Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/701 en 07/703 tot en met 07/710 6 mei 2009
4000 Heffing
Uitspraak in de zaken van:
1. A B.V., te Anna Paulowna,
2. B B.V., te Dirkshorn,
3. C B.V., te Venhuizen,
4. V.O.F. D, te Zwaagdijk,
5. E B.V., te Zwaagdijk,
6. F B.V., te Voorhout,
7. G V.O.F. Import-Export, te Amstelveen,
8. H B.V., te Broek op Langedijk,
9. I B.V., te Berkel en Rodenrijs,
appellanten,
gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst, werkzaam bij M&P/Bakkerberaad te Utrecht,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder, hierna ook aangeduid als: PT,
gemachtigden: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. M.L. Batting, advocaten te Den Haag.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 24 september 2007, bij het College per fax binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen de jegens ieder van hen door verweerder genomen besluiten van 14 dan wel 20 augustus 2007. Zij hebben hun beroepen bij schrijven van 26 oktober 2007 voorzien van gronden.
Bij de genoemde besluiten heeft verweerder de door appellanten bij brieven van 14, dan wel 19 juni 2007 ingediende bezwaarschriften niet-ontvankelijk verklaard.
In de periode van 27 november tot en met 3 december 2007 heeft het College de door verweerder ingediende verweerschriften ontvangen.
In zijn brieven van 19 februari en 17 maart 2008 heeft verweerder een nader standpunt ingenomen.
Appellanten hebben daarop gereageerd bij brief van 25 maart 2008.
Op 8 april 2008 heeft met betrekking tot de toelaatbaarheid van de terugwerkende kracht van artikel 128a van de Wet op de bedrijfsorganisatie een onderzoek ter zitting plaatsgehad. Bij beschikking van 4 juni 2008 is het onderzoek in de zaken heropend.
Vervolgens heeft op 11 februari 2009 wederom een onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellanten is daarbij verschenen hun gemachtigde, alsmede drs. G. van Malkenhorst. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden, alsmede J en K, beiden werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brieven van 14 en 19 juni 2007 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen “alle aanslagen (nota’s) die hen – onder welke naam dan ook – in de afgelopen zes weken door of namens het Productschap Tuinbouw zijn opgelegd dan wel zijn geïnd.”
- Bij brieven van 27 juni 2007 heeft verweerder appellanten meegedeeld, voorzover hier van belang, dat bezwaarschriften een omschrijving behoren te bevatten van de besluiten waartegen zij zich richten, dat de inhoud van de brieven van 14 en 19 juni 2007 niet als zodanig kan worden opgevat, alsmede dat wanneer afschriften van de bestreden besluiten worden overgelegd duidelijk wordt waarover het gaat. Verweerder heeft hen daarbij tot 1 augustus 2007 in de gelegenheid gesteld om het bezwaar zodanig te maken dat het voldoet aan de eisen gesteld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
- Bij brief van 20 juli 2007, gericht aan de gemachtigde van appellanten, heeft verweerder de afspraken bevestigd die in een op 27 juni 2007 gehouden overleg zijn gemaakt:
“- per bedrijf en per nota wordt bezwaar ingediend binnen de gestelde termijn onder vermelding van het PT-nummer met de aard van de bezwaren, waarbij een kopie van de heffingsnota (…) wordt meegezonden.
- Het is mogelijk om gelijkluidende bezwaren van verschillende bedrijven per verordening te clusteren. In dit geval zijn (…) de NAW-gegevens en een kopie-nota per bedrijf met verwijzing naar het gelijkluidend bezwaar voldoende.”
