Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/239 12 november 2009
11220 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Handel levende dieren en levende produkten
Uitspraak in de zaak van:
de maatschap A en anderen, allen te X, appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Duisterhof, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 12 april 2007, bij het College binnengekomen op 13 april 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 april 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten naar aanleiding van een door de officiële dierenarts gemaakte aantekening op de certificaten voor de intracommunautaire handel bij een aantal zendingen varkens, afkomstig uit de Bondsrepubliek Duitsland, niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 31 mei 2007 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 24 augustus 2007 hebben appellanten gereageerd op het verweerschrift.
Bij brief van 17 september 2007 heeft verweerder naar aanleiding van deze reactie enige opmerkingen gemaakt.
Op 9 juli 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn verschenen bij hun hiervoor genoemde gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Regeling handel levende dieren en levende producten (Stcrt. 2004, 185, nadien gewijzigd; hierna: Regeling handel) luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
“Artikel 1.1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
richtlijn 90/425/EEG: richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PbEG L 224);
(…)
beschikking 93/444/EEG: beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 2 juli 1993 houdende toepassingsbepalingen inzake het intracommunautaire handelsverkeer van bepaalde levende dieren en producten die bestemd zijn voor uitvoer naar derde landen (PbEG L 208);
(…)
Artikel 2.1
(…)
2. Het brengen in Nederland van:
- vee, pluimvee, apen, hoefdieren, bijen, honden, katten, fretten en lagomorfen met gezondheidscertificaat en van producten, verzonden vanuit een lid-staat of een andere staat die partij is bij het EER-Verdrag, dan wel vanuit een derde land en via het grondgebied van een lid-staat in Nederland worden gebracht;
(…) is verboden.
(…)
Artikel 2.22
1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, eerste gedachtenstreepje, geldt niet ter zake van het brengen in Nederland van dieren en producten die zijn verzonden vanuit een lid-staat dan wel zijn verzonden vanuit een derde land en via het grondgebied van een lid-staat in Nederland worden gebracht, mits voldaan wordt aan, voor zover van toepassing, het tweede tot en met het vierde lid, en de artikelen 2.23 tot en met 2.31.
(…)
Artikel 2.29
1. Op grond van de regelgeving van de Raad van de Europese Unie of de Commissie van de Europese Gemeenschappen zijn geen maatregelen genomen, houdende de instelling van een verbod om de dieren of producten uit de betrokken lid-staat uit te voeren of houdende de machtiging tot de instelling van een verbod om de betreffende dieren of producten in Nederland te brengen, noch is de lid-staat van verzending ingevolge deze regelgeving gehouden de afgifte van de certificaten of vervoersdocumenten, zulks in verband met het brengen in Nederland op te schorten.
(…)
Artikel 2.32
1. Indien wordt vermoed of geconstateerd dat er verwekkers van ziekten, zoönosen, of andere aandoeningen, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van richtlijn 90/425/EEG, aanwezig zijn of dat de dieren of producten afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, worden, zonder vergoeding van Staatswege en voor rekening van de verzender, diens gemachtigde of degene die met de zorg van de dieren of de producten is belast, al naar gelang de minister daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van diens aanwijzingen:
a. de dieren, met inachtneming van artikel 6, van richtlijn 90/425/EEG, in tijdelijke afzondering geplaatst, of
b. de dieren of producten gedood of vernietigd.
2. Onverminderd het eerste lid worden, indien wordt vermoed of geconstateerd dat niet wordt voldaan aan de onderhavige regeling dan wel in de gevallen bedoeld in artikel 2, tweede lid, van beschikking nr. 93/444/EEG, zonder vergoeding van Staatswege en voor rekening van de verzender, diens gemachtigde of degene die met de zorg voor de dieren of producten is belast, al naar gelang de minister daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van de aanwijzingen van de keuringsdierenarts:
a. de dieren of producten in tijdelijke afzondering geplaatst, indien de keuringsdierenarts vermoedt dat niet wordt voldaan aan de onderhavige regeling;
b. de dieren of producten onder toezicht van de keuringsdierenarts geplaatst;
c. de dieren geslacht;
d. de producten vernietigd, of
e. de dieren of producten teruggezonden naar de lid-staat van verzending, mits deze hiervoor toestemming verleent.
3. Tenzij hygiënische of veterinairrechtelijke voorschriften zich hiertegen verzetten, laat de minister de keuze tussen de in het tweede lid bedoelde maatregelen aan de verzender of diens gemachtigde.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In het voorjaar van 2006 hebben zich in Duitsland (Noord-Rijnland-Westfalen) uitbraken van klassieke varkenspest voorgedaan.
- Op 6 en 7 april 2006 hebben appellanten op hun bedrijf in IJsselsteyn enkele zendingen fokvarkens ontvangen, welke afkomstig waren uit Podelzig, gelegen in Duitsland tegen de Poolse grens aan.
- Op 7 april 2006 heeft de officiële dierenarts van de VWA/RVV, Kring Zuid, de zendingen fokvarkens geweigerd en appellanten medegedeeld dat de zendingen moesten worden teruggezonden naar het land van herkomst. Hiertoe heeft de dierenarts van verweerders ministerie op de bij de zendingen gaande certificaten voor intracommunautaire handel telkens het volgende vermeld:
“Dieren zijn geweigerd op bestemming op basis van 90/425 EG, art. 8 met Pro tot besluit v/d EU: Retour afzender”
De certificaten zijn vervolgens aan appellanten teruggegeven.
- Op 8 april 2006 zijn de zendingen fokvarkens teruggezonden naar het land van herkomst.
- Bij brief van 8 april 2006 is van de zijde van appellanten aan verweerder bericht dat zij onder protest en uitdrukkelijk voorbehoud van rechten gehoor geven aan het bevel tot terugzending en dat zij van mening zijn dat de handelwijze van verweerder met betrekking tot de zendingen fokvarkens onrechtmatig is. Voorts hebben zij verweerder aansprakelijk gehouden voor alle als gevolg van die handelwijze geleden en te lijden schade.
- Bij brief van 10 april 2006 hebben appellanten het gestelde in de brief van 8 april 2006 en in het bijzonder de opvatting dat de handelwijze van verweerder onrechtmatig is, herhaald en verzocht om een snelle reactie. Daarbij is vermeld dat er volgens hen voor het handelen van verweerder geen enkele juridische basis was, aangezien de daaraan ten grondslag gelegde beschikking van de Europese Commissie van 6 april 2006, nr. 2006/274/EG, ten tijde van dat handelen nog niet in werking was getreden.
- Bij faxbericht van 24 april 2006 hebben appellanten verweerder verzocht zo spoedig mogelijk te reageren op de brieven van 8 en 10 april 2006.
- Bij brief van 23 mei 2006 heeft verweerder gereageerd op de brieven van appellanten van 8 en 10 april 2006. Daarbij heeft hij te kennen gegeven dat hij op grond van artikel 2.32, tweede lid, van de Regeling handel bevoegd was om de fokvarkens voor rekening van de verzender, diens gemachtigde of degene die met de zorg voor de dieren is belast, terug te zenden en dat van die bevoegdheid zorgvuldig gebruik is gemaakt. Vervolgens heeft verweerder medegedeeld niet aansprakelijk te zijn voor eventueel door appellanten geleden schade.
- Bij brief van 4 juli 2006 is van de zijde van appellanten aan verweerder bericht dat in diens brief van 23 mei 2006 in deze zaak voor het eerst is gerefereerd aan artikel 2.32, tweede lid, van de Regeling handel. Voor het geval verweerder de stelling zou betrekken dat ter zake een besluit (besluiten) is (zijn) genomen, hebben appellanten daartegen in deze brief bezwaar gemaakt.
- Bij brieven van 11 en 17 juli 2006 hebben appellanten de gronden van hun bezwaren aan verweerder doen toekomen.
- Bij besluit van 31 juli 2006 heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet ontvankelijk verklaard, omdat aan de terugzending van de zendingen fokvarkens geen besluit ten grondslag heeft gelegen.
- Bij exploot van 24 augustus 2006 heeft appellante de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) (hierna: de Staat) doen dagvaarden voor de rechtbank ’s-Gravenhage. In de aldus aangespannen procedure hebben appellanten voor zover hier van belang - gevorderd dat de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van de door appellanten als gevolg van de onrechtmatige terugzending van de zendingen fokvarkens geleden en nog te lijden schade.
- In de conclusie van antwoord van 29 november 2006 in bedoelde procedure heeft de Staat zich primair verweerd met de stelling dat appellanten niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard in hun vordering, aangezien de beslissingen tot weigering van de zendingen fokvarkens besluiten zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waartegen op voet van die wet bezwaar kon worden gemaakt bij verweerder. Daarbij heeft de Staat gesteld dat verweerder voornemens is de beslissing op bezwaar van 31 juli 2006 in te trekken en een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, waartegen beroep open staat bij het College. De inhoudelijke beoordeling van het geschil is volgens de Staat voorbehouden aan de bestuursrechter.
- De civiele procedure bij de rechtbank ’s-Gravenhage is nog steeds aanhangig in afwachting van de uitkomst van de onderhavige procedure.
- Bij besluit van 14 december 2006 heeft verweerder zijn besluit van 31 juli 2006 ingetrokken om reden dat is gebleken dat de omstandigheden waartegen appellanten bezwaar hebben gemaakt (toch) zijn veroorzaakt door een besluit van verweerder. Daarbij is vermeld dat appellanten spoedig bericht zullen ontvangen omtrent de verdere afhandeling van het bezwaar.
- Op 10 januari 2007 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaar door verweerder gehoord.
- Bij brief van 17 januari 2007 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen het intrekkingsbesluit van 14 december 2006.
- Bij brief van 27 februari 2007 hebben appellanten nadere bezwaargronden ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij besluit van 29 november 2007 heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen het intrekkingsbesluit van 14 december 2006 niet-ontvankelijk verklaard, omdat niet is gebleken welk belang appellanten bij dat intrekkingsbesluit hebben.
- Tegen het besluit van 29 november 2007 hebben appellanten afzonderlijk beroep ingesteld bij het College.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich allereerst op het standpunt gesteld dat met de aantekening op de certificaten voor intracommunautaire handel, inhoudende dat de varkens zijn geweigerd op bestemming en dienen te worden geretourneerd aan de afzender, toepassing is gegeven aan artikel 2.32 van de Regeling handel. Het rechtsgevolg daarvan is dat de maatregel is genomen dat de varkens naar Duitsland moeten worden teruggezonden. Gelet hierop is met deze aantekening een besluit genomen in de zin van artikel 1:3 Awb Pro.
Vervolgens heeft verweerder vastgesteld dat appellanten niet binnen de daarvoor geldende termijn bezwaar hebben gemaakt tegen deze besluiten. De brieven van appellanten van 8 en 10 april 2006 kunnen niet als bezwaarschrift worden beschouwd, nu daaruit niet duidelijk blijkt dat appellanten bezwaar wilden maken. Verweerder acht de geconstateerde termijnoverschrijding niet verschoonbaar, omdat appellanten van meet af aan hadden moeten weten dat de aantekeningen op de certificaten besluiten waren in vorenbedoelde zin, waarbij een rol speelt dat appellanten zich toen reeds lieten bijstaan door een deskundige gemachtigde. Verweerder meent voorts dat eventuele verwarring aan de zijde van appellanten over het rechtskarakter van de aantekeningen op de certificaten, veroorzaakt door de beslissing op bezwaar van 31 juli 2006 niet kan leiden tot de conclusie dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is, aangezien deze beslissing is genomen na het verstrijken van de bezwaartermijn.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben zich primair op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte heeft gemeend dat de aantekeningen op de certificaten voor intracommunautaire handel besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Hiertoe hebben zij gesteld dat het hier slechts om aantekeningen gaat op documenten welke aantekeningen niet de functie hadden van een besluit in de normale zin. Bovendien was de officiële dierenarts in eerste instantie in het geheel niet van plan de certificaten aan appellanten terug te geven. Appellanten hebben voorts betwist dat er sprake is geweest van een zelfstandige beoordeling door verweerder. Volgens hen is hier in wezen een beslissing genomen “vanuit Brussel”.
Subsidiair hebben appellanten aangevoerd dat zij wel degelijk tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen de weigerings- en terugzendingsbeslissingen. In de aansprakelijkstellingen van 8 en 10 april 2006 valt volgens hen zonder meer te lezen dat zij het niet eens waren met deze beslissingen. Voor het geval de aansprakelijkstellingen niet als bezwaarschriften kunnen worden aangemerkt, menen appellanten dat de alsdan aanwezige termijnoverschrijding verschoonbaar is, aangezien voor appellanten niet (en voor verweerder kennelijk evenmin) kenbaar was dat het hier om appellabele besluiten ging.
