrag van € 884,91 aan te veel ontvangen zoogkoeienpremie en extensiveringsbijdrage van appellante teruggevorderd. Verweerder heeft hiertoe, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, het volgende overwogen.
Het besluit van 14 augustus 2005, waarbij de oppervlakte voederareaal op basis van het besluit van 2 mei 2005 over het voederareaal 2003 op 146.67 ha is vastgesteld, is onjuist. De reden dat bij het besluit van 2 mei 2005 het besluit van 6 mei 2004 over het voederareaal 2003 is herzien, is niet dat op de betreffende percelen in het gebied D grasland is geconstateerd of dat appellante aannemelijk heeft genaakt dat die percelen uit grasland bestonden, maar omdat het AID-rapport waarop het besluit van 6 mei 2004 was gebaseerd niet bruikbaar was. Verweerder had dan ook moeten uitgaan van de oppervlakte die appellante zelf in de aanvraag oppervlakten 2004 heeft opgegeven, te weten 131.24 ha.
Op basis van deze 131.24 ha komen slechts 32,02 van de 35 in de aanvraag om zoogkoeien opgegeven dieren voor zoogkoeienpremie in aanmerking. Appellante heeft aldus teveel zoogkoeienpremie en extensiveringsbijdrage ontvangen. Gelet op artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 dient verweerder het te veel betaalde bedrag terug te betalen. Appellante had redelijkerwijs kunnen ontdekken dat het besluit van 14 augustus 2005 fout was, nu zij zelf in haar aanvraag oppervlakten 2004 niet meer dan 131.24 ha heeft opgegeven.
Verweerder heeft voorts overwogen dat het in het besluit van 14 augustus 2005 genoemde aantal premierechten (70) juist is. Appellante beschikte voor 2003 immers over 77,9 premierechten, terwijl zij slechts voor 70 dieren zoogkoeienpremie heeft aangevraagd en ook heeft gekregen. De niet benutte rechten (7,9) zijn ingevolge artikel 6.3 van de Regeling en artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 aan de nationale reserve vervallen.
Ten tijde van de brief van 29 juni 2005, waarop appellante zich beroept, had de herbeoordeling over 2003 nog niet plaatsgevonden, zodat de teammanager niet kon weten dat appellante voor 2004 slechts 70 premierechten had. In die brief is daarom voor 2005 ten onrechte uitgegaan van 77,9 premierechten. Over 2005 wordt nog een nieuw besluit genomen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat appellante door het besluit van 6 mei 2004 en de brief van 11 mei 2004 genoodzaakt was de betreffende percelen in het gebied D op te geven overeenkomstig het besluit van 6 mei 2004. Het gehele gebied D dient als voederareaal te worden aangemerkt. Verweerder is ten onrechte teruggekomen van zijn beslissing, zoals neergelegd in de brief van 13 juni 2005 en in het besluit van 14 augustus 2005, om de geconstateerde oppervlakte voederareaal vast te stellen op 146.67 ha.
Appellante houdt vast aan het aantal geregistreerde premierechten (77,9), zoals genoemd in de brief van 29 juni 2005. De beslissing is door een beslissingsbevoegde medewerker van Dienst Regelingen genomen en staat in rechte vast. Ook heeft appellante over 2003 nooit een herziene benuttingstoets ontvangen.
Verweerder had niet mogen terugvorderen en beroept zich op artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001. De wijziging van de aanvraag door verweerder was een logisch gevolg van de herziene beslissing over het jaar 2003. Appellante hoefde dit niet als een foutieve handeling van de zijde van Dienst Regelingen te onderkennen.
Appellante heeft schade geleden door het foutieve besluit van 6 mei 2004 en verzoekt het College verweerder op te dragen een adequate schaderegeling te treffen voor het premiejaar 2004.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College oordeelt allereerst over de vaststelling van de omvang van de oppervlakte voederareaal voor het jaar 2004.
Het College is van oordeel dat verweerder die oppervlakte voederareaal in het bestreden besluit terecht heeft vastgesteld op 131.24 ha. Die vaststelling is geheel conform appellantes aanvraag oppervlakten 2004. De brief van 13 mei 2004, die appellante ter toelichting op haar aanvraag aan verweerder heeft gestuurd, leidt niet tot een ander oordeel. Uit die brief blijkt weliswaar dat appellante van mening is dat alle percelen in het gebied D als voederareaal moeten worden aangemerkt, maar zij heeft er omwille van het vermijden van risico's op kortingen op de premies en onder het op voorhand aansprakelijk stellen van verweerder voor de te lijden schade uitdrukkelijk voor gekozen de betreffende percelen in de aanvraag niet als voederareaal op te geven.
