Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/145 2 december 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: H.H.F. Striper, werkzaam bij Het Veld Advies te Emmen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M.A.G. van Leeuwen en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 11 februari 2008, bij het College binnengekomen op 13 februari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 januari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 4 oktober 2007, waarbij verweerder de aan appellant voor het jaar 2006 toekomende bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 1 april 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 7 januari 2009 heeft het College verweerder om aanvullende informatie verzocht. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 12 februari 2009. Naar aanleiding hiervan heeft appellant bij brief van 4 maart 2009 opmerkingen gemaakt.
Op 30 september 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 36
Uitbetaling
1. De steun op grond van de bedrijfstoeslagregeling wordt uitbetaald uit hoofde van de toeslagrechten als gedefinieerd in hoofdstuk 3 die gepaard gaan met een gelijk aantal subsidiabele hectaren als gedefinieerd in artikel 44, lid 2.
(…)
Artikel 48
Bepaling van de toeslagrechten die zijn onderworpen aan speciale voorwaarden
Indien aan een landbouwer in de referentieperiode betalingen als bedoeld in artikel 47 zijn Pro verleend maar hij in die periode geen hectaren als bedoeld in artikel 43 had Pro, of indien het toeslagrecht per hectare uitkomt op een bedrag dat hoger is dan 5000 euro, heeft de landbouwer recht op een toeslagrecht:
a) gelijk aan het referentiebedrag dat overeenstemt met de rechtstreekse betalingen die hem tijdens de referentieperiode van drie jaar gemiddeld zijn verleend;
(…)
Artikel 44
Gebruik van de toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
(…)
Artikel 49
Voorwaarden
(…)
2. In afwijking van artikel 36, lid 1, en artikel 44, lid 1, wordt een landbouwer die beschikt over toeslagrechten waarvoor hij tijdens de referentieperiode niet kon beschikken over hectaren, door de lidstaat gemachtigd om af te wijken van de verplichting een aantal subsidiabele hectaren te leveren dat overeenstemt met het aantal toeslagrechten, mits hij minstens 50 % handhaaft van de tijdens de referentieperiode uitgeoefende landbouwactiviteit, uitgedrukt in grootvee-eenheden (GVE).
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover ten tijde en hier van belang als volgt:
“Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt Pro bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
Onverminderd eventuele door de lidstaten te nemen specialemaatregelen in verband met de noodzaak dat enigerlei bewijsstukken tijdig worden ingediend om de programmering en uitvoering van doeltreffende controles mogelijk te maken, geldt de eerste alinea ook voor documenten, contracten of aangiften die overeenkomstig de artikelen 12 en 13 bij de bevoegde autoriteit moeten worden ingediend, voorzover die documenten, contracten of aangiften onmisbaar zijn om voor de betrokken steun in aanmerking te komen. In dat geval wordt de verlaging toegepast op het bedrag dat zou zijn betaald voor de betrokken steun.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
2. Bij indiening van een wijziging van een verzamelaanvraag na de in artikel 15, lid 2, bepaalde uiterste datum wordt een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen die verband houden met het werkelijke grondgebruik op de betrokken percelen landbouwgrond.
Wijzigingen van een verzamelaanvraag worden slechts aanvaard tot en met de in lid 1, derde alinea, bedoelde uiterste datum voor te late indiening van de verzamelaanvraag. Indien die datum evenwel niet later is dan de in artikel 15, lid 2, bepaalde uiterste datum, worden wijzigingen van een verzamelaanvraag niet langer aanvaard na die in artikel 15, lid 2, bepaalde uiterste datum.
(…)”
In artikel 21 van Pro de Regeling is bepaald:
“ 1. In afwijking van (…) komen in aanmerking voor betalingen op basis van toeslagrechten, landbouwers die zonder opgave van subsidiabele hectaren:
a. beschikken over toeslagrechten met speciale voorwaarden, waarop artikel 49 van Pro verordening 1782/2003 van toepassing is:
b. minimaal 50% van de tijdens de referentieperiode uitgeoefende landbouwactiviteit, uitgedrukt in GVE, handhaven, en
c. uiterlijk op 15 mei een verzoek doen (…) tot toepassing van de speciale voorwaarden..
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het op 10 mei 2006 bij verweerder ontvangen formulier “Gecombineerde opgave 2006” (hierna: de Gecombineerde opgave) onder meer aangegeven dat hij de voor hem vastgestelde toeslagrechten met speciale voorwaarden wenst te gebruiken met grond. Hij heeft daarbij aangegeven dat hij beschikt over twee percelen, met een gezamenlijke oppervlakte van 0.56 ha.
- Telefonisch heeft appellant op 27 juli 2007 aan verweerder meegedeeld dat hij per abuis heeft aangegeven dat hij zijn toeslagrechten met speciale voorwaarden met grond wenst te gebruiken. Bij brief van 12 september 2007 heeft hij verzocht zijn aanvraag te mogen wijzigen in die zin dat de toeslagrechten met speciale voorwaarden gebruikt mogen worden onder die speciale voorwaarden.
- Bij besluit van 4 oktober 2007 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2006 van appellant vastgesteld.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 9 november 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 27 december 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellant beschikte per 15 mei 2006 over 1 toeslagrecht met speciale voorwaarden met een waarde van € 2.256,78 en 0,33 toeslagrecht uit de nationale reserve met een waarde van € 846,78. Aangezien appellant heeft aangegeven dat hij al zijn toeslagrechten met grond wenst te gebruiken heeft verweerder zijn bedrijfstoeslag 2006 vastgesteld op € 1.292,64, gebaseerd op 0,56 toeslagrecht, te weten 0.33 toeslagrecht met voorwaarden nationale reserve ad € 846,78 en 0,23 toeslagrecht met speciale voorwaarden ad 23/100 x € 2.256,78, minus de modulatiekorting van 4 %.
Appellants verzoek om zijn aanvraag te mogen aanpassen en het toeslagrecht met speciale voorwaarden te laten uitbetalen zonder grond, is niet gehonoreerd, omdat wijzigingen op de reeds ingediende aanvraag slechts tot 26 juni 2006 mogelijk waren. Het verzoek tot wijziging werd op 14 september 2007 - dus ruim na die uiterste datum - ontvangen.
Wijziging na die datum is slechts mogelijk bij een kennelijke fout. Daarvan is geen sprake. Verweerder kon uit deze opgave immers niet afleiden dat appellant iets anders beoogde dan uitbetaling van al zijn toeslagrechten, voorzover dat mogelijk was op 0.56 ha grond.
Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat er geen sprake is van een kennelijke fout nu uit de Gecombineerde opgave niet kan worden afgeleid of appellant zou voldoen aan de veebezettingsnorm volgens artikel 21 van Pro de Regeling. Als dat niet het geval was, zou hij voor zijn rechten met speciale voorwaarden – als hij uitbetaling onder die voorwaarden zou vragen – niets ontvangen.
Onder die omstandigheden kon appellant dus een goede reden hebben om van uitbetaling op speciale voorwaarden af te zien.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft zich niet gerealiseerd dat het aankruisen van de optie, dat hij al zijn toeslagrechten met grond wenste te gebruiken, alleen aan de orde kon zijn als hij daartoe, gelet op de hem toegekende rechten, voldoende grond zou hebben. Uit het gegeven dat appellant nu veel minder uitbetaald krijgt dan hij mocht verwachten heeft verweerder ten onrechte niet afgeleid dat het plaatsen van een kruisje op de verkeerde plaats op het formulier het gevolg is van een kennelijke fout. Het is immers niet goed voor te stellen dat een aanvrager zijn toeslagrechten niet volledig zou willen benutten. Volgens appellant is het duidelijk dat er een tegenstrijdigheid in de aanvraag zit en had verweerder moeten begrijpen dat dit het gevolg was van een vergissing van appellant.
Appellant acht het dan ook niet aanvaardbaar dat zijn verzoek om de aanvraag te mogen wijzigen niet is gehonoreerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Vast staat dat appellant het verzoek om wijziging van de Gecombineerde opgave ruimschoots na het verstrijken van de daarvoor beschikbare termijn heeft ingediend. In dit geval staat het College derhalve voor de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hier geen sprake was van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro verordening (EG) nr. 796/2004, die op ieder moment gecorrigeerd kan worden.
5.2 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie, onder meer de uitspraak van 5 juni 2009 (AWB05/605, LJN: BA7156) heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerder jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet volledig te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
5.4 Beslissend voor de beoordeling van het geschil is beantwoording van de vraag of de aanvraag van appellant, die over 0.56 hectaren en 1,33 toeslagrechten beschikt, die hij volgens zijn opgave met grond wenst te laten uitbetalen, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden. Appellant stelt dat hij, als hij uitbetaling van zijn rechten met speciale voorwaarden zonder grond (dat wil zeggen op basis van een voldoende veebezetting) zou hebben gevraagd al zijn rechten uitbetaald zou hebben gekregen. Door het per abuis plaatsen van een kruisje voor uitbetaling met grond ontvangt hij slechts uitbetaling voor 0.56 rechten.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen te worden gezien dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten hebben verzocht , alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Landbouwers zullen dus in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
5.5 Appellant heeft in de Gecombineerde opgave zonder voorbehoud opgegeven zijn toeslagrechten met speciale voorwaarden te willen laten uitbetalen met grond.
Ook bij summier onderzoek van de aanvraag is dan duidelijk dat hij aldus, daar hij slechts over 0.56 ha grond beschikt, zijn rechten niet ten volle zal kunnen verzilveren.
Bij een dergelijk onderzoek moet echter rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat appellant er bewust voor gekozen zou hebben uitbetaling van het recht met speciale voorwaarden met grond te vragen, met name omdat hij niet wist of hij gedurende het gehele jaar 2006 zou voldoen aan de veebezettingseis van artikel 21 van Pro de Regeling.
In die situatie zou hij voor het recht met speciale voorwaarden in het geheel niets hebben ontvangen, zodat dan uitbetaling met grond de verstandigste keuze geweest zou zijn. Verweerder kon bij op basis van de aanvraag niet eenvoudig vaststellen dat appellant, zoals door hem ter zitting gesteld, wel royaal aan de veebezettingseis zou gaan voldoen.
Nu het niet redelijkerwijs uitgesloten was, dat appellant de aanvraag conform zijn bedoelingen had ingevuld bestond er geen grond voor het oordeel dat appellants Gecombineerde opgave een kennelijke fout bevatte.
Derhalve was verweerder gehouden het verzoek om wijziging van de aanvraag af te wijzen.
5.6 Slotsom is dat het beroep, gelet op het voorgaande, ongegrond dient te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten, zoals door appellant gevraagd, ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. P. Fortuin, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 december 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas