Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/584 17 april 2009
16001 Meststoffenwet
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 6 augustus 2008, bij het College binnengekomen op 7 augustus 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 juli 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen het besluit van 16 februari 2008, waarbij verweerder appellant een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 49, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.
Bij brief van 3 september 2008 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 2 oktober 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 30 oktober 2008 en 10 november 2008 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd, in aanvulling op stukken die hij het College eerder had doen toekomen.
Op 11 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
“1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.”
In de Meststoffenwet is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan;
d. meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om:
1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten;
2°. te worden gebruikt als groeimedium;
3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet reeds zijn begrepen onder 1° of 2°;
(…)
i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
(…)
Artikel 15
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels worden gesteld met betrekking tot het in voorraad hebben, verwerken, vernietigen, vervoeren en verhandelen van dierlijke meststoffen.
(…)
Artikel 34
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen of gebruiken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
(…)
b. de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
(…)
Artikel 49
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
In het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Besluit) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
u. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf;
(…)
y. drijfmest: dierlijke meststoffen die verpompbaar zijn;
(…)
Artikel 49
(…)
3. Het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen geschiedt met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur.
4. Met behulp van de in het tweede en derde lid bedoelde apparatuur worden gegevens betreffende het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen vastgelegd.
Artikel 52
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
(…)
c. de eisen waaraan de apparatuur voor automatische gegevensregistratie, bedoeld in artikel 49, tweede lid, en de satellietvolgapparatuur, bedoeld in artikel 49, derde lid, moeten voldoen, waaronder de eis dat de apparatuur behoort tot een type dat is gekeurd door een door Onze Minister aangewezen instelling;
(…)”
In de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Regeling) was, ten tijde en voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
j. vaste mest: dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn;
(…)”
Dit artikelonderdeel is per 19 november 2008 omgenummerd naar “k”. Voorts is in de Regeling, onder meer, bepaald:
“Artikel 59
De artikelen 48 en 49 van het besluit en en de artikelen 53 tot en met 56 zijn niet van toepassing op het vervoer van dierlijke meststoffen, indien:
(…)
f. verwerkte vaste dierlijke meststoffen die zijn geproduceerd in een overeenkomstig artikel 18 van Pro Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (PbEG L 273) erkende inrichting, worden overgebracht uit Nederland.
(…)”
Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (Pb 2002, L 273, blz. 1; hierna: Verordening), zoals deze laatstelijk was gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2007/2006 van de Commissie van
22 december 2006 (Pb 2006, L 379, blz. 98), bepaalt onder meer het volgende:
“Artikel 1
Toepassingsgebied
1. In deze verordening worden veterinairrechtelijke en volksgezondheidsvoorschriften vastgesteld voor:
a) het verzamelen, vervoeren, opslaan, hanteren, verwerken en gebruiken of verwijderen van dierlijke bijproducten, teneinde te voorkomen dat deze producten een risico voor de gezondheid van mens of dier vormen;
b) het in de handel brengen en, in bepaalde specifieke gevallen, het uitvoeren en het doorvoeren van dierlijke bijproducten en de in de bijlagen VII en VIII genoemde afgeleide producten daarvan.
(…)
Artikel 2
Definities
1. Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
a) dierlijke bijproducten: hele kadavers of delen van dieren of producten van dierlijke oorsprong zoals bedoeld in de artikelen 4, 5 en 6, die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, met inbegrip van eicellen, embryo's en sperma;
(…)
c) categorie 2-materiaal: dierlijke bijproducten zoals bedoeld in artikel 5;
(…)
i) bevoegde autoriteit: de centrale autoriteit van een lidstaat die toeziet op de naleving van deze verordening of een autoriteit waaraan de centrale autoriteit die taak, met name met betrekking tot de controle op diervoeders, heeft gedelegeerd; dit begrip omvat in voorkomend geval de overeenkomstige autoriteit van een derde land;
j) in de handel brengen: elke handeling die ten doel heeft dierlijke bijproducten of daarvan afgeleide producten die onder deze verordening vallen, aan een derde in de Gemeenschap te verkopen, of enige andere vorm van levering aan een derde in de Gemeenschap, al dan niet tegen betaling, of van opslag met het oog op levering aan een derde in de Gemeenschap;
(…)
2. De specifieke definities in bijlage I gelden ook.
Artikel 3
Algemene verplichtingen
1. Op het verzamelen, het vervoer, de opslag, het hanteren, de verwerking, de verwijdering, het in de handel brengen, het uitvoeren, het doorvoeren en het gebruik van dierlijke bijproducten en daarvan afgeleide producten zijn de bepalingen van deze verordening van toepassing.
(…)
3. De lidstaten dragen er, hetzij afzonderlijk, hetzij in samenwerking, zorg voor dat er toereikende maatregelen worden genomen en dat er voldoende infrastructuur aanwezig is om de naleving van lid 1 te waarborgen.
Artikel 5
Categorie 2-materiaal
1. Onder categorie 2-materiaal wordt verstaan dierlijke bijproducten die aan de onderstaande beschrijving beantwoorden of materiaal dat dergelijke bijproducten bevat:
a) mest en de inhoud van het maagdarmkanaal:
(…)
2. Categorie 2-materiaal wordt zo spoedig mogelijk overeenkomstig artikel 7 verzameld Pro, vervoerd en geïdentificeerd en (…)
(…)
e) wordt, als het gaat om mest, de inhoud van het maagdarmkanaal gescheiden van het maagdarmkanaal, (…) waarvan de bevoegde autoriteit niet denkt dat zij een ernstige overdraagbare ziekte kunnen verspreiden:
i) (…) behandeld in een technisch bedrijf dat met het oog hierop is erkend overeenkomstig artikel 18,
(…)
4. Categorie 2-materiaal mag alleen in overeenstemming met deze verordening of met volgens de procedure van artikel 33, lid 2, vastgestelde voorschriften in de handel gebracht of uitgevoerd worden.
Artikel 18
Erkenning van bedrijven voor de vervaardiging van voeder voor gezelschapsdieren en van technische bedrijven
1. (…) technische bedrijven dienen in het bezit te zijn van een erkenning van de bevoegde autoriteit.
2. Om te worden erkend, moet (…) het technische bedrijf:
a) zich ertoe verbinden om, rekening houdend met de specifieke voorschriften in bijlage VIII betreffende de producten die in het bedrijf worden vervaardigd:
i) zich te houden aan de specifieke productievoorschriften van deze verordening;
(…)”
Bijlage I van de Verordening luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“SPECIFIEKE DEFINITIES
In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
37. mest: uitwerpselen en/of urine van vee, met of zonder strooisel, of guano, hetzij onverwerkt, hetzij verwerkt overeenkomstig bijlage VIII, hoofdstuk III, hetzij op andere wijze verwerkt in een biogas- of composteerinstallatie;
(…)
44. verwerkte producten: dierlijke bijproducten die een van de verwerkingsmethoden of een andere behandeling volgens de eisen van bijlage VII of VIII ondergaan hebben;
45. verwerkingsmethoden: de in bijlage V, hoofdstuk III, vermelde methoden;
(…)
53. technisch bedrijf: een bedrijf waar dierlijke bijproducten worden gebruikt voor de vervaardiging van technische producten;
54. technische producten: rechtstreeks van bepaalde dierlijke bijproducten vervaardigde producten die niet voor menselijke consumptie of diervoeding bestemd zijn, zoals gelooide en behandelde huiden, jachttrofeeën, bewerkte wol, haar, varkenshaar, veren en delen van veren, serum van paardachtigen, bloedproducten, farmaceutische producten, medische hulpmiddelen, cosmetische producten, beenderproducten voor porselein, gelatine en lijm, biologische meststoffen, bodemverbeteraars, gesmolten vet, vetderivaten, verwerkte mest en melk en producten op basis van melk;
(…)”
Bijlage VIII van de Verordening luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“EISEN VOOR HET IN DE HANDEL BRENGEN VAN VOEDER VOOR GEZELSCHAPSDIEREN, HONDENKLUIVEN EN TECHNISCHE PRODUCTEN
(…)
HOOFDSTUK III
Eisen voor mest, verwerkte mest en verwerkte producten uit mest
(…)
II. Verwerkte mest en verwerkte producten uit mest
A . In de handel brengen
5. Voor het in de handel brengen van verwerkte mest en verwerkte producten uit mest gelden de volgende eisen, als vastgesteld onder de punten a) tot en met e):
a) Zij moeten afkomstig zijn uit een overeenkomstig deze verordening door de bevoegde autoriteit erkend technisch bedrijf (…).
b) Zij moeten een warmtebehandeling hebben ondergaan waarbij gedurende ten minste 60 minuten een temperatuur van 70 °C is aangehouden en zij moeten een behandeling hebben ondergaan waarbij sporenvormers en toxinevorming worden onderdrukt.
c) De bevoegde autoriteit kan echter het gebruik van andere gestandaardiseerde procesparameters dan die beschreven onder b) toestaan, mits de aanvrager bewijst dat dergelijke parameters ervoor zorgen dat de biologische risico’s tot een minimum worden beperkt. Dit bewijs omvat een validatie, die als volgt wordt uitgevoerd:
(…)
d) Representatieve monsters van de mest, die tijdens of onmiddellijk na de verwerking in het bedrijf worden genomen om het proces te bewaken, moeten aan de volgende normen voldoen:
(…)
e) Zij moeten zo opgeslagen worden dat verontreiniging c.q. secundaire besmetting en vochtigheid na behandeling tot een minimum wordt beperkt.
Daarom moeten verwerkte mest en verwerkte producten uit mest:
i) opgeslagen worden in goed afgesloten en geïsoleerde silo's, of
ii) opgeslagen worden in deugdelijk afgesloten verpakkingen (plastic zakken of „big bags”).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant is bestuurder van C, een rechtspersoon naar Pools recht.
- Bij besluit van 16 augustus 2005 heeft verweerder de firma D B.V. te B met ingang van diezelfde datum een erkenning verleend als “technisch bedrijf - verwerkte mest en verwerkte producten uit mest bedoeld in artikel 16, lid 1, onderdeel i van de Uitvoeringsregeling E.G. verordening gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten.” In verband daarmee is aan het bedrijf het EG-nummer 7372 toegekend. Dit betreft een erkenning als bedoeld in artikel 18 van Pro de Verordening.
- Blijkens een afdoeningsrapport, met nummer 46361, van de Algemene Inspectiedienst Zuid-Nederland (hierna: AID), opgemaakt op 5 december 2007, hebben op maandag 26 november 2007 toezichthouders van de AID en vervoerscontrole uitgevoerd met betrekking tot C. In dit rapport is onder meer het volgende vermeld:
“Naar aanleiding van onze (…) vragen verklaarde [chauffeur] in gebrekkig Nederlands aan ons, op maandag 26 november omstreeks 10.10 uur op bovengenoemde plaats [E te F] het volgende:
“Ik heb mest geladen. Mijn baas is A. Ik heb niet meer papieren bij dan alleen deze weegbon. De papieren worden op kantoor in orde gemaakt als ik twee vrachten geladen heb. Ik ga lossen in groot mestbassin in B. Ik zet een kruisje op de plattegrond van het bedrijf van A die u mij toont waar ik ga lossen. Ik heb (zoals u dat noemt) geen AGR/GPS melding gedaan en ook geen mestmonster genomen. Ik weet wat u bedoelt met zo’n koffer met apparaat erin maar ik heb geen koffer in deze auto. Ik wordt betaald door Poolse firma”.
(…)
Ik (…) heb in de cabine van de trekker met kenteken * geen AGR/GPS registratiekoffer waargenomen.
Wij (…) zagen dat de oplegger met kenteken ** niet voorzien was van AGR/GPS apparatuur. Wel was deze oplegger voorzien van bemonsterings- en verpakkingsapparatuur van het merk G.
Ik (…) heb boven op de oplegger met kenteken ** het mangat geopend om vast te stellen wat er vervoerd werd. Na opening van dit mangat kwam mij een penetrante ammoniaklucht tegemoet. Van deze mest, heb ik (…) een foto gemaakt welke als bijlage 4 bij deze rapportage is gevoegd.
Aan de geur, kleur en overige uiterlijke kenmerken zag ik (…) dat het hier dierlijke mest betrof, vermoedelijk van het diersoort varken.
(…)
Gelet op de feiten in hoofdstukken 3 en 4 uit deze rapportage dat:
- chauffeur (…) verklaarde dat A zijn baas is.
- volgens het digitaal dossier staat de oplegger met kenteken **
geregistreerd bij C.
- volgens BTL lease de vrachtwagen geleased wordt door A.
Is de vervoerder van de vracht dierlijke meststoffen C.
(…)
Gelet op de bevindingen in hoofstukken 3 en 4 uit deze rapportage dat:
• op de oplegger met kenteken ** geen AGR/GPS apparatuur
bevestigd was
• er geen AGR/GPS koffer in de cabine van trekker met kenteken *
is waargenomen
• dat er op 26-11-2007 geen AGR/GPS meldingen geregistreerd staan op
combinatienummer 60040102 behorend bij oplegger **
ontstaat het vermoeden dat de oplegger met ** niet was uitgerust met de verplichte AGR/GPS apparatuur (Feitcode M255 en M258)”
- Bij besluit van 16 februari 2008 heeft verweerder aan appellant de last opgelegd dat zijn onderneming C onmiddellijk aan de gestelde voorschriften dient te voldoen, te weten dat ten minste één transportmiddel wordt gebruikt dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur. Indien appellant niet aan de last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 3.000,- per overtreding, met een maximum van € 30.000,-. De looptijd van de last onder dwangsom bedraagt 1 jaar.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 maart 2008, aangevuld bij brieven van 2 april 2008 en 24 april 2008, bezwaar gemaakt.
- Op 27 mei 2008 is appellant omtrent zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.
