Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/666 7 oktober 2009
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 4 september 2007, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 augustus 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 28 juni 2006 inzake de door appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling) ingediende verzamelaanvraag voor het jaar 2005.
Bij besluit van 22 november 2007 heeft verweerder zijn beslissing op bezwaar van 2 augustus 2007 herzien.
Appellant heeft, desgevraagd door het College, bij brief van 3 december 2007 meegedeeld dat hij het beroep tegen het bestreden besluit, zoals dat luidt na het besluit van 22 november 2007, handhaaft.
Op 27 februari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft hij de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Verweerder heeft bij brief van 3 maart 2008 een abusievelijk niet eerder overgelegd stuk nagezonden.
Bij brief van 17 november 2008 heeft het College verweerder om aanvullende informatie verzocht. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 15 december 2008.
Naar aanleiding van de door verweerder nader verstrekte gegevens heeft appellant bij brief van 15 januari 2009 een reactie gegeven.
Op 26 augustus 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen werden ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang als volgt:
“Artikel 28
Controleverslag
1. Over elke controle ter plaatse die in het kader van deze afdeling wordt verricht, wordt een controleverslag opgesteld dat een nader onderzoek van de verrichte controle mogelijk maakt. In het verslag worden met name de volgende gegevens vermeld:
a) de gecontroleerde steunregelingen en -aanvragen;
b) de aanwezige personen;
c) de gecontroleerde percelen landbouwgrond, de opgemeten percelen landbouwgrond, in voorkomend geval met vermelding van het aantal olijfbomen en van hun standplaats op het perceel, de meetresultaten per betrokken perceel en de gebruikte meettechnieken;
(…)
Artikel 30
Constatering van de oppervlakten
1. De oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt geconstateerd met behulp van enig door de bevoegde autoriteit bepaald geschikt middel dat een meetnauwkeurigheid garandeert die ten minste overeenkomt met die welke volgens de nationale bepalingen voor officiële metingen is vereist. De bevoegde autoriteit kan een meettolerantie vaststellen die niet meer bedraagt dan:
a) voor percelen die kleiner zijn dan 0,1 ha, een 1,5 m brede buffer, toegepast op de omtrek van het perceel landbouwgrond;
b) voor andere percelen, hetzij 5 % van de oppervlakte van het perceel landbouwgrond, hetzij een 1,5 m brede buffer, toegepast op de omtrek van het perceel landbouwgrond. Voor elk perceel landbouwgrond is de maximumtolerantie in absolute waarde echter niet groter dan 1,0 ha.
(…)
2. De totale oppervlakte van een perceel landbouwgrond kan in aanmerking worden genomen op voorwaarde dat het volgens de gebruikelijke normen van de betrokken lidstaat of regio om een volledig gebruikt perceel gaat. Is dit niet het geval, dan wordt de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking genomen.
(…)
Artikel 50
Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten
1. Voor de aanvragen om steun in het kader van de oppervlaktegebonden steunregelingen (…) geldt dat, indien de voor een gewasgroep geconstateerde oppervlakte groter blijkt te zijn dan de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte, de aangegeven oppervlakte wordt gebruikt voor de berekening van de steun.
2. Voor een aanvraag om steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling geldt dat, indien er een verschil is tussen de aangegeven toeslagrechten en de aangegeven oppervlakte, de bedrijfstoeslag wordt berekend op basis van het kleinste aantal.
3. Onverminderd kortingen en uitsluitingen overeenkomstig de artikelen 51 en 53, geldt voor aanvragen om steun in het kader van de oppervlaktegebonden steunregelingen (…) dat, indien voor een gewasgroep de in de verzamelaanvraag aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, de betrokken steun wordt berekend op basis van de voor die gewasgroep geconstateerde oppervlakte.
(…)
Artikel 51
Kortingen en uitsluiting en bij een te hoge aangifte
1. Indien voor een gewasgroep de oppervlakte die is aangegeven met het oog op welke oppervlaktegebonden steunregelingen dan ook (…), groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3, 4 en 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt de steun berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of meer dan twee hectare, maar niet meer dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte bedraagt.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het formulier Gecombineerde opgave 2005 onder meer percelen maïs met een totale oppervlakte van 44,46 ha en 6 ha braak voor akkerbouwsubsidie opgegeven. Daarnaast heeft hij in totaal 368,08 ha voederareaal aangemeld.
- De AID heeft op 5 oktober 2005 op het bedrijf van appellant een controle uitgevoerd. Daarbij is, voorzover hier van belang, na meting van een aantal maïspercelen vastgesteld dat sommige kleiner zijn dan opgegeven en andere groter. Het door AID-ambtenaar C opgemaakte en door de landbouwer niet getekende rapport vermeldt op pagina 3 de volgende toevoeging:
“Op 21-10-2005 tussentijds contact gehad met aanvrager. Ik was daarbij vergezeld van D.
Bij deze gelegenheid gaf aanvrager aan dat hij er geen behoefte aan had om kennis te nemen van de controleresultaten. Ook gaf hij aan het niet meer op prijs te stellen als ik nog een keer zijn erf zou betreden.”
- Bij besluit van 28 juni 2006 heeft verweerder appellant op zijn aanvraag akkerbouwsubsidie een subsidie van € 2115,72 toegekend. Daarbij is appellant een korting basisareaal maïs van 17,32 %, een subsidiekorting van € 13041,74 en een modulatiekorting van 3 % opgelegd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 24 juli 2006 bezwaar gemaakt.
- Appellant heeft bij brief van 5 februari 2007 zijn bezwaren nader onderbouwd.
- Bij het besluit van 2 augustus 2007 heeft verweerder de bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard.
- Vervolgens heeft verweerder dit besluit herzien bij het besluit van 22 november 2007.
3. Het bestreden besluit zoals dat luidt na het herzieningsbesluit van 22 november 2007
Bij het besluit van 22 november 2007 heeft verweerder, voorzover hier van belang, de bezwaren met betrekking tot de door de AID kleiner dan opgegeven gemeten percelen maïs ongegrond verklaard.
Verweerder heeft daaraan - samengevat weergegeven - de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
Vastgesteld wordt dat appellant subsidie heeft aangevraagd voor 44.64 ha. De AID heeft echter slechts 43.31 ha gemeten. Hierdoor ontstaat een verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte van 1.33 ha. Uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte van 43.31 ha is dat 3,07 %. Met toepassing van artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 is de subsidiabele oppervlakte maïs vervolgens vastgesteld op 40.67 ha.
Op basis daarvan wordt appellant akkerbouwsubsidie toegekend tot een bedrag van € 16357,78.
Met betrekking tot appellants betoog dat de AID op onjuiste wijze de oppervlakte van de percelen maïs heeft gemeten heeft verweerder het volgende overwogen.
“ (…) Ten aanzien van de overige maïspercelen waartegen uw bezwaren zijn gericht, blijf ik bij mijn standpunt zoals dat uiteen is gezet in de eerder verzonden beslissing op bezwaar. De AID-controleur loopt met GPS-apparatuur rondom de beteelde oppervlakte en neemt daarbij een marge in acht die zodanig is dat het wortelgestel van de maïsplanten binnen de opgemeten oppervlakte valt. Op deze wijze vallen alle delen van de maïsplanten onder de opgemeten oppervlakte. De meetwijze van de AID-controleur als zodanig geeft mij dan ook geen aanleiding de juistheid van de opgemeten oppervlakten in twijfel te trekken. Aangezien u geen andere gronden aanvoert, noch bewijsmiddelen heeft overgelegd waarmee u aannemelijk maakt dat de door u opgegeven oppervlakte maïs correct is, handhaaf ik bij de betreffende maïspercelen de meetresultaten van de AID als 'geconstateerde oppervlakten'.
Overigens merk ik hierbij op dat het feit dat niet meer dan de beteelde, en dus de daadwerkelijk gebruikte, oppervlakte opgegeven mag worden, staat vermeld op pagina 9 van de brochure "Verzamelaanvraag 2005:
"De oppervlakte die u moet opgeven per gewasperceel, is de daadwerkelijk beteelde oppervlakte en in geval van braak, de daadwerkelijk uit productie genomen oppervlakte. De beteelde oppervlakte is de oppervlakte exclusief wegen, kavelpaden, houtwallen, erven, sloten etc. De oppervlakte die is vermeld in de percelen op de bedrijfskaart, is niet de kadastrale oppervlakte (de oppervlakte die u terug vindt in een eigendomsakte of een pachtcontract) maar de topografische oppervlakte. Dit is de maximaal beteelbare oppervlakte, exclusief de oppervlakten voor erven, eventuele kavelpaden, poelen, sloten etc."
(…)”
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellant er voor gekozen heeft bij de meting door de AID niet aanwezig te zijn. Daarnaast heeft hij geen verklaring willen geven ten aanzien van de controleresultaten en geen stukken overgelegd waaruit zou blijken dat de AID onjuist heeft gemeten. Verweerder heeft daarom geen aanleiding gezien om af te wijken van de door de AID gemeten oppervlakten.
In zijn brief van 15 december 2008 heeft verweerder omtrent de vraag of bij het opmeten van percelen door de AID rekening wordt gehouden met het wortelgestel van de maïsplanten het volgende opgemerkt.
“Het feit dat het wortelgestel wordt meegenomen bij het meten van de oppervlakte van gewaspercelen staat niet expliciet in de bijgevoegde werkinstructie “Toelichting Rapportformulier AID 421a”, maar vloeit automatisch voort uit uit het feit dat er in de praktijk vanzelfsprekend altijd een marge wordt gehanteerd bij het opmeten van de beteelde oppervlakte van percelen. Zoals uit de bijgevoegde mail van de heer E, controleur van de AID, blijkt, is er niet alleen sprake van een uitwaaierend wortelgestel, maar evengoed van overhangend gebladerte. Ook dáár wordt standaard omheen gelopen, aangezien het gebladerte ook onderdeel van de beplanting uitmaakt. Daar dwars doorheen lopen met GPS-apparatuur zou overigens tevens om een andere reden niet wenselijk zijn, aangezien dat tot verwonding van de controleur en/of beschadiging van het gewas kan leiden, aldus de heer E.
Dat de bovenstaande wijze van meten de norm is, wordt tevens bevestigd door de heer F, regelingsdeskundige BTR van de AID, in de eveneens bijgevoegde mail. De heer F geeft in zijn mail aan dat de ruimte tussen de maïsplanten, normaliter 75 cm, ook wordt meegenomen als beteelde oppervlakte. Dit is de ruimte die de planten nodig hebben om goed te kunnen groeien. De marge die rondom de maïspercelen wordt meegenomen, bedraagt de helft daarvan, zo’n 37,50 cm. Van een wijze van meten vanaf de stengel is dan ook geen sprake.”
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep, voorzover thans nog van belang, aangevoerd dat de AID de beteelde oppervlakte maïs onjuist heeft vastgesteld. Gemeten is immers slechts vanaf de buitenste rijen maïs. Daardoor is een substantieel gedeelte van de daadwerkelijk beteelde oppervlakte langs de buitenste rijen niet gemeten.
Appellant meent dat het aan de buitenzijde van het perceel gelegen deel van het akkerbouwgewas (het wortelstelsel) dat niet zichtbaar is, daadwerkelijk deel uit maakt van de maïs. De daardoor in beslag genomen ruimte moet dus meegeteld worden in de met maïs beteelde oppervlakte. De AID heeft derhalve ten onrechte vanaf de stengel gemeten. Uit het AID-rapport blijkt niet dat bij de meting een marge buiten de stengel is aangehouden. Zo dat wel gebeurd is, blijkt niet hoe groot die marge is geweest.
In zijn brief van 15 januari 2009 heeft appellant hieraan toegevoegd dat verweerder er schijnbaar van uit gaat dat het wortelgestel aan weerszijden van de maïsplant niet verder doorloopt dan 37,5 cm. Dit is volgens hem een misvatting. Het wortelgestel waaiert ondergronds verder uit. Bovendien moet appellant maar aannemen dat gecontroleerd is op de door verweerder geschetste wijze, nu een meetinstructie terzake ontbreekt.
Verder signaleert appellant dat verweerder geen aandacht heeft besteed aan de vraag of sprake was van een volledig gebruik van het perceel in de zin van artikel 22, tweede lid, eerste volzin, van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het beroep mede gericht tegen verweerders besluit van 22 november 2007.
Nu bij dit besluit het eerdere besluit van 2 augustus 2007 is herroepen en niet gebleken is dat appellant nog een belang heeft bij een beoordeling van het besluit van 2 augustus 2007, dient het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te worden verklaard.
5.2 Het beroep tegen het besluit van 22 november 2007 beperkt zich tot de vraag of de meting van de AID, waarbij een aantal maïspercelen kleiner is opgemeten dan door appellant opgegeven, is geschied met de vereiste meetnauwkeurigheid.