Het College ziet onvoldoende grond voor het oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit rechtens niet heeft mogen teruggekomen van zijn beslissing van 13 juli 2005 om de geconstateerde oppervlakte voederareaal, in afwijking van appellantes aanvraag oppervlakten 2004, vast te stellen op 146.67 ha. Verweerder heeft in het bestreden besluit genoegzaam onderbouwd waarom het besluit van 2 mei 2005 over het voederareaal voor het jaar 2003 niet als grondslag kan dienen voor het jaar 2004, terwijl de geconstateerde oppervlakte voederareaal niet groter kan zijn dan de in de aanvraag opgegeven oppervlakte.
5.2 Appellante betwist niet dat zij bij een voederareaal van 131.24 ha, gelet op haar aanvragen om stierenpremie en zoogkoeienpremie, slechts recht heeft op zoogkoeienpremie voor 32,02 van de 35 opgegeven dieren, zoals verweerder heeft berekend. Omdat aan appellante bij het besluit van 14 augustus 2005 op basis van 146.67 ha voederareaal voor 35 dieren zoogkoeienpremie en extensiveringsbijdrage was toegekend, was verweerder op grond van de in artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 neergelegde verplichting om onverschuldigd betaalde bedragen terug te betalen, binnen de in artikel 49 aangegeven grenzen, gehouden de teveel betaalde zoogkoeienpremie en extensiveringsbijdrage (samen € 884,91) terug te vorderen.
Appellante verzet zich tegen deze terugvordering en beroept zich daarbij op artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Ingevolge artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is de in het eerste lid bedoelde terugbetalingsplicht niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat appellante redelijkerwijs had kunnen ontdekken dat het besluit van 14 augustus 2005 fout was, nu zij zelf in haar aanvraag oppervlakten 2004 niet meer dan 131.24 ha heeft opgegeven. Het College deelt dit standpunt niet. Appellante mocht menen dat verweerders beslissing om de oppervlakte voederareaal vast te stellen op 146.67 ha een voor haar positieve reactie was op haar brief van 14 mei 2004, waarin zij uiteen heeft gezet voor welke problemen waarvoor zij zich bij de indiening van haar aanvraag oppervlakten 2004 gesteld zag door het besluit van 6 mei 2004 en waarin zij verweerder bij voorbaat aansprakelijk stelde voor de te lijden schade als gevolg van dat besluit. Dat die beslissing van 14 augustus 2005 later door verweerder als fout is aangemerkt, betekent niet dat appellante redelijkerwijs had kunnen ontdekken dat die beslissing fout was.
De conclusie is dat appellantes beroep op artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG)
nr. 2419/2001 slaagt en verweerder ten onrechte tot terugvordering is overgegaan.
5.3 Het College oordeelt vervolgens over appellantes beroep op de brief van 29 juni 2005 over het aantal beschikbare premierechten zoogkoeien in 2005.
In die brief is aan appellante meegedeeld dat in haar specifieke geval de benutting van premierechten in 2004 niet zal worden getoetst en dat dit betekent dat appellante voor het jaar 2005 beschikt over 77,9 premierechten beschikt.
Het College stelt vast dat de kern van de brief is dat de toets voor de benutting van de premierechten in 2004 achterwege zal blijven. Met die brief is, anders dan appellante kennelijk meent, niet gezegd dat een latere beslissing ten aanzien van de benutting van de premierechten in 2003 geen gevolgen kan hebben voor het aantal beschikbare premierechten in 2004 (en daarmee ook in 2005). Nu in het bestreden besluit terecht en op goede gronden is overwogen dat in 2003 slechts 70 van de 77,9 zijn gebruikt en de 7,9
niet gebruikte premierechten aan de nationale reserve zijn overgedragen, beschikte appellante in 2004, en als gevolg van de brief van 29 juni 2005 ook in 2005, rechtens over 70 premierechten.
5.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond moet worden verklaard. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij van appellante een bedrag van € 884,91 is teruggevorderd.
5.5 Het College oordeelt vervolgens over appellantes verzoek om verweerder op te dragen een adequate schaderegeling te treffen voor het premiejaar 2004. Het College ziet reeds geen reden dit verzoek te honoreren, nu dit verzoek betrekking heeft op schade die appellante stelt te hebben geleden als gevolg van het eerdergenoemde besluit van 6 mei 2004 over het jaar 2003. Dit besluit ligt in de onderhavige procedure niet voor. Voorts is het College niet gebleken dat appellante als gevolg van het in de onderhavige procedure bestreden besluit of het daaraan voorafgaande primaire besluit schade heeft geleden. Appellante heeft immers de gevraagde premies voor het jaar 2004 ontvangen. Weliswaar is bij het bestreden besluit voor 2,98 dieren een bedrag van € 884,91 aan zoogkoeienpremie en extensiveringsbijdrage teruggevorderd, maar die beslissing tot terugvordering wordt bij deze uitspraak vernietigd.
5.6 Het College ziet ten slotte aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen, wegingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij een bedrag van € 884,91 is teruggevorderd;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,--
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,--
(zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. B.J.E. Lodder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 december 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. B.J.E. Lodder