Verweerder hanteert als uitgangspunt dat de last onder dwangsom wordt opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen. Aangezien appellant bestuurder is van de firma C en tevens de enige werknemer is die werkzaam is bij de Nederlandse vestiging van deze onderneming, kan appellant als overtreder worden aangemerkt. Bovendien heeft appellant in de periode van 3 september 2006 tot en met 17 december 2006 de opdrachten verstrekt aan de Poolse werknemers om naar Nederland te komen voor het ophalen van mest en het vervoeren daarvan naar de afnemers. Als feitelijk leidinggevende van voornoemde onderneming heeft appellant het in zijn macht de last na te komen of uit te voeren, reden waarom de last alleen aan hem is opgelegd, aldus verweerder.
Voorzover appellant heeft gesteld dat sprake is van een intern transport, omdat ten tijde in geding een silo door H B.V. werd verhuurd aan I B.V., heeft verweerder gesteld dat inderdaad enkele uitzonderingen zijn gemaakt op de vereisten gesteld aan het vervoer van mest, doch dat deze uitzonderingen blijkens artikel 1, eerste lid, aanhef en onder u, van het Besluit juncto artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Regeling alleen opgaat voor landbouwbedrijven. I B.V. is echter geen landbouwbedrijf, zodat in weerwil van de beweerde verhuur van een silo van een intern bedrijfstransport geen sprake kan zijn geweest.
Voorzover door appellant is aangevoerd dat niet is vastgesteld, doch slechts het vermoeden bestaat dat er mest is vervoerd, heeft verweerder gesteld dat uit de door de AID geconstateerde feiten en omstandigheden blijkt dat sprake is van een overtreding. Na het laden van het voertuig heeft de toezichthouder van de AID door middel van een fysieke controle vastgesteld dat zich dierlijke mest in het voertuig bevindt. Dat er mest is geladen is tevens bevestigd door middel van terreinonderzoek bij varkensslachterij I B.V. en blijkt ook uit de verklaring van een werknemer van dat bedrijf. De bestuurder van het voertuig heeft eveneens verklaard dat hij mest heeft geladen waarbij hij geen AGR/GPS melding heeft gedaan. De afwezigheid van deze apparatuur is door de AID vastgesteld. Verder is door de toezichthouders waargenomen dat de vracht vervolgens in het grote mestbassin gelegen aan de J te B is gelost.
Voorzover appellant van mening is dat verweerder hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld omtrent het voorgenomen besluit zijn zienswijze als bedoeld in artikel 4:8 Awb Pro te geven, terwijl geen feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 4:11 Awb Pro zijn aan te wijzen op grond waarvan verweerder toepassing van eerstgenoemde bepaling achterwege kan laten, heeft verweerder erop gewezen dat de intermediaire sector een cruciale rol speelt bij de distributie van dierlijke meststoffen. Ook de mestdistributie is de afgelopen jaren een kwetsbare schakel gebleken. De sturingskracht van het systeem van gebruiksnormen valt of staat volgens verweerder met een adequate verantwoording van de mestafzet in de gehele keten van producent tot eindgebruiker. De reden van het terstond moeten doorgeven van de mesttransportgegevens is gelegen in het handhavingsbelang, om direct te kunnen verifiëren of de opgegeven aan- of afvoer ook daadwerkelijk plaatsvindt en daarop controle kan worden uitgevoerd door de AID. Snel en adequaat optreden is derhalve geboden bij constatering van een overtreding en voorkoming van herhaling daarvan. Hoewel in het geval van appellant helaas geen mogelijkheid is geboden een zienswijze naar voren te brengen, ziet verweerder in dit gebrek geen reden de last onder dwangsom niet in stand te laten. Niet alleen is appellant in het kader van de bezwaarschriftprocedure gehoord, maar bovendien is hij door de AID in de gelegenheid gesteld op de constatering van de overtreding te reageren, waarvan appellant ook gebruik heeft gemaakt. Verweerder is dan ook van mening dat appellant door het achterwege laten van toepassing van artikel 4:8 Awb Pro niet is benadeeld.
Voorts heeft verweerder gesteld dat de dwangsom in een redelijke verhouding staat tot het belang dat de voorschriften beschermen. Mestafzet is volgens verweerder een essentiële, maar ook kwetsbare schakel in het systeem van gebruiksnormen. Dit systeem dient ertoe de verontreiniging van de bodem en het water door meststoffen verder te beperken. Het belang van een goede werking van het systeem is onmiskenbaar. De hoogte van de te verbeuren dwangsom is gerelateerd aan de kosten voor de GPS-apparatuur. Het maximaal te verbeuren bedrag is zo gekozen dat er een voldoende prikkel van uitgaat om aan de last te voldoen.
Ten slotte heeft verweerder gesteld dat het gunnen van een (zo kort mogelijke) begunstigingstermijn met name noodzakelijk is bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, maar niet, zoals in dit geval, bij het voorkomen van een herhaling van de overtreding. Naar de mening van verweerder zijn er geen omstandigheden die tot het gunnen van een begunstigingstermijn zouden moeten nopen. Aan de last is volgens verweerder eenvoudig en snel te voldoen door geen mest te vervoeren met een voertuig dat niet met GPS-apparatuur is uitgerust.
In zijn verweerschrift heeft verweerder met betrekking tot het beroep van appellant op artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling nog gesteld dat de in die bepaling neergelegde uitzondering uitdrukkelijk alleen geldt voor verwerkte vaste dierlijke meststoffen. Volgens de definitie van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, van de Regeling wordt onder vaste mest verstaan dierlijke meststoffen die niet verpompbaar zijn. Verweerder heeft uiteengezet dat vaste dierlijke meststoffen door het lagere vochtpercentage makkelijker zijn te hygiëniseren dan vloeibare mest. Het gehele proces drukt bovendien minder op het klimaat doordat het energieverbruik aanzienlijk lager is. Ook is het gevaar op herbesmetting bij gehygiëniseerde vaste mest aanzienlijk lager, hetgeen - naast het feit dat door herbesmetting het milieutechnisch gunstige effect van hygiënisatie teniet wordt gedaan - ook betekent dat moeilijker te controleren is of de vloeibare mest wel uit een verwerkingsinstallatie afkomstig is. De wetgever heeft het hygiëniseren van vloeibare mest daarom niet op dezelfde wijze willen stimuleren als het hygiëniseren van vaste mest.
Voorzover appellant van mening is dat het gecontroleerde transport, ondanks het vloeibare karakter daarvan, verwerkte vaste mest betrof als bedoeld in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling ligt het op zijn weg dit aannemelijk te maken. Dit heeft hij volgens verweerder niet gedaan. Nu het ervoor dient te worden gehouden dat de vervoerde substantie geen vaste mest betrof, kan appellant zich niet op laatstgenoemde uitzonderingsbepaling beroepen.
4. Het standpunt van appellant
Met betrekking tot de vraag aan wie de last onder dwangsom dient te zijn gericht, is appellant van mening dat de stelling van verweerder, dat appellant het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen, onverlet laat dat enkel appellant is aangeschreven en niet de rechtspersoon C, die het transport feitelijk verzorgde. Aangezien van een discretionaire bevoegdheid gebruik wordt gemaakt, dient verweerder te motiveren waarom enkel appellant en niet de overtreder zelf wordt aangesproken.
Appellant kan zich niet verenigen met de reikwijdte van de last die verweerder hem heeft opgelegd. Verweerder verplicht hem op grond van de last ertoe bij elk vervoer van drijfmest het transportmiddel met GPS-apparatuur uit te rusten, terwijl ingevolge artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling deze verplichting niet geldt indien sprake is van het overbrengen uit Nederland van dierlijke meststoffen die zijn geproduceerd in een overeenkomstig artikel 18 van Pro de Verordening erkende inrichting. Appellant, althans zijn bedrijf D B.V., beschikt sinds 16 augustus 2005 over een erkenning als ‘technisch bedrijf - verwerkte mest en verwerkte producten uit mest’ als bedoeld in laatstgenoemde bepaling en exporteert op die basis veelvuldig verwerkte mest, met name naar Duitsland. Het betreft vaste mest (met name rundveemest) die, alvorens export plaatsvindt, een proces van be- en verwerking ondergaat, waarbij vloeibare meststoffen (met name varkensmest) worden toegevoegd en hygiënisering (met name verhitting) plaatsvindt. Hierdoor wordt de vaste meststof vloeibaar. Het gaat derhalve letterlijk om “verwerkte vaste dierlijke meststoffen” als genoemd in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling: de stoffen zijn (in ieder geval gedeeltelijk) vast, aldus appellant. Dat dit vaste karakter als gevolg van de be- en verwerking deels verloren is gegaan en een nieuw, grotendeels vloeibaar product is ontstaan, maakt dit volgens appellant niet anders.
In tegenstelling tot artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling maakt de Verordening volgens appellant geen onderscheid tussen vaste en vloeibare mest. Op grond van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder e, sub i, van de Verordening wordt categorie 2-materiaal, waartoe mest behoort, behandeld in een technisch bedrijf dat met het oog daarop is erkend overeenkomstig artikel 18 van Pro de Verordening. Hiervan is in het geval van appellant sprake. Dat sprake is van deels vaste, deels vloeibare mest - waarbij appellant, zoals gezegd, erkent dat het product voor het grootste deel vloeibare mest is - doet er niet aan af dat de mest in overeenstemming met de in de Verordening gestelde eisen wordt verwerkt en uitgevoerd. Volgens appellant hanteert verweerder ten onrechte een te beperkte, niet met de Verordening strokende definitie van het begrip mest.
Verder blijft appellant van mening dat verweerder niet heeft bewezen dat sprake was van het vervoer van mest. Appellant heeft van meet af aan gesteld dat het om spoelwater ging. Dat geen sprake is geweest van mest ligt te meer in de rede, nu I B.V. geen landbouwbedrijf is. Appellant bestrijdt de door verweerder genoemde waarnemingen. Uit de fysieke controle van het transportmiddel is niet gebleken van het laden of lossen van mest en ook de verklaring van de medewerker van I B.V. biedt daarvoor geen houvast. Van het waarnemen door de toezichthouders van het lossen is geen sprake geweest, want men heeft enkel gezien dat de vrachtwagen bij de losplaats is gaan staan. Er is volgens appellant niet waargenomen dat er is gelost en al zeker niet dat er mest is gelost (en bijvoorbeeld geen schoonmaakwater).
Tevens acht appellant onjuist het uitgangspunt van verweerder dat sprake is van een reëel gevaar voor herhaling van de overtreding. Verweerder heeft dit volgens appellant niet aannemelijk gemaakt. Appellant wijst erop dat de transporten inmiddels met de bewuste apparatuur worden uitgevoerd.
Ook blijft appellant van mening dat verweerder hem een vooraanschrijving had moeten sturen en in ieder geval een begunstigingstermijn had moeten gunnen. Door beide na te laten is en blijft sprake van rauwelijkse handhaving die niet door de omstandigheden van het geval wordt gerechtvaardigd. Volgens appellant kan verweerder niet volstaan met de verwijzing naar de bezwaarfase, aangezien die redenering de wettelijk voorgeschreven vooraankondiging tot een dode letter zou maken. Met de verwijzing naar de mogelijkheid om op de constateringen van de toezichthouders van de AID te reageren, kan verweerder evenmin volstaan, aangezien de AID geen bestuursorgaan is, niet bevoegd is en bovendien nog geen rechtsmaatregel aankondigde: er was dus niets om op te reageren, daargelaten dat een verhoor van de AID geen geschikte gelegenheid is om adequaat te kunnen reageren en daarvoor onvoldoende waarborgen dan wel rechtsbescherming biedt, aldus appellant.
Ten slotte vindt appellant de dwangsom onevenredig hoog. Hij wijst erop dat het gaat om een bedrag van € 3.000,- per overtreding, terwijl het milieubelang niet wordt geschaad. Voorzover verweerder zich op de gemiddelde richtprijs voor het desbetreffende apparaat beroept, ligt die prijs volgens appellant lager en is in zoverre ook sprake van een motiveringsgebrek.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of het bestreden besluit, waarbij verweerder de aan appellant opgelegde last onder dwangsom heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
5.2 Uit artikel 49, derde lid, van het Besluit volgt, kort gezegd, dat het vervoer van een vracht drijfmest dient te geschieden met een transportmiddel dat is uitgerust met satellietvolgapparatuur, oftewel GPS-apparatuur. Vaststaat dat het transportmiddel van vervoerder C, waarmee op 26 november 2007 een vracht werd vervoerd, niet met de wettelijk vereiste GPS-apparatuur was uitgerust.
Voorts is het College van oordeel dat uit het afdoeningsrapport genoegzaam blijkt dat bedoeld vervoer een vracht drijfmest betrof en niet, naar appellant heeft gesteld, een vracht spoelwater. Hetgeen appellant te dien aanzien heeft aangevoerd, vormt voor het College geen aanleiding de juistheid van de in de rapportage vermelde conclusie ten aanzien van de aard van de vracht in twijfel te trekken.
5.3 Voorzover appellant in beroep heeft herhaald dat het vervoer een intern transport betrof binnen het bedrijf I B.V., stelt het College vast dat appellant ter zitting heeft erkend dat van een uitzondering op het betrokken vereiste geen sprake kan zijn, aangezien laatstgenoemd bedrijf geen landbouwbedrijf is.
5.4 Wat betreft het beroep van appellant op de in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling neergelegde uitzondering op de verplichting om het transportmiddel met GPS-apparatuur uit te rusten, overweegt het College dat deze uitzondering slechts van toepassing is indien en voorzover het, onder meer, gaat om geproduceerde verwerkte vaste meststoffen in een overeenkomstig artikel 18 van Pro de Verordening erkende inrichting. De mest is in dit geval geladen bij I B.V., E te F. Niet gesteld of gebleken is dat zich op die locatie een erkende inrichting bevindt, zodat de uitzondering van artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling niet van toepassing is. Gelet hierop was appellant ter zake van bedoeld vervoer gehouden het transportmiddel met GPS-apparatuur uit te rusten.
5.5 Uit het vorenoverwogene volgt naar het oordeel van het College dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat het in artikel 49, derde lid, van het Besluit opgenomen voorschrift van toepassing was op het eerdergenoemde vervoer op 26 november 2007, en dat, aangezien het vervoer heeft plaatsgevonden met een transportmiddel dat niet uitgerust was met GPS-apparatuur, sprake is van een overtreding van het betreffende voorschrift.
5.6 De door verweerder opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe een nieuwe overtreding door appellant van artikel 49, derde lid, van het Besluit te voorkomen. Om tot oplegging van zodanige last over te kunnen gaan, dient sprake te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding zal plaatsvinden. Bij de beoordeling hiervan dient verweerder zich rekenschap te geven van alle omstandigheden van het geval.
Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding zal plaatsvinden, in die zin dat appellant als leidinggevende van vervoersonderneming C opnieuw een vracht drijfmest zal (laten) vervoeren met een transportmiddel dat niet met GPS-apparatuur is uitgerust. Uit het afdoeningsrapport blijkt dat appellant ten tijde van de overtreding over bedoelde apparatuur beschikte. Voorts is onbestreden dat de hier aan de orde zijnde overtreding geen incident betreft, maar bij herhaling is geconstateerd. Het College acht gerechtvaardigd dat verweerder op grond hiervan heeft geconcludeerd dat een klaarblijkelijk gevaar bestaat dat appellant zich opnieuw aan overtreding van de in artikel 49, derde lid, van het Besluit neergelegde verplichting schuldig zal maken.
5.7 Het College ziet voorts niet in dat de last onder dwangsom zich mede zou uitstrekken over (toekomstig) vervoer van mest, waarvoor de in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling opgenomen uitzondering op onder meer de verplichting het voertuig uit te rusten met GPS-apparatuur zou gelden. Allereerst heeft appellant slechts gesteld dat zodanig vervoer vanuit de op grond van artikel 18 van Pro de Verordening erkende inrichting naar het buitenland zou plaatsvinden, maar heeft hij die stelling niet onderbouwd. Voorts heeft verweerder zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat onder “verwerkte vaste dierlijke meststoffen” in de zin van artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling geen drijfmest kan worden begrepen, nu vaste mest niet verpompbaar is, waar drijfmest dat wel is. De opvatting van appellant dat verwerkte vaste dierlijke meststoffen als gevolg van de verwerking verpompbaar kunnen zijn geworden, is op zichzelf juist, maar heeft tot gevolg dat deze meststoffen, ook indien zij naar het buitenland zouden worden vervoerd, niet (meer) kunnen vallen onder de uitzonderingsbepaling. Een ander gevolg zou geen recht doen aan de strekking die bedoelde uitzondering volgens verweerder heeft.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd met betrekking tot het bepaalde in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder e, sub i, van de Verordening met betrekking tot het vervoer en de behandeling van categorie-2 materiaal - waartoe mest behoort - in een erkend technisch bedrijf ziet het College geen grond de beperking van de in artikel 59, aanhef en onder f, van de Regeling opgenomen uitzondering op de verplichting het voertuig uit te rusten met verpakkingsapparatuur tot het vervoer van verwerkte vaste dierlijke meststoffen vanuit het technisch bedrijf naar het buitenland, daarmee onverenigbaar te achten.
5.8 Op grond van artikel 5:32, eerste lid, Awb in verbinding met artikel 49 van Pro de Meststoffenwet was verweerder derhalve gerechtigd om ter handhaving van de bij of krachtens laatstgenoemde wet gestelde verplichtingen appellant een last onder dwangsom op te leggen.
5.9 Ter zake van het standpunt van verweerder dat de last onder dwangsom in verband met deze overtreding kan worden opgelegd aan appellant, omdat hij dient te worden aangemerkt als de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, overweegt het College als volgt.
Naar het oordeel van het College is voldoende komen vast te staan dat ten tijde van de hier aan de orde zijnde overtreding van artikel 49, derde lid, van het Besluit appellant degene was die feitelijk leiding gaf aan en de volledige zeggenschap uitoefende over de werkzaamheden van C met betrekking tot het desbetreffende vervoer van drijfmest. Niet alleen was appellant bestuurder van bedoelde onderneming en bevoegd deze te vertegenwoordigen, maar bovendien heeft appellant niet weersproken dat hij de enige werknemer van de Nederlandse vestiging van die onderneming was. Voorts blijkt uit de verklaringen die appellant ten overstaan van de toezichthouders van de AID heeft afgelegd (opgenomen in het afdoeningsrapport met nummer 46361) dat appellant persoonlijk opdracht heeft gegeven de dierlijke mest bij I B.V. op te halen. Deze gang van zaken wordt bevestigd in de verklaring van de bij het desbetreffende vervoer betrokken chauffeur. Appellant heeft in deze procedure ook nimmer zijn persoonlijke betrokkenheid bij het gewraakte mestvervoer ontkend.
Uit het bovenstaande volgt dat verweerder appellant terecht heeft aangemerkt als de feitelijk overtreder van het voorschrift van artikel 49, derde lid, van het Besluit die het gezien zijn positie in de betrokken onderneming bovendien in zijn macht heeft de last uit te voeren en een nieuwe overtreding te voorkomen.
5.10 Voorzover appellant in dit verband heeft betoogd, kort gezegd, dat verweerder de last onder dwangsom niet enkel aan hem zou mogen opleggen, overweegt het College dat het instrument van de last onder dwangsom erop is gericht de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. Indien meerdere overtreders het in hun macht hebben, zoals in dit geval, overtreding te voorkomen, kan het bestuursorgaan degene of degenen aanschrijven die dit doel zal of zullen kunnen verwezenlijken. Op het bestuursorgaan rust niet de verplichting alle overtreders aan te schrijven. Evenmin bestaat er een algemene regel die het bestuursorgaan ertoe verplicht te motiveren waarom een bepaalde overtreder niet wordt aangeschreven. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in het onderhavige geval voldoende gemotiveerd waarom hij appellant de last onder dwangsom heeft opgelegd.
5.11 Met betrekking tot de grief van appellant dat verweerder hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld zijn zienswijze bekend te maken, is het College van oordeel dat weliswaar sprake is van een gebrek in de besluitvorming, maar dat appellant hierdoor niet in zijn belangen is geschaad. Niet gebleken is dat verweerder bedoelde procedure stelselmatig heeft genegeerd. In bezwaar is het gebrek in zoverre geheeld dat appellant zijn standpunt, dat overigens ten tijde van de oplegging van de last onder dwangsom genoegzaam bekend was, ten tijde van de hoorzitting voldoende heeft kunnen toelichten. Hetgeen appellant ter zake naar voren heeft gebracht, vormt voor het College geen aanleiding het bestreden besluit om die reden niet in stand te laten.
5.12 Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom overweegt het College het volgende.
Naar vaste jurisprudentie - het College wijst in dit verband op zijn uitspraak van 4 september 2003 (AWB 03/159 t/m 03/191, <www.rechtspraak.nl>, LJN AL1832) - is het opleggen van een last onder dwangsom een handhavingsmaatregel die geen verdergaande strekking heeft dan het bewerkstelligen van hetgeen uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften voortvloeit. Het opleggen van een dwangsom is niet het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van de bedoelde voorschriften en kan dan ook niet worden aangemerkt als een punitieve sanctie. Er bestaat derhalve geen aanleiding voor de, bij punitieve sancties passende, indringende toetsing aan de in art. 3:4, tweede lid, Awb besloten liggende evenredigheidsmaatstaf, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van de dwangsom. Op grond van artikel 5:32, vierde lid, Awb dient het bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Deze maatstaf biedt naar zijn strekking ruimte voor een bestuurlijke afweging van belangen bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom. De wijze waarop een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van deze beoordelingsvrijheid dient door de rechter terughoudend te worden getoetst.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de hoogte van de te verbeuren dwangsom per overtreding gerelateerd aan de gemiddelde richtprijs voor een GPS-apparaat. Het maximaal te verbeuren bedrag heeft verweerder zodanig gekozen dat er, gelet op het belang van de naleving van de ter zake geldende voorschriften, een voldoende prikkel van uitgaat om aan de last te voldoen. Het belang bij handhaving van de hier aan de orde zijnde voorschriften heeft verweerder verduidelijkt door er op te wijzen dat het systeem van gebruiksnormen, waarin mestafzet een essentiële, doch kwetsbare schakel vormt, ertoe dient de verontreiniging van de bodem en het water verder te beperken. Ter zitting van het College heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het belang dat door de voorschriften wordt beschermd, te weten de transparantie van meststromen en het voorkomen van onregelmatigheden met betrekking tot vrachtgegevens, juist door de dwangsomoplegging wordt gediend. Ter bepaling van de hoogte van de dwangsom en het maximaal te verbeuren bedrag zijn, naar verweerder ter zitting heeft verklaard, mede de eerdere overtredingen en overige omstandigheden van het geval, zoals de bedrijfsvoering met betrekking tot de mestsilo’s en -bassins, meegewogen.
Naar het oordeel van het College kan, het bovenstaande in aanmerking genomen, niet staande worden gehouden dat verweerder de te verbeuren dwangsommen per overtreding en het maximaal te verbeuren bedrag aan dwangsommen redelijkerwijs niet heeft kunnen vaststellen op de gekozen bedragen, te weten respectievelijk € 3.000,- en € 30.000,-. Het standpunt van appellant dat de gemiddelde richtprijs van het desbetreffende apparaat lager is, is door hem niet onderbouwd en kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een motiveringsgebrek.
5.13 Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder de aan appellant opgelegde last onder dwangsom ten onrechte heeft gehandhaafd. Mitsdien dient het beroep van appellant ongegrond te worden verklaard.
5.14 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2009.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen w.g. C.G.M. van Ede
w.g. J.L.W. Aerts