Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/231 2 oktober 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. M. Star en mr. E. Bootsma, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 9 februari 2009, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 18 juni 2008, waarbij verweerder de aan appellante voor het jaar 2007 toe te kennen bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 4 maart 2009 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 30 maart 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 3 juni 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante A, vergezeld van de gemachtigde is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
(…)
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)
Artikel 44
Gebruik van de toeslagrechten
(…)
4. De lidstaten kunnen, in naar behoren gemotiveerde gevallen, de landbouwer machtigen om zijn aangifte te wijzigen, mits de aangifte beperkt blijft tot het totale aantal hectaren waarvoor hem toeslagrechten zijn toegekend en de aangifte beantwoordt aan de voorwaarden voor de verlening van de bedrijfstoeslag voor het betrokken areaal.”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen (…)
Artikel 12
Inhoud van de verzamelaanvraag
1. De verzamelaanvraag moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op steun kan worden gemaakt, en met name:
(…)
c) ten behoeve van de bedrijfstoeslagregeling, de identificatie van de toeslagrechten volgens het in artikel 7 bedoelde identificatie- en registratiesysteem, uitgesplitst in braakleggingstoeslagrechten en andere toeslagrechten.(…)
2. Ten behoeve van de identificatie van de toeslagrechten als bedoeld in lid 1, onder c), van het onderhavige artikel wordt op de overeenkomstig artikel 22, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten volgens het in artikel 7 van de onderhavige verordening bedoelde identificatie- en registratiesysteem, zulks met een uitsplitsing in braakleggingstoeslagrechten en andere toeslagrechten(…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 72 wordt bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)”
Artikel 55 van de Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 7 mei 2007 het formulier Gecombineerde opgave 2007 (hierna: de Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Op het formulier heeft zij aangegeven dat zij haar toeslagrechten wenst te laten uitbetalen. Op het bij de Gecombineerde opgave behorende overzicht gewaspercelen heeft zij elf percelen gras, vijf percelen maïs en één perceel voederbieten van samen in totaal 53.05 ha opgegeven. Bij de vijf percelen maïs met een totale oppervlakte van 11.08 ha heeft zij een kruisje geplaatst ten teken dat zij voor deze percelen uitbetaling van toeslagrechten wenst.
- Bij besluit van 18 juni 2008 heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag 2007 vastgesteld op € 5680,78. Daarbij is hij uitgegaan van een goedgekeurde oppervlakte van 11.08 ha.
- Bij brief van 1 juli 2008 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 10 oktober 2008 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellante heeft in haar bezwaarschrift van 1 juli 2008 aangevoerd dat zij in haar Gecombineerde opgave per abuis slechts bij de vijf percelen maïs heeft aangegeven dat zij deze voor uitbetaling van haar toeslagrechten wilde benutten. Zij had ook haar graspercelen voor uitbetaling willen opgeven.
Verweerder heeft dit opgevat als een verzoek om de Gecombineerde opgave te mogen wijzigen.
Het verzoek tot wijziging is ingediend na het verstrijken van de indieningstermijn voor de Gecombineerde opgave op 15 mei 2007 en ook na ommekomst van de kortingstermijn die op 11 juni 2007 eindigde. Nu dit verzoek is gedaan na 11 juni 2007 is wijziging van de Gecombineerde opgave op grond van artikel 21 van Verordening (EG) nr. 796/2004 niet meer mogelijk, tenzij sprake zou zijn van een kennelijke fout of overmacht. Van een kennelijke fout is echter geen sprake.
De aanvraag is immers objectief bezien niet onlogisch of onbegrijpelijk ingevuld. Het staat de landbouwer vrij om percelen al dan niet op te geven voor benutting van toeslagrechten. Het is niet de taak van verweerder om te treden in de motieven die een aanvrager kan hebben om percelen al dan niet op te geven en te beoordelen of, door de aanvraag anders in te vullen, meer bedrijfstoeslag zou kunnen worden verkregen.
Van overmacht of bijzondere omstandigheden is niet gebleken,. Onbekendheid met de toepasselijke regelgeving levert geen bijzondere omstandigheid op. Een aanvrager van steun dient zich te voren op de hoogte te stellen van de toepasselijke regels.
Dat appellante meent onevenredig zwaar te zijn getroffen door het bestreden besluit is opgevat als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Dit beroep kan niet slagen. Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt immers dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen dient af te wegen, voorzover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. Deze beperking is hier aanwezig nu de toepasselijke Europese regels dwingend en uitputtend voorschrijven welke voorwaarden van toepassing zijn om in aanmerking te komen voor betalingen op basis van toeslagrechten.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder opgemerkt dat het enkele feit dat verweerder in de Gecombineerde opgave geen gegevens heeft voorgedrukt omtrent soort, aantal en waarde van de toeslagrechten niet kan leiden tot het oordeel dat appellante daardoor uitsluitend haar maïspercelen voor uitbetaling van bedrijfstoeslag heeft opgegeven. Appellante had namelijk op de internetsite van het LNV-loket onder “Mijn Dossier” kunnen bekijken over welke soort en welk aantal toeslagrechten zij beschikte en welke waarde deze toeslagrechten hadden.
Het beroep dat appellante doet op de soepele handelwijze van het Productschap Zuivel in 2006 ten opzichte van melkveehouders die verzuimden uitbetaling van melkpremie aan te vragen kan, naar inmiddels door het College is beslist, niet slagen.
4. Het standpunt van appellante
Verweerder heeft ten onrechte geen kennelijke fout aanwezig geacht in de Gecombineerde opgave. Een computermatige controle had laten zien dat de gegevens voor vaststelling en verzilvering onsamenhangend zijn. Bovendien zou de in Verordening (EG) nr. 796/2004 voorgeschreven werkwijze omtrent het voorbedrukken van de waarde, de soort en het aantal toeslagrechten deze onsamenhangendheid binnen de Gecombineerde opgave inzichtelijk hebben gemaakt. Het is immers niet voor de hand liggend dat appellante, die over voldoende steunwaardige percelen beschikt, niet al haar toeslagrechten zou willen benutten.
Verweerder heeft in strijd met artikel 12 van Verordening (EG) nr. 796/2004 nagelaten de soort, het aantal en de waarde van de toeslagrechten voorgedrukt op de Gecombineerde opgave te vermelden. Indien dat wel was gebeurd, had appellante beter geïnformeerd het formulier kunnen invullen en had zij kunnen zien dat alleen het aankruisen van de maïspercelen niet voldoende was voor uitbetaling van al haar toeslagrechten.
Appellante stelt dat zij zich bij het invullen van het overzicht gewaspercelen niet heeft gerealiseerd dat de melkpremie per 2007 in de toeslagrechten was opgenomen en dat zij dus ook de graspercelen diende op te geven voor uitbetaling. Als gevolg van dit misverstand is dus slechts bij haar vijf percelen maïs aangegeven dat zij deze voor uitbetaling wilde aanwenden.
Appellante had, aldus haar verklaring, zonder meer de bedoeling om al haar toeslagrechten te laten uitbetalen. Nu dat blijkbaar niet op correcte wijze in het aanvraagformulier is opgenomen, heeft zij, zodra hij daarvan op de hoogte kwam, in haar, op 3 juli 2008 bij verweerder ontvangen, bezwaarschrift toestemming gevraagd om het aanvraagformulier te mogen aanpassen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellante heeft op 7 mei 2007 bij verweerder een verzamelaanvraag ingediend. Op het daarbij behorende Overzicht gewaspercelen heeft zij zeventien percelen met een totale oppervlakte van 53.05 ha als bij haar in gebruik zijnde gewaspercelen opgegeven. Het gaat om vijf percelen maïs, één perceel voederbieten en elf percelen grasland. Zij heeft uitsluitend bij de vijf percelen maïs aangegeven, dat zij deze voor uitbetaling van haar toeslagrechten wil gebruiken. Deze percelen hebben samen een oppervlakte van 11.08 ha, zodat daarop 11,08 toeslagrechten kunnen worden uitbetaald. Voor appellante waren op 15 mei 2007 38,25 toeslagrechten geregistreerd met een gezamenlijke waarde van
€ 20.535,20, zijnde € 539,69 per recht.
5.2 Het College stelt voorop, dat toeslagrechten niet kunnen worden uitbetaald als niet met gebruikmaking van de verzamelaanvraag duidelijk gemaakt wordt op welke percelen ze gerealiseerd moeten worden.
Toen appellante in haar bezwaarschrift het verzoek deed de aangifte te mogen wijzigen, zou, gelet op het moment waarop dit verzoek gedaan werd, alleen de mogelijkheid bestaan om het te honoreren als in de zin van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 sprake was van een kennelijke fout, die door de bevoegde autoriteit werd erkend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes verzoek om zodanige erkenning afgewezen.
5.3 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerder jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
5.4 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken. 5.5 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellante, die over 38,25 toeslagrechten en 53.05 hectaren beschikt, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als zij slechts voor 11.08 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, in elk geval naar het recht zoals dat in 2007 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven, omdat een perceel gedurende een periode van tien maanden voor de landbouw ter beschikking moet staan. Ook kunnen er zich misschien incidenteel nog wel andere gronden voordoen om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
5.6 In de situatie van appellante is er naar het oordeel van het College echter wel reden een kennelijke fout aan te nemen. Appellante, die in 2007 voor het eerst te maken kreeg met het feit dat melkpremie in de toeslagrechten was opgenomen, heeft in de Gecombineerde opgave zonder voorbehoud opgegeven haar toeslagrechten te willen laten uitbetalen, doch heeft daarbij slechts voor een gering deel van de ter beschikking staande toeslagrechten (11,08 van de 38,05) en hectaren (11.08 in plaats van 53.05) gebruik gemaakt en aldus slechts € 5979,77 van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 20.535,20 benut. Het verschil tussen hetgeen appellante aanvraagt en hetgeen zij maximaal kan aanvragen is zo groot, dat het bij een summier onderzoek direct in het oog moet vallen.
Voorts moet vrijwel uitgesloten worden geacht dat er voor appellante een reden bestaat om uitsluitend haar percelen maïs voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking te brengen en al haar graspercelen van in totaal ruim 40 ha niet. Daarbij neemt het College in aanmerking dat het hoogst onaannemelijk is appellante al die percelen grasland in de loop van 2007 zodanig zou gaan benutten dat deze niet langer aan de voorwaarden voor uitbetaling van toeslagrechten zouden voldoen.
Onder deze omstandigheden is er aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag, in de zin van het werkdocument als niet samenhangend aan te merken.
Dat levert voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellante beoogde aan te vragen.
In een dergelijk geval ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager erop te wijzen dat hij de aanvraag niet conform zijn bedoelingen heeft ingevuld en hem de gelegenheid te bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen.
5.7 Nu appellante een dergelijke gelegenheid niet geboden is, is de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op appellantes aanvraag moeten beslissen.
Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op
€ 644,-- (beroepschrift 1 punt, bijwonen zitting 1 punt, wegingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat verweerder appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,-- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M. Munsterman in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas