Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 08/774 8 juli 2009
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
Nico de Witt Supermarkten Apeldoorn B.V., te Apeldoorn, appellante,
gemachtigde: mr. M. Lanen, advocaat te Utrecht,
tegen
burgemeester en wethouders van Apeldoorn, verweerders,
gemachtigde: R.J.J.M. van Huik, werkzaam bij de gemeente Apeldoorn.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 19 augustus 2008, bij de rechtbank Zutphen binnengekomen op 20 augustus 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 17 juli 2008.
Bij dit besluit hebben verweerders beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 21 februari 2008, waarbij aan haar ontheffing voor de duur van één jaar is verleend op grond van artikel 6 van de Winkeltijdenverordening van de gemeente Apeldoorn (hierna: Verordening).
Bij brief van 18 september 2008 hebben verweerders de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden en een verweerschrift ingediend.
De rechtbank Zutphen heeft het beroepschrift bij brief van 7 oktober 2008 doorgestuurd naar het College.
Op 22 juni 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden de standpunten van partijen hebben toegelicht. Voor appellante zijn voorts verschenen A en B.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Winkeltijdenwet, voor zover hier van belang, bepaalt:
" Artikel 2
Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
a. op zondag;
b. op Nieuwjaarsdag, op Goede Vrijdag na 19 uur, op tweede Paasdag, op Hemelvaartsdag, op tweede Pinksterdag, op 24 december na 19 uur, op eerste en tweede Kerstdag en op 4 mei na 19 uur;
(…)
Artikel 3
(…)
4. Voorts kan de gemeenteraad bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen op een daartoe strekkende aanvraag en met inachtneming van de in die verordening gestelde regels ontheffing te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, vervatte verboden, voor zover het winkels betreft die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde dagen tussen 0 uur en 16 uur, en waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. De verordening bepaalt in ieder geval het aantal winkels waarvoor in de gemeente ontheffing kan worden verleend. Dit aantal kan ten hoogste één winkel per 15.000 inwoners van de gemeente zijn of, indien het inwonertal lager is dan 15.000, één winkel.
5. De vrijstellingen en ontheffingen kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de vrijstellingen en ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden.
(…) "
De Verordening bepaalt onder meer het volgende:
" Artikel 1 Begripsbepalingen
In deze verordening wordt verstaan onder:
a. de wet: de Winkeltijdenwet;
(…)
c. college: het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn;
d. ontheffing: een ontheffing van de verboden, vervat in artikel 2 van de wet.
(…)
Artikel 6 Openstelling van avondwinkels op zon- en feestdagen
1. Het college kan op aanvraag ontheffing verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de wet vervatte verboden ten behoeve van winkels, die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde zon- en feestdagen tussen 00.00 en 16.00 uur.
2. Het college kan voor ten hoogste 10 winkels ontheffing verlenen.
3. Aan de ontheffing worden de volgende voorschriften verbonden:
a. de winkel dient gesloten te zijn tussen 00.00 uur en 16.00 uur;
b. er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren te worden verkocht, met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet.
4. De ontheffing kan worden geweigerd indien de woon- en leefsituatie of de openbare orde in de omgeving van de winkel op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de openstelling van de winkel.
(…) "
Bij besluit van 12 november 2007, in werking getreden op 16 november 2007, hebben verweerders de volgende beleidsregel vastgesteld (hierna: Beleidsregel):
" De ontheffing voor het openstellen van een avondwinkel ingevolge artikel 6 van de Winkeltijdenverordening wordt, indien aan de voorwaarden wordt voldaan, verleend voor maximaal één jaar (1 jaar). "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een supermarkt aan het C te D.
- Op 7 november 2007 heeft appellante ten behoeve van deze supermarkt een aanvraag om ontheffing ingediend bij verweerders om op zon- en feestdagen een avondwinkel geopend te houden.
- Bij besluit van 21 februari 2008 hebben verweerders de gevraagde ontheffing verleend voor de duur van één jaar.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 13 maart 2008 bezwaar gemaakt.
- Op 6 mei 2008 heeft in het kader van de behandeling van het bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden voor de onafhankelijke bezwarencommissie van de gemeente Apeldoorn (hierna: de commissie).
- Op 26 mei 2008 heeft de commissie aan verweerders geadviseerd het bezwaar van appellante ongegrond te verklaren.
- Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit hebben verweerders het bezwaar van appellante onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de commissie ongegrond verklaard. In het advies is, voor zover hier van belang, samengevat het volgende overwogen.
Verweerders hebben zich in het kader van de behandeling van het bezwaar voor de commissie op het standpunt gesteld dat zij ten onrechte aan de ontheffing het voorschrift hebben verbonden dat deze is verleend voor één jaar. Een dergelijk voorschrift mag volgens verweerders slechts strekken tot bescherming van het belang dat is neergelegd in de weigeringsgrond van artikel 6, vierde lid, van de Verordening, welke weigeringsgrond in dit geval niet van toepassing is.