Het geschil spitst zich met name toe op de vraag of de AID de buitenranden van het perceel op de juiste wijze heeft bepaald.
5.3 Appellant betoogt tevergeefs dat verweerder niet is ingegaan op de vraag hoe moet worden gemeten bij een volledig gebruikt perceel in de zin van artikel 22, tweede lid, eerste volzin, van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Nu het hier gaat om een aanvraag voor het jaar 2005 is niet dit artikel maar artikel 30, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, van toepassing. Zoals ter zitting door verweerder is uiteengezet heeft Nederland ervoor gekozen gebruik te maken van de hoofdregel van dit artikel, die bepaalt dat gemeten wordt op basis van de werkelijk beteelde oppervlakte. Dit is aan de landbouwers ook tevoren bekend gemaakt; het staat in de brochure “Verzamelaanvraag 2005”, pagina 9.
5.4 De in artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 opgenomen grens van 3 %, waarboven een korting op de subsidiabele oppervlakte wordt opgelegd, is in dit geval in geringe mate is overschreden. Het is daarom van belang vast te stellen of de percelen van appellant met de vereiste zorgvuldigheid en nauwkeurigheid zijn gemeten. Bij een licht afwijkend meetresultaat zou immers geen korting hoeven te worden opgelegd.
Bij brief van 17 november 2008 heeft het College verweerder de volgende vraag voorgelegd:
“ In het herziene besluit van 22 november 2007 heeft u onder meer het volgende vermeld:
… de AID-controleur loopt met GPS apparatuur rondom de beteelde oppervlakte en neemt daarbij een marge in acht die zodanig is dat het wortelgestel van de maïsplanten binnen de gemeten oppervlakte valt. Op deze wijze vallen alle delen van de maïsplanten onder de opgemeten oppervlakte…
Gaarne verneemt het College van u op grond van welke gegevens u heeft vastgesteld dat de betrokken ambtenaren op deze wijze hebben gehandeld bij de meting van de percelen van appellant. Voorzover u dit standpunt baseert op een “meetinstructie” die voor AID ambtenaren geldt, veroek ik u deze instructie over te leggen”
Uit de reactie van verweerder in zijn brief van 15 december 2008 (geciteerd in rubriek 3 van deze uitspraak) blijkt dat de AID voor het bepalen van de buitenranden geen meetinstructie kent.
Verder blijkt uit deze brief en de door verweerder daarbij gevoegde mailberichten niet dat vastgesteld is hoe de controlerend ambtenaar C in dit geval de meting heeft verricht. Verweerder heeft blijkens de stukken andere ambtenaren geraadpleegd, die niet bij de meting op het bedrijf van appellant aanwezig waren. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat bij controlerend ambtenaar C geen navraag is gedaan of hij een marge van 37,5 cm ten opzichte van de stengel heeft aangehouden.
Dat een verklaring van de controlerend ambtenaar ontbreekt klemt temeer nu de controle plaatsvond op 5 oktober 2005 toen het gewas mogelijk reeds was geoogst. In die situatie is de kans dat van de volgens verweerder gebruikelijke methode wordt afgeweken relatief groot.
Tenslotte blijkt uit verweerders brief van 15 december 2008 dat een grens van 37,5 cm in acht wordt genomen, omdat dit de ruimte is die de planten nodig hebben om goed te kunnen groeien. Appellant heeft ter zitting gesteld dat het wortelgestel van maïs verder reikt dan 37,5 cm. Verweerders gemachtigde heeft ter zitting uitsluitend verklaard dat rijen maïs 75 cm van elkaar plegen te worden ingezaaid. Naar het oordeel van het College kan op basis daarvan niet zonder meer worden aangenomen, dat het wortelgestel van maïs niet verder dan 37,5 cm van de stengel reikt.
5.5 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit - dat steunt op de overweging dat er geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de door de AID verrichte metingen - niet toereikend is gemotiveerd en dat verweerder voorafgaand aan het bestreden besluit onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de vraag of controleur C de oppervlakte van de percelen maïs op de juiste wijze heeft vastgesteld.
Het College zal het beroep daarom gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen.
Het College acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten in verband met verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het opstellen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 2 augustus 2007, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gegrond, voorzover gericht tegen het besluit van 22 november 2007;
- vernietigt het besluit van 22 november 2007;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beslist op het bezwaar van appellant;
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ad € 143,-- (zegge: honderddrieenveertig euro) aan hem wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant die worden vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas