Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/260 25 juni 2009
11224 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling identificatie en registratie van dieren
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. A.M. de Jong en ir. P. Bonnier, beiden werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 april 2008, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 maart 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante van 5 juni 2007, gericht tegen een aanschrijving bestuursdwang van verweerder van 25 april 2007, ongegrond verklaard.
Bij brief van 15 april 2008 heeft appellante een nader stuk overlegd.
Bij brief van 10 mei 2008 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 12 juni 2008 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 18 augustus 2008 heeft appellante nadere stukken overgelegd.
Op 28 augustus 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante is verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij Richtlijn 92/102/EEG was tot 9 juli 2005 voor onder meer schapen het volgende bepaald.
“Artikel 5
(…)
3. Andere dieren dan runderen moeten zo snel mogelijk en in ieder geval voordat zij het bedrijf verlaten, worden gemerkt met een oormerk of een tatouage aan de hand waarvan het bedrijf van herkomst kan worden vastgesteld en waardoor een verband kan worden gelegd met de in artikel 3, lid 1, onder a), bedoelde lijst; in de begeleidende documenten dient van dit merk melding te worden gemaakt.”
Vanaf 9 juli 2005 zijn schapen aan het toepassingsbereik van Richtlijn 92/102/EEG onttrokken ingevolge de artikelen 15 en 17 van Verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en de Richtlijnen 92/102/EEG en 64/432/EEG (Pb L 5 van 9 januari 2004, blz. 8; hierna: Verordening (EG) nr. 21/2004).
In de considerans van Verordening (EG) nr. 21/2004 is - onder (3) - gesteld dat vooral bij de mond- en klauwzeercrisis is gebleken dat ten aanzien van schapen en geiten de uitvoering van richtlijn 92/102/EEG niet voldoet en verbeterd moet worden en dat om die reden stringentere en meer specifieke voorschriften moeten worden vastgesteld, zulks naar het voorbeeld van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen.
Voorts wordt aan de considerans van Verordening (EG) nr. 21/2004 het volgende ontleend:
“ (12) Om alle verplaatsingen van schapen en geiten traceerbaar te maken, moeten de dieren naar behoren geïdentificeerd worden en moet elke verplaatsing van die dieren kunnen worden nagegaan.
(…)
(15) Met het oog op een snelle en accurate tracering van dieren dient elke lidstaat een geautomatiseerd gegevensbestand op te zetten waarin alle bedrijven op het grondgebied van de lidstaat en alle verplaatsingen van de dieren worden opgenomen.”
Verordening (EG) nr. 21/2004 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 1
1. Elke lidstaat stelt overeenkomstig deze verordening een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten vast.
(…)
Artikel 3
1. De identificatie- en registratieregeling voor dieren omvat de volgende elementen:
a) identificatiemiddelen om elk afzonderlijk dier te identificeren;
b) bijgewerkte registers op elk bedrijf;
c) verplaatsingsdocumenten;
d) een centraal register en/of geautomatiseerd gegevensbestand.
(…)
Artikel 4
1. Alle dieren op een bedrijf die na 9 juli 2005 zijn geboren, worden overeenkomstig lid 2 geïdentificeerd binnen een door de lidstaat te bepalen termijn die ingaat bij de geboorte van het dier, en in elk geval vóórdat het dier het geboortebedrijf verlaat. De termijn mag niet meer dan zes maanden bedragen.
(…)
2. De dieren worden geïdentificeerd:
a) door middel van een eerste identificatiemiddel dat voldoet aan de in de bijlage, deel A, punten 1 tot en met 3, vastgestelde voorschriften, en
b) door middel van een tweede identificatiemiddel dat door de bevoegde autoriteit is erkend en dat beantwoordt aan de in de bijlage, deel A, punt 4, genoemde technische kenmerken.
c) tot aan de in artikel 9, lid 3, vermelde datum mag dit tweede identificatiemiddel evenwel worden vervangen door het in de bijlage, deel A, punt 5, beschreven systeem, behalve bij dieren die aan het intracommunautaire handelsverkeer onderworpen zijn.
(…)
7. De identificatiemiddelen worden aan de bedrijven toegekend, gedistribueerd en bij de dieren aangebracht op de door de bevoegde autoriteit vastgestelde wijze.
(…)
Artikel 12
1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de naleving van deze verordening te garanderen.
