Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/75 25 september 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten, werkzaam bij GIBO Accountants en Adviseurs te Assen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: drs. M. Star en mr. E. Bootsma, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 28 januari 2008, bij het College binnengekomen op 29 januari 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 december 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 13 september 2007, waarbij verweerder appellants aanvraag om uitbetaling van bedrijfstoeslag over het jaar 2006 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brief van 17 maart 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 22 april 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Het onderzoek is ter zitting gesloten.
Bij beschikking van 29 april 2009 heeft de enkelvoudige kamer van het College het onderzoek heropend en de verdere behandeling verwezen naar een meervoudige kamer.
Het College heeft het onderzoek ter zitting voortgezet op 3 juni 2009. Namens appellant was ter zitting diens gemachtigde aanwezig. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
(…)
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
Artikel 44
(…)
4. De Lidstaten kunnen, in naar behoren gemotiveerde gevallen, de landbouwer machtigen om zijn aangifte te wijzigen, mits de aangifte beperkt blijft tot het totale aantal hectaren waarvoor toeslagrechten zijn toegekend en de aangifte beantwoordt aan de voorwaarden voor de verlening van de bedrijfstoeslag voor het betrokken areaal.”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…);
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt Pro bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)”
“In afwijking van artikel 21, lid 1, van Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn de verlaging met 1% per werkdag en de afwijzing waarin dat lid voorziet, niet van toepassing op de verzamelaanvragen die voor 2006 bij de bevoegde autoriteiten worden ingediend:
(…)
a) uiterlijk op 31 mei 2006, in het geval van (…)
iii) Nederland.”
Artikel 55 van Pro de Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen (…), maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In het overzicht voorlopige toeslagrechten van 23 februari 2006 is appellant meegedeeld dat hij op dat moment over 0 gewone en 0 braaktoeslagrechten en 1 toeslagrecht met speciale voorwaarden beschikte.
- Appellant heeft op 8 mei 2006 het formulier “Gecombineerde opgave 2006” (hierna: Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Blijkens het formulier kan met de Gecombineerde opgave onder meer de aanvraag voor het gebruiken van toeslagrechten voor 2006 worden gedaan. Het formulier vermeldt:
“Voor alle vragen waarbij u een hokje kunt aankruisen geldt dat wanneer u niets aankruist uw antwoord ‘nee’ is.”
Appellant heeft op het formulier bij het kopje “Toeslagrechten” niet het hokje aangekruist waarmee hij kon aangeven dat hij zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
Ook op het Overzicht gewaspercelen 2006, behorend bij de Gecombineerde opgave, is niet aangegeven dat appellant op bepaalde percelen zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
- Bij besluit van 16 maart 2007 heeft verweerder appellant 0,40 gewoon toeslagrecht uit de nationale reserve en 1 toeslagrecht uit de nationale reserve met speciale voorwaarden toegekend.
- Bij besluit van 2 juli 2007 heeft verweerder appellants toeslagrechten opnieuw vastgesteld. Hij heeft nu de beschikking gekregen over 0,40 gewoon toeslagrecht uit de nationale reserve en 3 toeslagrechten uit de nationale reserve met speciale voorwaarden.
- Bij een op 22 augustus 2007 bij verweerder ontvangen brief heeft appellant te kennen gegeven dat hij alsnog uitbetaling van zijn bedrijfstoeslag 2006 wenst.
- Bij besluit van 13 september 2007 heeft verweerder appellants aanvraag om uitbetaling van bedrijfstoeslag over het jaar 2006 afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 28 september 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 15 november 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellant heeft met zijn op 8 mei 2006 door verweerder ontvangen Gecombineerde opgave geen uitbetaling van toeslagrechten aangevraagd en ook heeft hij nagelaten aan te geven welke percelen hij voor uitbetaling van zijn toeslagrechten wenst te benutten. Pas met een op 22 augustus 2007 ontvangen brief heeft appellant aangegeven dat hij uitbetaling van zijn toeslagrechten wenst.
Dit verzoek is gedaan na afloop van de indieningstermijn die op 15 mei 2006 eindigde en is ook niet ontvangen binnen de kortingstermijn die op 26 juni 2006 eindigde. Op grond van artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 is verweerder in die situatie gehouden de aanvraag wegens niet tijdige indiening af te wijzen, tenzij er sprake is van een kennelijke fout of overmacht.
Van een kennelijke fout is geen sprake nu de Gecombineerde opgave niet onlogisch of tegenstrijdig is ingevuld. Het is niet aan verweerder om te treden in de motieven die een landbouwer kan hebben om geen uitbetaling van zijn toeslagrechten te vragen.
Dat appellant meende nog geen uitbetaling te kunnen aanvragen omdat zijn toeslagrechten ten tijde van het invullen van de Gecombineerde opgave nog niet waren vastgesteld, kan hem niet baten. In voorlichtingsmateriaal heeft verweerder de landbouwers duidelijk gewezen op het gegeven dat de aanvraag om uitbetaling vóór het verstrijken van de kortingstermijn moet worden ingediend. Een beroep op onbekendheid met de toepasselijke regelgeving kan niet slagen.
Het beroep dat appellant doet op vanwege het LNV- Loket gegeven adviezen kan evenmin slagen. Ingevolge vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kan geen beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan tegen een duidelijke bepaling van het gemeenschapsrecht en kan een daarmee strijdige handeling van een met de toepassing van het gemeenschapsrecht belaste nationale instantie geen gewettigd vertrouwen op een met het gemeenschapsrecht strijdige behandeling doen ontstaan. Uit intern onderzoek door verweerder is overigens niet gebleken dat over de Gecombineerde opgave telefonische contacten met appellant hebben plaatsgevonden. Er is dan ook niet komen vast te staan dat aan appellant onjuiste adviezen zijn verstrekt.
Ter zitting van het College heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het beroep op artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 faalt. Dit artikel maakt het mogelijk om in naar behoren gemotiveerde gevallen de aangifte te wijzigen. Met de op 8 mei 2006 ontvangen Gecombineerde opgave is echter geen aangifte van percelen voor uitbetaling van toeslagrechten gedaan.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verder gesteld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel in verband met de zaken Breijer en Hieltjes niet kan slagen, nu het hier om een geheel andere situatie gaat.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Dat met de Gecombineerde opgave geen uitbetaling van toeslagrechten werd gevraagd, is geen uiting van de wil van appellant. Dat de wil van appellant was dat hij uitbetaling wenst, is af te leiden uit het feit dat hij om vaststelling van toeslagrechten heeft gevraagd. Het is immers ondenkbaar dat iemand toeslagrechten aanvraagt om deze vervolgens niet te willen verzilveren. Dit kan dus niet tot het verlies van aanspraken op uitbetaling leiden.
In dit verband heeft appellant, onder overlegging van documentatie, een beroep gedaan op zaken die door R.B.W. Beijer en J.G.M. Hieltjes aanhangig zijn gemaakt bij de Commissie voor de verzoekschriften van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Ten onrechte heeft verweerder geen kennelijke fout aanwezig geacht in de Gecombineerde opgave.
Appellant heeft, op advies van een medewerker van de Dienst Regelingen, geen kruisje geplaatst ten teken dat hij zijn toeslagrechten wenste te verzilveren.
Hij kon dat ook niet ten tijde van het invullen van de Gecombineerde opgave omdat hij op dat ogenblik niet beschikte over toeslagrechten en hij in onzekerheid verkeerde over de afloop van zijn aanvraag voor toeslagrechten uit de nationale reserve. Appellant meent dat het alsnog toewijzen van bedrijfstoeslag voor rechten uit die nationale reserve rechtstreeks voortvloeit uit het Europees recht en daarmee dus geenszins, zoals verweerder stelt, strijdig is.
Ten slotte heeft appellant gesteld dat verweerder ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheden die artikel 44, vierde lid van Verordening (EG) nr. 1782/2003 hem biedt om een landbouwer toe te staan zijn aangifte te wijzigen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat uit de Gecombineerde opgave niet blijkt dat appellant gebruik wil maken van zijn toeslagrechten. Appellant heeft derhalve met het indienen van de Gecombineerde opgave geen steunaanvraag gedaan. Eerst met het verzoek tot uitbetaling van de toeslagrechten, zoals ontvangen door verweerder op 22 augustus 2007, heeft appellant de steunaanvraag gedaan.
5.2 Nu ten tijde van het indienen van de steunaanvraag op 22 augustus 2007 sprake was van een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen, dient op grond van artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag te worden afgewezen.
5.3 Appellants betoog dat hij ten tijde van het invullen van de Gecombineerde opgave nog geen toeslagrechten had en dat hij deze pas voor uitbetaling kon opgeven nadat ze waren vastgesteld, kan niet slagen.
Uit de onder rubriek 2.1 van deze uitspraak aangehaalde regelgeving blijkt dat de verzamelaanvraag vóór uiterlijk 26 juni 2006 bij verweerder moet worden ingediend. Appellants betoog dat pas na de definitieve vaststelling van toeslagrechten een aanvraag tot uitbetaling daarvan kan worden ingediend, leidt er toe dat door hem na 26 juni 2006 een steunaanvraag zou moeten worden ingediend; dit is niet mogelijk.
5.4 Uit de vraagstelling in de Gecombineerde opgave, de brochure daarbij en het door verweerder – aan het College ambtshalve bekende – verspreide voorlichtingsmateriaal kon appellant niet afleiden dat hij de vraag of hij zijn toeslagrechten wenste te gebruiken, niet hoefde in te vullen, zo lang hij geen besluit tot vaststelling van zijn toeslagrechten had ontvangen. Verweerder heeft immers steeds uitdrukkelijk aangegeven dat iedere landbouwer op het moment dat hij de Gecombineerde opgave zou invullen nog geen besluit zou hebben ontvangen op zijn aanvraag vaststelling toeslagrechten (zie onder meer de brochure bij de Gecombineerde opgave, pagina 9). Dit betekent dat de uitbetaling van bedrijfstoeslag 2006 in alle gevallen diende te worden aangevraagd op basis van nog niet definitief vastgestelde toeslagrechten.
5.5 Met het betoog dat hij heeft gehandeld op advies van een medewerker van verweerder heeft appellant een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan. Tegenover het betoog van appellant staat de mededeling van verweerder dat uit gespreksverslagen niet is gebleken dat er telefonisch contact is geweest met appellant over de wijze van invulling van de Gecombineerde opgave.
Appellant heeft met de niet nader gespecificeerde verwijzing naar een met de Dienst Regelingen gevoerd telefoongesprek niet aannemelijk gemaakt dat het door hem gestelde advies is gegeven.
5.6 Voorzover appellant zich wenst te beroepen op het bestaan van een kennelijke fout in de op 8 mei 2006 ontvangen Gecombineerde opgave, in die zin dat duidelijk moet zijn geweest dat wel beoogd is het gebruik van de toeslagrechten te vragen, ziet hij er aan voorbij dat de vraag of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, gelet op de bewoordingen van dat artikel, eerst aan de orde is als een steunaanvraag is ingediend.
Nu met de op 8 mei 2006 ontvangen Gecombineerde opgave geen verzamelaanvraag en dus geen steunaanvraag is gedaan, is voor de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 in die Gecombineerde opgave geen plaats.
Voorzover appellant een beroep op overmacht heeft willen doen kan dit evenmin slagen. De omstandigheid dat appellant uit onbekendheid met de toepasselijke regelgeving geen kruisje heeft geplaatst bij de vraag of hij zijn toeslagrechten wilde gebruiken, kan niet als overmacht worden aangemerkt.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hoffmeister GMBh & Co, C-210/00, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen immers aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorziene omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept en waarvan de gevolgen, in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Daarvan is geen sprake.
5.7 Met de verwijzing naar de zaken Beijer en Hieltjes heeft appellant een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan. Dit beroep slaagt niet, omdat geen sprake is van gelijke gevallen. Zowel de feiten als de toepasselijke regelgeving – het ging in die zaken om vaststelling van varkensrechten op grond van de Wet herstructurering varkenshouderij – verschillen immers van de onderhavige zaak.
5.8 Het betoog dat verweerder toepassing had moeten geven aan artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 faalt. Volgens dit artikel kunnen de lidstaten in naar behoren gemotiveerde gevallen de landbouwer machtigen om zijn aangifte te wijzigen.
Nu met de op 8 mei 2006 ontvangen Gecombineerde opgave geen aangifte als bedoeld in het vierde lid van artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 is gedaan, kan dit artikel appellant reeds hierom niet baten.
5.9 Het College komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M. Munsterman in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 september 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas