Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/1073 28 mei 2009
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. D. Özdemir en mr. M.A.G. van Leeuwen, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 6 december 2004, bij het College binnengekomen op 8 december 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen twee besluiten op grond van de Regeling dierlijke EG premies (hierna: de Regeling) over het jaar 2002.
Bij brieven van 9 februari 2005 en 11 maart 2005 heeft verweerder respectievelijk de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het College heeft partijen bij brief van 19 oktober 2006 meegedeeld dat de zaak wordt aangehouden in afwachting van de beantwoording door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) van de door het College gestelde prejudiciële vragen in zaak AWB 04/1080 en van de uitspraak van het College in die zaak.
Het Hof van Justitie heeft bij arrest van 28 februari 2008 (C-446/06, Winkel, Jur.
blz. I-1167; hierna: het arrest Winkel) de prejudiciële vragen in zaak AWB 04/1080 beantwoord. Het College heeft op 31 oktober 2008 (www.rechtspraak.nl, LJN BG4638) uitspraak in die zaak gedaan.
Bij brief van 18 november 2008 heeft verweerder op het arrest van het Hof van Justitie en de uitspraak van het College van 31 oktober 2008 gereageerd. Van appellant is geen reactie ontvangen.
Op 26 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigden van verweerder zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde, voor zover hier en ten tijde van belang:
"Artikel 6
1. Aan producenten die zoogkoeien houden op hun bedrijf, kan op hun verzoek een premie voor het aanhouden van zoogkoeien worden verleend (zoogkoeienpremie). Het betreft een premie per jaar en per producent, toegekend binnen individuele maxima.
2. De zoogkoeienpremie wordt toegekend aan alle producenten:
(…)
op voorwaarde dat zij gedurende ten minste zes opeenvolgende maanden vanaf de dag van indiening van de aanvraag een aantal zoogkoeien houden dat ten minste gelijk is aan 60% en een aantal vaarzen dat ten hoogste gelijk is aan 40% van het aantal waarvoor de premie is aangevraagd.
Voor 2002 en 2003 moet het aantal vaarzen dat moet worden gehouden ten minste 15% uitmaken van het totale aantal dieren waarvoor de premie wordt aangevraagd. (…) "
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde, voor zover hier en ten tijde van belang:
"Artikel 38
1. Wanneer met betrekking tot een steunaanvraag in het kader van de steunregelingen voor rundvee een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het geconstateerde aantal dieren in de zin van artikel 36, lid 3, wordt het totaalbedrag van de steun waarop hetbedrijfshoofd voor de betrokken premieperiode op grond van die regelingen aanspraak kan maken gekort met het overeenkomst ig lid 3 bepaalde percentage, wanneer ten aanzien van niet meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld.
2. (…)
3. Ter bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt het totaal van de dieren waarvoor in de betrokken premieperiode op grond van alle steunregelingen voor rundvee steun wordt aangevraagd en ten aanzien waarvan onregelmatigheden worden vastgesteld, gedeeld door het totaal van alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
(…)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente.
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld. (...) "
De Regeling is bij besluit van 30 juli 2002 (Stcrt. 2002, nr. 143, p. 10) gewijzigd en luidde van 1 augustus 2002 tot en met 1 juni 2003 en voor zover hier van belang:
" Artikel 6.2
1 Een premie wordt de producent slechts verleend:
(…)
d. voor de aan te houden zoogkoeien die in het betrokken jaar tenminste éénmaal hebben gekalfd en waarvan de kalveren niet binnen vier maanden na hun geboorte uit het betrokken beslag zijn afgevoerd.
(…) "
De toelichting bij deze bepaling luidt:
" De onderhavige regeling strekt tot wijziging van de Regeling EG-premies en geeft uitvoering aan de nadere precisering van het begrip ‘zoogkoe’ zoals die door de Europese Commissie wordt gehanteerd. In Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees wordt een zoogkoe omschreven als: ‘een koe van een vleesras of verkregen door kruising met een vleesras, die behoort tot een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie.’ In de visie van de Commissie impliceert ‘een beslag dat wordt gebruikt voor het opfokken van kalveren voor de vleesproductie’ dat een kalf van een zoogkoe waarvoor premie is aangevraagd tijdens de opfokperiode tot dit beslag moet behoren opdat het tijdens de opfokperiode kan worden gezoogd door de moederkoe. De Europese Commissie stelt zich inmiddels op het standpunt dat deze opfokperiode tenminste 4 maanden moet beslaan. Artikel 6.2 is dienovereenkomstig aangepast. Dit betekent dat met ingang van verkoopseizoen 2002 geen premie wordt verstrekt indien de kalveren van zoogkoeien waarvoor premie is aangevraagd binnen vier maanden na de geboorte uit het beslag worden afgevoerd, tenzij buitengewone omstandigheden, zoals bijvoorbeeld noodslachting, incidentele afvoer van een kalf rechtvaardigen. Het spreekt in dit verband voor zich dat zoogkoeien slechts voor premie in aanmerking komen als ze in het jaar waarop de premie betrekking heeft tenminste één keer gekalfd hebben.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 20 augustus 2002 heeft appellant voor het premiejaar 2002 bij verweerder op grond van de Regeling een aanvraag om zoogkoeienpremie ingediend voor twaalf zoogkoeien en acht vaarzen.
- Bij brief van 25 oktober 2002 heeft verweerder appellant de ontvangst van de aanvraag bevestigd en meegedeeld dat er 19,40 premierechten op zijn naam geregistreerd staan voor het premiejaar 2002.
- Bij besluit van 2 juli 2003 heeft verweerder op de aanvraag beslist en € 4.379,-- toegekend.
- Bij besluit van 27 november 2003 is dit bedrag verlaagd tot € 4.247,63.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 5 januari 2004 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 4 juni 2004 heeft verweerder het besluit van 27 november 2003, alsmede zijn besluiten tot toekenning van slachtpremie en het extensiveringsbedrag voor 2002, herzien en opnieuw op de aanvragen beslist. Hierbij heeft verweerder de aanvragen gedeeltelijk afgewezen en in totaal een bedrag van € 716,64 van appellant teruggevorderd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 juli 2004 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit van 29 oktober 2004 heeft verweerder het bezwaar van appellant met betrekking tot het rund met ID-code * gegrond verklaard.
Het bezwaar met betrekking tot het rund met ID-code ** is ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder, samengevat weergegeven, overwogen dat het kalf van dit rund niet vier maanden bij de moederkoe is gebleven, zodat niet is voldaan aan de norm, dat een kalf van een zoogkoe waarvoor premie is aangevraagd tijdens de opfokperiode van vier maanden kan worden gezoogd door de moederkoe. Daarom heeft dit dier niet voldaan aan de voorwaarde van artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling.
Gelet op artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 dient appellant het bedrag dat hem ten onrechte is uitgekeerd voor het rund met ID-code ** terug te betalen. Voorts leidt de afwijking bij dit rund op grond van artikel 38 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 tot een sanctie voor alle in de betrokken premieperiode geconstateerde runderen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat weergegeven, het volgende aan.
Het rund met ID-code ** voldoet aan de voorwaarden om voor zoogkoeienpremie in aanmerking te komen. Het gestelde in artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling is niet van toepassing op dit rund, omdat niet het kalf maar de moederkoe uit het betrokken beslag is afgevoerd. Daarnaast heeft het betreffende rund reeds op 22 mei 2000 gekalfd en heeft zij haar kalf destijds meer dan vier maanden gezoogd, waardoor zij reeds de status zoogkoe had.
Voorts geldt dat de norm waarin een zoogperiode van vier maanden verplicht is gesteld onjuist is, omdat dit geen gangbare veeteeltpraktijk is in Nederland.
In het verslag van het Directoraat-generaal Landbouw van de Commissie wordt immers gesteld, dat bijna 25% van de kalveren die in het jaar 2000 zijn geboren in een voor het opfokken bestemd bestand, het beslag binnen vier maanden heeft verlaten. Hieruit blijkt derhalve dat de gangbare veeteeltpraktijk is dat kalveren korter dan vier maanden bij de moederdieren worden aangehouden.
De diensten van de Commissie stellen bovendien, dat met het oog op de toekenning van de zoogkoeienpremie elk kalf, behalve in naar behoren gemotiveerde uitzonderingsgevallen, gemiddeld vier maanden bij de moederkoe moet blijven. Er wordt uitdrukkelijk gesproken over "gemiddeld", dus niet ieder kalf moet vier maanden of meer bij het moederdier blijven. Ook het betreffende rund dient derhalve te worden geaccepteerd als zoogkoe.
In het besluit van 2 juli 2003 heeft verweerder de aanvraag gecontroleerd en goedgekeurd. Hierbij heeft verweerder aangegeven dat op de aanvraag geen afwijkingen zijn gevonden die tot minder premiebetaling hebben geleid. Bij de controleresultaten is voorts aangegeven dat het aantal zoogkoeien waarbij het kalf geen vier maanden erbij is gebleven nul is.
Indien een overheid na grondige controle van alle gegevens tot een positieve beslissing is gekomen, moet men er als burger vanuit kunnen gaan dat deze controle correct is uitgevoerd. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen.
Het besluit van 2 juli 2003 is onherroepelijk geworden, zodat verweerder niet meer van dit besluit kan terugkomen. Het voorgaande geldt eveneens voor het extensiveringsbedrag 2002 en de slachtpremie 2002.
Van een overheid mag men verwachten dat zij behoorlijk bestuurt. Indien verweerder een afrondingsfout heeft gemaakt bij de bepaling van het aantal premiewaardige zoogkoeien, ligt deze fout bij verweerder en mag appellant hiervoor niet opdraaien.
Op grond van artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is er in dit geval geen terugbetalingsplicht, omdat de fout hier geen feitelijke elementen betreft die relevant zijn voor de berekening van de betaling, maar een verkeerde interpretatie van regelgeving en de wijziging van regelgeving, en de terugvordering van 29 oktober 2004 niet binnen
twaalf maanden na de betaling heeft plaatsgevonden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College beoordeelt allereerst of verweerder voor het jaar 2002 terecht op grond van artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling zoogkoeienpremie heeft geweigerd voor het rund met ID-code **.
Voor zover appellant van opvatting is dat artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling onverbindend is – volgens appellant geeft de in dit artikel genoemde termijn van vier maanden geen gangbare veeteeltpraktijk in Nederland weer – , deelt het College deze opvatting niet. Hiertoe wordt verwezen naar rechtsoverweging 5.1 van de in rubriek 1 genoemde uitspraak van het College van 31 oktober 2008.
Appellants stelling dat voor het rund met ID-code ** aan artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling is voldaan, nu niet het kalf van dit rund maar het rund zelf uit het betrokken beslag is afgevoerd, slaagt niet. Uit de toelichting op dit artikel blijkt duidelijk dat de in dit artikel genoemde termijn van vier maanden de periode weergeeft gedurende welke het kalf door de moederkoe moet worden gezoogd. Het Hof van Justitie spreekt in dit verband in het in rubriek 1 genoemd arrest Winkel van een zoogtijd. Overigens is ook in verweerders voorlichtingsbrochure voor het verkrijgen van zoogkoeienpremie voor 2002 als voorwaarde opgenomen dat de kalveren ten minste vier maanden daadwerkelijk bij de moederkoe moeten lopen.
Uit de gegevens van het I&R-systeem rund blijkt dat het rund met ID-code ** op 30 december 2002 een kalf heeft gekregen en op 2 april 2003 zonder het kalf van het bedrijf is afgevoerd. Voor dit rund is derhalve niet voldaan aan de vereiste zoogtijd van vier maanden.
Dat het op 22 mei 2000 geboren kalf van dit rund wel aan de vereiste zoogtijd voldoet, zoals appellant heeft gesteld, kan hem niet baten. Gelet op artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling is het in 2000 geboren kalf van dit rund niet van belang voor de premiewaardigheid van het rund in 2002. Bovendien geldt het vereiste van vier maanden voor alle in de betrokken periode geboren kalveren.
De conclusie is dat voor het rund met ID-code ** niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 6.2, eerste lid, onder d, van de Regeling. Voor dit rund is derhalve terecht zoogkoeienpremie geweigerd.
5.2 Appellant heeft zich er voorts op beroepen dat verweerder niet had mogen terugkomen van de voor hem positieve besluiten op de aanvragen om runderpremies voor 2002, omdat (-) die besluiten rechtens onaantastbaar zijn geworden, (-) hij erop mocht vertrouwen dat de controle voorafgaand aan de besluiten juist was en (-) hij niet dient op te draaien voor een fout van verweerder.
Dit beroep kan niet slagen in verband met de – dwingend voorgeschreven – communautairrechtelijke verplichtingen van de artikelen 38 en 49 van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Artikel 38, eerste en derde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 brengt mee dat, vanwege de niet-premiewaardigheid van het rund met ID-code **, op alle in 2002 aangevraagde runderpremies een korting moet worden toegepast.
Ingevolge artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is de aanvrager in geval van onverschuldigde betaling tot terugbetaling verplicht. Op grond van deze verplichting is verweerder, binnen de in artikel 49 aangegeven grenzen, gehouden op onjuiste beslissingen terug te komen en onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen.
Ingevolge artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is de in het eerste lid bedoelde terugbetalingsplicht niet van toepassing, indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd. Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
Nu het besluit tot terugvordering van 4 juni 2004 binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld, en de fout betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling – uit de gegevens van het I&R-systeem rund is gebleken dat het rund met ID-code ** niet aan de vereiste zoogtijd van vier maanden heeft voldaan – is de uitzonderingsbepaling van artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 hier niet van toepassing.
5.3 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. C.M. Leliveld