Ter zitting hebben appellanten hun beroep tegen de beslissing op bezwaar van 29 november 2007 ingetrokken. Daarbij hebben zij te kennen gegeven hiertoe van belang te hebben geacht dat verweerder heeft toegezegd hun niet te zullen tegenwerpen dat het intrekkingsbesluit van 14 december 2006 in rechte onaantastbaar is geworden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College is allereerst van oordeel dat artikel 2.32 van de Regeling handel zowel in het eerste als in het tweede lid voorziet in toekenning van een bevoegdheid aan verweerder tot het nemen van een beslissing omtrent maatregelen ten aanzien van dieren en/of producten die bestemd zijn om in Nederland te worden gebracht, in welk verband verweerder zich onder andere een mening zal moeten vormen omtrent hetzij (in geval van toepassing van het eerste lid) de aanwezigheid van verwekkers van ziekten, zoönosen of andere aandoeningen als bedoeld in richtlijn 90/425/EEG of het afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, hetzij (in geval van toepassing van het tweede lid) het al dan niet voldoen aan de Regeling handel, dan wel de toepasselijkheid van artikel 2 van Pro beschikking nr. 93/444/EEG. De zinsnede “al naar gelang de minister daaromtrent heeft besloten” in deze artikelleden stelt buiten twijfel dat aan de tenuitvoerlegging van één van de genoemde maatregelen een beslissing van verweerder vooraf gaat, ook al dient verweerder - tenzij hygiënische of veterinairrechtelijke voorschriften zich daartegen verzetten - ingevolge het derde lid van dit artikel de keuze tussen de in het tweede lid genoemde maatregelen aan de verzender of diens gemachtigde te laten.
Zodanige beslissing is naar het oordeel gericht op rechtsgevolg, aangezien zij ertoe strekt het binnen Nederland brengen van de bedoelde dieren en/of producten te weigeren en de maatregel die vervolgens wordt opgelegd, als gevolg heeft dat de macht om over deze dieren en/of producten te beschikken rechtens wordt beperkt.
5.2 Het College is voorts van oordeel dat verweerder - althans de officiële dierenarts krachtens aan hem verleend mandaat - door het plaatsen van de hiervoor weergegeven aantekening op de certificaten voor intracommunautaire handel, heeft beoogd toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 2.32, eerste, dan wel tweede lid, van de Regeling handel. Deze aantekening strekt er immers toe kenbaar te maken dat de dieren zijn geweigerd en dat ten aanzien van hen een in dit artikel genoemde maatregel wordt genomen, te weten terugzending naar het land van verzending.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat bedoelde aantekeningen - immers op schrift gestelde en op rechtsgevolg gerichte beslissingen van verweerder, berustend op een publiekrechtelijk voorschrift - besluiten behelzen als bedoeld in artikel 1:3 Awb Pro.
5.3 Aan de orde is voorts of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellanten niet binnen de daarvoor geldende termijn bezwaar hebben gemaakt tegen deze besluiten.
Het College wijst er in dit verband op dat reeds in de brief van appellanten van 8 april 2006 duidelijk is vermeld dat zij van mening zijn dat de handelwijze van verweerder met betrekking tot de zendingen fokvarkens onrechtmatig is en dat zij daartegen protesteren. Hoewel in deze brief niet uitdrukkelijk is aangegeven dat het gaat om een bezwaarschrift tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro, had verweerder naar het oordeel van het College wel degelijk moeten onderkennen dat het hier een bezwaarschrift tegen de in de aantekeningen op de certificaten besloten liggende besluiten betrof. Hiertoe is in aanmerking genomen dat de handelwijze waartegen appellanten zich in deze brief richtten berustte op, dan wel was vervat in bedoelde aantekeningen. Nu uit de aantekeningen zelf niet duidelijk bleek dat het om besluiten ging, kon aan de onmiskenbaar (mede) tegen die aantekeningen gerichte brief van appellanten niet de eis worden gesteld dat deze uitdrukkelijk als bezwaarschrift was aangemerkt.
Gelet op het vorenstaande stelt het College vast dat appellanten in hun brief van 8 april 2006 binnen de daarvoor geldende termijn van zes weken bezwaar hebben gemaakt tegen de in de aantekeningen op de certificaten besloten liggende besluiten, welke op 7 april 2006 (in afschrift) aan een vertegenwoordiger van appellanten zijn uitgereikt.
Mitsdien heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat appellanten niet binnen de daarvoor geldende termijn bezwaar hebben gemaakt tegen deze besluiten en heeft hij het bezwaar van appellanten ten onrechte om deze reden niet-ontvankelijk verklaard.
5.4 Op grond van het vorenoverwogene zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
Verweerder zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellanten te beslissen.
Het College ziet voorts aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 805,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een repliek en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). Wat betreft de door appellanten verzochte vergoeding van in de bezwaarfase gemaakte proceskosten overweegt het College dat daartoe geen grond bestaat nu deze uitspraak niet strekt tot herroeping van de in de certificaten besloten liggende besluiten wegens aan verweerder te wijten onrechtmatigheid.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellanten te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten in verband met deze procedure in beroep gemaakte kosten ad € 805,--
(zegge: achthonderdvijf euro);
- gelast dat verweerder aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ad € 285,-- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M. van Duuren en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 november 2009.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. A. Graefe