(…)”
In onderdeel A onder 3. van de bijlage bij Verordening (EG) nr. 21/2004 is bepaald dat het in artikel 4, tweede lid en onder a), genoemde eerste identificatiemiddel een door de bevoegde autoriteit erkend oormerk is, dat aan nader omschreven kenmerken moet voldoen en dat in één oor wordt aangebracht. In onderdeel A onder 4. is onder meer bepaald dat het in artikel 4, tweede lid en onder b), genoemde tweede identificatiemiddel kan zijn een zelfde oormerk als hiervoor genoemd, een tatoeage (behoudens voor dieren die aan het intracommunautaire handelsverkeer deelnemen) of een electronische transponder.
De Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
Artikel 96
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ten behoeve van de algemene gezondheidstoestand of van het welzijn van dieren, ter voorkoming van de verspreiding van smetstof of van de aanwezigheid van schadelijke stoffen in dieren en produkten van dierlijke oorsprong dan wel ter bescherming van de veiligheid van mens of dier regelen worden gesteld omtrent de identificatie en registratie van dieren alsmede van levende dierlijke producten.
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren dan wel, voor zover het verband houdt met niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten, het belang van de gezondheid van mensen zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
2. Een vrijstelling of ontheffing van het bij of krachtens de artikelen 97 tot en met 99 bepaalde alsmede van een voorschrift dat tevens in het belang is van de bestrijding van een dierziekte die is aangewezen in overeenstemming met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport wordt in overeenstemming met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport verleend.
3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.”
De Regeling identificatie en registratie van dieren (hierna: Regeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 8
(…)
5. Het merk waarmee schapen en geiten ingevolge artikel 4 van Pro verordening 21/2004 worden geïdentificeerd voldoet aan artikel 12e.
(…)
Artikel 12e
1. Schapen en geiten worden geïdentificeerd door middel van:
a. twee conventionele merken die voldoen aan de eisen, bedoeld in artikel 12f, eerste lid;
b. één conventioneel merk en één elektronisch merk waarbij de transponder is geplaatst in een oormerk die voldoen aan de eisen, bedoeld in artikel 12f, tweede lid;
c. één conventioneel merk en één elektronisch merk waarbij de transponder is geplaatst in een maagbolus die voldoen aan de eisen, bedoeld in artikel 12f, tweede lid;
(…)
Artikel 13
1. Dieren worden geïdentificeerd en geregistreerd overeenkomstig:
c. verordening nr. 21/2004 en de artikelen 34 tot en met 37, indien het schapen of geiten betreft.
(…)
(…)
Artikel 34
1. Alle schapen en geiten die op of voor 9 juli 2005 zijn geboren, zijn tenminste met één merk gemerkt.
2. In zoverre in afwijking van het eerste lid, worden schapen en geiten die op of voor 9 juli 2005 op een bedrijf zijn geboren gemerkt binnen één maand na de geboorte of zoveel eerder als zij van het bedrijf worden afgevoerd.
3. De termijn, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van verordening 21/2004, waarbinnen een schaap of geit moet zijn gemerkt, bedraagt voor het aanbrengen van het eerste merk één maand na de geboorte en voor het aanbrengen van het tweede merk zes maanden na de geboorte of zoveel eerder als het schaap of de geit wordt afgevoerd of over de openbare weg wordt verplaatst.
4. In afwijking van het derde lid kan een schaap die de leeftijd van één week nog niet heeft bereikt en dat nog niet is gemerkt, worden verplaatst over de openbare weg ten behoeve van een verplaatsing binnen het bedrijf, indien het desbetreffende schaap wordt verplaatst in gezelschap van het moederdier.
5. De termijn, bedoeld in artikel 4, vierde lid, van verordening 21/2004, waarbinnen de merken bij een uit een derde land ingevoerd schaap of geit worden aangebracht, bedraagt drie werkdagen vanaf de dag van aanvoer op het bedrijf.
6. Indien het bedrijf een schapenverzamelcentrum of een geitenverzamelcentrum is, merkt de houder de op zijn bedrijf aangevoerde schapen, onderscheidenlijk geiten terstond na aanvoer met een door de minister toegelaten slachtmerk, bedoeld in bijlage I, onder C, dat voldoet aan de eisen van bijlage I, onder A.
(…)
Artikel 39
Het is verboden dieren die niet overeenkomstig deze regeling zijn geïdentificeerd of zijn geregistreerd, te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 8 januari 2007 heeft Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) onderzoek gedaan naar het aanwezig zijn van kadavers op terreinen en percelen achter de locatie C te B, het adres van appellante. In het dienaangaande opgemaakte rapport van 11 januari 2007 is het volgende neergelegd:
" Wij zagen op dit terrein en bijbehorende weilanden in totaal 3 rammen en 13 ooien, en derhalve in totaal 16 schapen aanwezig, zonder de vereiste merken als bedoeld in artikel 13, lid 1 onder c en artikel 34 van Pro de Regeling I&R. (…)
15 schapen waren gelet op hun bouw en ontwikkeling kennelijk geboren voor 9 juli 2005 en hadden conform artikel 34 lid 1 voorzien Pro dienen te zijn van tenminste 1 merk.
1 schaap betrof naar wij zagen aan bouw en ontwikkeling een schaap geboren in het voorjaar van 2006 en was derhalve ouder dan 6 maanden en had ingevolge artikel 34 lid 3 van Pro de Regeling I&R voorzien dienen te zijn van 2 vereiste merken.
(…)
A werd in de gelegenheid gesteld als verdachte een verklaring af te leggen waarbij zij verklaarde:
" Ik ben hobby schapenhoudster, alle 16 schapen (…) verzorg ik zelf. Ik heb wel een UBN en ben dus geregistreerd als schapenhoudster. Alle aanwezige nog levende schappen zijn door mij niet voorzien van merken. Ik ben principieel tegen het aanbrengen van merken bij dieren tengevolge van de registratie drang van de mens. Ingevolge daarvan heb ik gekozen niet meer met deze schapen te fokken sinds enkele jaren. Het aanwezige lam geboren in 2006 is een ongelukje. (…)"
- Bij brief van 17 januari 2007 heeft verweerder appellante het volgende meegedeeld:
" Op maandag 8 januari 2007, hebben ambtenaren van de Algemene Inspectiedienst (…) een controle ingesteld op C te B en daar 16 ongemerkte schapen aangetroffen.
Uit onderzoek is gebleken dat u de houder bent van deze 16 schapen.
Alle op het bedrijf aanwezige schapen dienen te zijn voorzien van een merk. Het op een bedrijf aanwezig hebben van ongemerkte schapen is een overtreding van artikel 34, lid 1 en lid 3 van de Regeling identificatie en registratie van dieren.
(…)
De regeling is ingesteld met het oogmerk van een snelle tracering van dieren in het kader van de bestrijding van besmettelijke dierziekten en zoönosen. Stricte naleving van de Regeling (…) is noodzakelijk teneinde deze besmettelijke dierziekten en zoönosen te voorkomen. (…)
Het bovenstaande is voor mij aanleiding om bij voortduring van deze overtredingen bestuursrechtelijk tegen u op te treden door bestuursdwang toe te passen, indien u niet aan onderstaande lastgeving voldoet.
Ik stel u in de gelegenheid tot donderdag 29 maart 2007 te voldoen aan de eisen van de Regeling. U dient alle voornoemde 16 schapen te voorzien van in de Regeling identificatie en registratie van dieren voorgeschreven merken.
Tot twee weken na verzenddatum van deze brief stel ik u in de gelegenheid om uw zienswijze op deze lastgeving mondeling of schriftelijk kenbaar te maken (…)."
- Appellante heeft vervolgens haar schriftelijke zienswijze ingediend, waarin zij haar liefde voor en haar verbondenheid met de schapen uiteen heeft gezet.
- Naar aanleiding van de brief van 17 januari 2007 heeft de AID op 2 april 2007 een controle verricht aan voornoemd adres. Blijkens het op 16 april 2007 opgemaakte rapport waren er ten tijde van deze controle twee rammen en 13 ooien (waarvan één geboren na 9 juli 2005) aanwezig, die geen van alle merken in de oren hadden.
- Appellante heeft op 13 april 2007 ten kantore van de AID te Meern onder meer gesteld dat zij het merken van schapen een verminking van de dieren vindt en heeft zich bereid verklaard haar schapen op alternatieve wijze te identificeren en registreren.
- Bij besluit van 25 april 2007 heeft verweerder appellante tot 20 juni 2007 in de gelegenheid gesteld haar niet gemerkte schapen te merken en haar tevens te kennen gegeven dat indien hieraan vanaf 20 juni 2007 niet is voldaan, verweerder op kosten van appellante maatregelen zal treffen om het handelen in strijd met de Regeling ongedaan te maken.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 5 juni 2007 een bezwaarschrift ingediend.
- Bij brief van 20 juli 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, heeft appellante zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van genoemd besluit, inhoudende schorsing van het besluit van 25 april 2007.
- Bij uitspraak van 3 augustus 2007 (AWB 07/530, < www.rechtspraak. nl>, LJN BB4147) heeft de voorzieningenrechter van het College beslist dat in dit geval in afwachting van de beslissing op bezwaar het belang dat appellante heeft bij het niet doen uitvoeren van een onomkeerbare maatregel prevaleert boven het belang dat verweerder heeft bij strikte naleving van de Regeling, en het besluit van verweerder van 25 april 2007 geschorst totdat op het bezwaar van appellante is beslist.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder aangevoerd dat artikel 4 van Pro Verordening (EG) nr. 21/2004 verplicht tot identificatie van alle dieren op een bedrijf die ná 9 juli 2005 zijn geboren, en dat daarnaast een identificatieplicht geldt op grond van artikel 34 van Pro de Regeling die ziet op dieren die zijn geboren op of vóór 9 juli 2005. Volgens verweerder zijn, op één schaap na, alle schapen op het bedrijf van appellante (ver) vóór 9 juli 2005 geboren. Voor die dieren geldt de verplichting ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Regeling. Voor het schaap dat is geboren na 9 juli 2005 geldt de verplichting ingevolge artikel 4 van Pro Verordening (EG) nr. 21/2004.
3.2 Volgens verweerder biedt de Regeling geen ruimte voor het door appellante gehanteerde systeem van identificatie en registratie. In geval van een noodsituatie dient het traceringsonderzoek zo snel mogelijk plaats te vinden en het door appellante voorgestelde systeem biedt hiertoe volgens verweerder onvoldoende waarborgen.
Verweerder stelt dat in dit geval geen ontheffing op grond van artikel 107 Gwd Pro kan worden verleend omdat dit kan leiden tot ongewenste precedentwerking met vergaande gevolgen voor onder andere de dierziektebestrijding. In het verweerschrift heeft verweerder in dit verband verwezen naar een passage uit de memorie van antwoord bij de Gwd waarin is gesteld dat vanwege het belang van een zo sluitend mogelijk identificatie- en registratiesysteem geen specifieke uitzonderingsmogelijkheid is opgenomen in het wettelijk stelsel van de oormerkplicht, en uitzonderingen op die plicht zo beperkt mogelijk moeten worden gehouden.
3.3 Verweerder stelt begrip te hebben voor de situatie van appellante maar in het licht van de noodzaak tot dierziektebestrijding en bij gebrek aan aanvaardbare alternatieven geen andere keuze te hebben dan over te gaan tot handhaving. Een beroep op artikel 9 van Pro het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM) kan volgens verweerder niet slagen omdat de beperkingen bij wet zijn voorzien en noodzakelijk zijn voor de bescherming van veiligheid en gezondheid van mensen en dieren. Ook het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel door te verwijzen naar de regeling voor gewetensbezwaarde rundveehouders kan volgens verweerder niet slagen. Verweerder stelt dat dit een onwenselijke uitzondering betreft waarbij het van begin af aan de bedoeling is geweest te komen tot volledige uitvoering van de Europese regelgeving. De situatie is volgens verweerder ook om andere redenen niet vergelijkbaar.
3.4 Ter zitting heeft verweerder nog het belang benadrukt van de volksgezondheid en de preventie van dierziekten. Een systeem zoals voorgesteld door appellante is volgens verweerder fraudegevoelig en daarom onwenselijk. In het geval van appellante is verweerder bereid aan te nemen dat de dieren niet zullen worden verplaatst, maar verweerder voert aan dat niet bij iedere houder daarop kan worden vertrouwd. Verweerder vreest een ongewenste precedentwerking indien een systeem zoals dat door appellante wordt gehanteerd, zou worden toegestaan.
Verweerder heeft ter zitting voorts nog medegedeeld dat het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid op 30 juni 2008 aan de Europese Commissie heeft geadviseerd de pootband als tweede identificatiemiddel toe te staan, naast het oormerk of de zogenoemde maagbolus. Desgevraagd heeft verweerder verklaard dat er wat betreft fraudegevoeligheid geen duidelijk verschil is tussen een oormerk en een pootband, maar dat met de pootband nog niet zoveel ervaring is opgedaan.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft principiële bezwaren tegen het oormerken van schapen dan wel het aanbrengen van een elektronisch identificatiemiddel (zoals de maagbolus). In haar stukken en ter zitting heeft appellante haar verbondenheid met de schapen nader toegelicht. Appellante voert aan dat zij haar schapen op een zo natuurlijk mogelijke wijze houdt en vanaf het begin gewetensbezwaren heeft gehad tegen het oormerken van de schapen. Zij stelt binnen haar levensovertuiging toch zoveel mogelijk te willen voldoen aan de identificatie- en registratieregelgeving en daarom geen dieren aan- of af te voeren en een uitsterfbeleid te hanteren.
4.2 Appellante heeft een alternatief systeem van identificatie en registratie van haar schapen ontwikkeld waardoor - zo stelt appellante - de voedselveiligheid en de volksgezondheid gewaarborgd zijn. Ter zitting heeft appellante uiteengezet - en door verweerder is niet weersproken - dat dit systeem erop neerkomt dat de schapen zijn voorzien van een penning om de nek die vast zit in de wol en waarin het volgnummer van het schaap en het zogenoemde uniek bedrijfsnummer (UBN nummer) zijn ingeslagen. Verder is van ieder schaap een foto gemaakt en zijn haarmonsters genomen voor het vastleggen van het DNA-profiel. Appellante heeft voorts als extra waarborg pootbanden voor de schapen aangeschaft waarop dezelfde informatie is aangegeven als op de oormerken en de penningen. Appellante benadrukt voorts dat geen transport plaatsvindt van de schapen en dat na het overlijden van een schaap alsnog de oormerken in de oren van het overleden schaap worden aangebracht zodat het schaap overeenkomstig de gestelde regels kan worden afgevoerd ter destructie. Appellante beschikt verder over een volledig bijgehouden bedrijfsregister. Appellante betoogt dat hiermee sprake is van een adequaat systeem van identificatie en registratie dat verder gaat dan het systeem dat door verweerder voor gewetensbezwaarde rundveehouders in het leven is geroepen. Verweerder dient volgens appellante gebruik dient te maken van de in artikel 107 Gwd Pro voorziene ontheffingsmogelijkheid.
4.2 Appellante beroept zich voorts op artikel 9 EVRM Pro en - ter zitting - op artikel 14 EVRM Pro en artikel 26 van Pro het Internationale verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR). Voorts betoogt appellante - eveneens ter zitting - dat het oormerken een te vergaand middel is en in strijd komt met artikel 36 Gwd Pro. Appellante voert verder aan dat inmiddels zowel nationaal als in Europees verband gezocht wordt naar alternatieven voor het oormerken van dieren. Verweerder had volgens appellante in afwachting van de uitkomsten van dit debat bestuursdwang achterwege moeten laten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De vraag die partijen verdeeld houdt is of verweerder in dit geval toepassing van bestuursdwang achterwege had moeten laten. Het College overweegt daarover het volgende.
5.2 Appellante hield ten tijde van de zitting veertien schapen, waarvan dertien zijn geboren vóór 9 juli 2005. Tot die datum schreef Richtlijn 92/102/EEG voor dat onder meer schapen zo snel mogelijk en in ieder geval voordat zij het bedrijf verlaten, worden gemerkt met een oormerk of een tatouage. Ter uitvoering hiervan is bij artikel 34 van Pro de Regeling bepaald dat schapen uiterlijk een maand na geboorte worden geoormerkt. Vaststaat dat appellante bedoelde dertien schapen niet heeft geoormerkt binnen een maand na geboorte, noch zo snel mogelijk in de zin van genoemde Richtlijn, noch nadien.
Het schaap van appellante dat na 9 juli 2005 is geboren, diende ingevolge artikel 4 van Pro Verordening (EG) nr. 21/2004 en artikel 34 van Pro de Regeling eveneens uiterlijk een maand na geboorte te worden geoormerkt en bovendien uiterlijk zes maanden na geboorte te worden gemerkt met een tweede oormerk of een elektronisch merk. Vaststaat dat appellante ook aan deze verplichting nog steeds niet heeft voldaan.
Omtrent de handhaving van genoemde, door appellante overtreden bepalingen, overweegt het College als volgt.
5.3 Het College stelt voorop dat zij geen grond ziet voor het oordeel dat toepassing van bestuurdwang in het onderhavige geval in strijd is met artikel 9, tweede lid, EVRM. Daarbij overweegt het College dat de identificatieplicht een bij de wet voorziene beperking is en deze verplichting naar het oordeel van het College noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de gezondheid van mens en dier alsmede evenredig is aan het nagestreefde doel, te weten het zonodig kunnen traceren van de dieren. Ten aanzien van de wijze waarop invulling is gegeven aan de identificatieverplichting, oordeelt het College voorts dat uit het enkele bestaan van andere identificatiemiddelen niet volgt dat het aanbrengen van oormerken als disproportioneel moet worden aangemerkt.
Het College ziet evenmin grond voor het oordeel dat toepassing van bestuursdwang in het onderhavige geval in strijd is met het verbod van discriminatie zoals neergelegd in artikel 14 EVRM Pro en artikel 26 IVBPR Pro. Voor zover vanwege het bestaan van een regeling voor gewetensbezwaarde rundveehouders al geoordeeld zou kunnen worden dat sprake is van gelijke gevallen, is duidelijk dat verweerder die regeling inmiddels als een onwenselijke uitzondering beschouwd en ter zake een uitsterfbeleid voert. Onder die omstandigheden is verweerder naar het oordeel van het College niet gehouden om alsnog voor schapen een vergelijkbare regeling in het leven te roepen.
Het College ziet ook geen grond voor het oordeel dat het aanbrengen van oormerken in strijd is met artikel 36 Gwd Pro, nu ter zake van deze identificatieverplichting niet gesteld kan worden dat daarvoor een redelijk doel ontbreekt dan wel dat sprake is van overschrijding van hetgeen ter bereiking van dit doel toelaatbaar is.
Deze beroepsgronden slagen niet.
5.4 Het College ziet zich geplaatst voor de vraag of verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat in het geval van appellante het uiterste middel van bestuursdwang ten tijde van het nemen van het bestreden besluit het enige nog resterende middel was om te voldoen aan (althans het resultaat beoogd met) de identificatieregeling. Gelet op het volgende beantwoordt het College deze vraag ontkennend.
Ter zitting is gebleken dat al geruime tijd, ook reeds ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, binnen de Europese Unie overleg plaatsvindt over alternatieve vormen van identificatie. Dat het daarbij niet handelt om een vrijblijvende gedachtewisseling blijkt ook uit het advies dat, zo begrijpt het College, het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid op 30 juni 2008 heeft uitgebracht.
Naar verweerder ter zitting heeft erkend, zou een (elektronische) pootband waarvan in andere lidstaten (mede) gebruik wordt gemaakt, in combinatie met een ander identificatiemiddel wellicht garanties bieden onder voorbehoud van de controleerbaarheid. Door verweerder is niet gesteld, en zonder meer is voor het College niet boven twijfel verheven, dat zodanige combinatie een ontoereikende identificatie van bedoelde dertien schapen, geboren vóór 9 juli 2005, biedt en derhalve geen alternatief zou kunnen vormen voor het voorgeschreven enkele oormerk.
Verweerders vrees voor ongewenste precedentwerking die zou uitgaan van een voor appellante gemaakte uitzondering, gaat voorbij aan de omstandigheid dat de schapen van appellante niet zullen worden verplaatst. Deze omstandigheid, die verweerder heeft erkend, maakt dat de schapenhouderij van appellante zich, tegen de achtergrond van de met de identificatie- en registratieregeling beoogde doelen, wezenlijk onderscheidt van gangbare schapenhouderijen. Verweerder heeft niet gesteld, en zonder meer is ook niet voor het College aannemelijk, dat geen bijzondere, aan appellante te stellen voorschriften denkbaar zijn, die in de praktijk waarborgen dat haar schapen inderdaad niet worden verplaatst.
Met betrekking tot het na 9 juli 2005 geboren schaap van appellante overweegt het College dat verweerder het bestreden besluit heeft doen steunen op de afwezigheid van alternatieven, hetgeen onverminderd de stringentere voorschriften die op dit schaap van toepassing zijn, in het licht van het vorenoverwogene niet boven elke twijfel is gesteld.
5.5 Het vorenstaande leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet berust op een deugdelijke motivering.
Het beroep van appellante is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
5.6 Het College acht voorts termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 26,00, zijnde de door appellante gemaakte reiskosten voor de behandeling van het beroep.
Het door appellante betaalde griffierecht dient aan haar te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van het hiervoor overwogene opnieuw op het bezwaar van appellante beslist;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door appellante in verband met het beroep gemaakte proceskosten,
bestaande uit de door haar gemaakt reiskosten ten bedrage van € 26,00 (zegge: zesentwintig euro), onder aanwijzing van
de Staat als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat het door appellante betaalde griffierecht ad € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) aan appellante
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M. van Duuren en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2009.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen w.g. M.A. Voskamp
w.g. M. van Duuren