De commissie constateert dat in de Winkeltijdenwet expliciet de bevoegdheid is toegekend om aan een ontheffing als hier aan de orde voorschriften en beperkingen te verbinden. Voor de toelaatbaarheid van dergelijke voorschriften geldt dat deze niet in strijd mogen zijn met de wettelijke regeling waarop de ontheffing berust of met een andere wettelijke regeling, redelijkerwijs nodig moeten zijn in verband met het doel van de regeling en niet in strijd mogen komen met een ongeschreven beginsel van behoorlijk bestuur.
Het doel van de Winkeltijdenwet is gelegen in het bieden van meer keuzevrijheid aan de detaillist bij de openstelling van de winkel en aan gemeenten om ook buiten de wettelijke openingstijden, afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden, winkelopening toe te staan. Niet is gebleken dat de verlening van de ontheffing voor de duur van één jaar ontoelaatbaar is. Dat de aanvraag om ontheffing is ingediend voordat de Beleidsregel in werking is getreden, doet hieraan niet af aangezien deze aanvraag ex nunc wordt getoetst.
Het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel in verband met de ontheffing voor onbepaalde tijd die is verleend aan de E gaat niet op. Het betreft hier geen gelijke gevallen, omdat (-) de E is gevestigd op een bedrijventerrein en de supermarkt van appellante in een woonwijk, en (-) de ontheffing aan E is verleend vóór de inwerkingtreding van de Beleidsregel.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat, het volgende aangevoerd.
De door verweerders overgenomen redenering van de commissie is onbegrijpelijk en innerlijk tegenstrijdig, omdat enerzijds wordt overwogen dat het doel van de Winkeltijdenwet is gelegen in het bieden van meer keuzevrijheid aan de detaillist bij de openstelling van de winkel en aan gemeenten om ook buiten de wettelijke openingstijden, afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden, winkelopening toe te staan, terwijl anderzijds de conclusie wordt getrokken dat de commissie niet is gebleken dat het verlenen van een ontheffing voor de duur van één jaar ontoelaatbaar is.
Het is onbegrijpelijk waarom geen belang wordt toegekend aan de omstandigheid dat de aanvraag om ontheffing is ingediend vóór de inwerkingtreding van de Beleidsregel.
De verlening van de ontheffing voor de duur van één jaar is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat ten behoeve van de E wel een ontheffing voor onbeperkte duur is verleend. Ten onrechte hebben verweerders dit verschil in behandeling terecht geacht omdat de E is gevestigd op een bedrijventerrein en de supermarkt van appellante in een woonwijk. Dit verschil is alleen van belang in het licht van het criterium overlast voor de omgeving of de openbare orde. Aanvankelijk zijn er klachten geweest in verband met het parkeren, maar nadien zijn er geen klachten meer geweest. Van overlast in de omgeving van de supermarkt van appellante is geen sprake.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De commissie heeft in haar advies gesteld dat de Winkeltijdenwet mogelijkheden geeft aan gemeenten om detaillisten toe te staan hun winkel buiten de wettelijke openingstijden open te stellen en dat de verlening van een ontheffing voor de avondopenstelling van een winkel voor de beperkte duur van één jaar niet rechtens ontoelaatbaar is. Het College kan appellante niet volgen in haar betoog dat het advies van de commissie op dit punt onbegrijpelijk en innerlijk tegenstrijdig zou zijn. Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Winkeltijdenwet kan een ontheffing onder beperkingen worden verleend en kunnen aan een ontheffing voorschriften worden verbonden. Verweerders hebben op grond van deze bevoegdheid en overeenkomstig de Beleidsregel de ontheffing verleend voor de duur van één jaar.
5.2 Voor zover appellante van opvatting is dat de ontheffing niet slechts voor één jaar had mogen worden verleend, omdat de Beleidsregel op het moment van indiening van de aanvraag nog niet in werking was getreden, deelt het College deze opvatting reeds niet omdat verweerders ook zonder deze beleidsregel bevoegd waren om de duur van de te verlenen ontheffing tot één jaar te beperken.
5.3 Appellantes beroep op het gelijkheidsbeginsel kan evenmin slagen. Nu de E is gevestigd op een bedrijventerrein en appellantes supermarkt is gelegen in een woonwijk, is van gelijke gevallen geen sprake. Juist in een woonwijk kan er met het oog op de bescherming van omwonenden tegen overlast reden zijn om periodiek te beoordelen of een verleende ontheffing al dan niet dient te worden verlengd.
5.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. O.C. Bos