- Bij brief van 26 juli 2007 (abusievelijk gedateerd 26 juni 2007) heeft de gemachtigde van appellanten aan verweerder onder meer meegedeeld:
“(…) Het afgelopen jaar hebben wij (…) periodiek bezwaar gemaakt tegen eventueel opgelegde aanslagen. Op 27 juni jl. hebben wij op uw kantoor overleg gevoerd over een aantal administratieve en juridische aspecten van deze bezwaarschriften. (…) Wij hebben u meegedeeld dat onze voorkeur er naar uitgaat om de bestaande praktijk te continueren. Dat wil zeggen dat wij namens al onze cliënten in één brief elke zes weken bezwaar maken. (…) Aangezien er bij PT tegen deze werkwijze echter bezwaren bleken te bestaan hebben wij toegezegd te proberen hieraan tegemoet te komen. Dit door de bezwaren van bedrijfsgenoten per van toepassing zijnde verordening/heffing te rubriceren en te voorzien van een debiteuren- en notanummer. Tenslotte zouden wij in beginsel alleen bezwaar maken indien door PT in de betreffende periode aan de bedrijfsgenoot een aanslag zou zijn opgelegd. Alleen voor de sectoren bloemen en bollen zou een andere regeling gelden omdat er daar naast, of zelfs in de plaats van aanslagen van PT, veilingnota’s en andere nota’s voorkomen die als voor bezwaar vatbare besluiten in de zin van de Awb moeten worden beschouwd (…). Vooralsnog zouden wij in deze sectoren doorgaan met de algemene bezwaarschriften, zij het ook daar voorzien van –indien aanwezig– debiteurennummer en anders postcode.”
De gemachtigde van appellanten heeft bij deze brief onder meer een overzicht overgelegd van de bedrijfsgenoten waarvan hij de belangen behartigt. Aan het College zijn enkele pagina’s uit dit overzicht overgelegd.
- In reactie op de brieven van verweerder van 27 juni 2007, en daarvan met name de passage dat door verweerder in de betreffende periode geen aanslagen zijn verzonden, heeft de gemachtigde van appellanten bij brief van 30 juli 2007 onder meer aan verweerder meegedeeld dat de bezwaarschriften tevens betrekking hebben op nota’s van veilingen en derden en verzocht om de bezwaarschriften aan te houden.
- Bij brief van 8 augustus 2007 heeft verweerder aan de gemachtigde van appellanten meegedeeld, voor zover hier van belang, dat hij niet op het verzoek om aanhouding zal ingaan en dat binnenkort een beslissing zal worden genomen over de vraag of de bezwaren al dan niet ontvankelijk zijn.
- Bij brief van 10 augustus 2007 heeft de gemachtigde van appellanten namens hen wederom om aanhouding verzocht. Daarbij is, voor zover hier van belang, opgemerkt:
“(…) dat het ons nog steeds niet duidelijk is wat de opvatting van PT over dergelijke nota’s precies is en of deze in alle gevallen door PT als voor bezwaar vatbare beschikking worden beschouwd (…) Zo zijn er bedrijven die dagelijks meerdere veilingnota’s ontvangen waarop PT-heffing wordt ingehouden. Moeten al deze nota’s als afzonderlijke beschikkingen worden beschouwd? Of is alleen de meestal vier a vijf keer per jaar verstrekte (diensten)nota als zodanig aan te merken? Wij menen dat u tijdens het meergenoemd overleg de opvatting huldigde dat dit laatste het geval zou zijn, maar wij hebben hiervan tot op heden geen schriftelijke bevestiging ontvangen. Ook hebben wij het door u toegezegde verslag nog niet mogen ontvangen.
Wij vragen u met klem om ons op dit punt zo spoedig mogelijk schriftelijk nader te informeren, zodat wij u de aanvullende informatie kunnen verschaffen. (…)”
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten van 14 en 20 augustus 2007 genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft daartoe onder meer overwogen dat in de periode van zes weken voorafgaand aan de indiening van de bezwaarschriften geen heffingnota’s aan appellanten zijn opgelegd en dat niet is voldaan aan het verzoek kopieën van nota’s over te leggen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bezwaren niet voldoen aan artikel 6:5 Awb Pro en dit als volgt (nader) gemotiveerd:
“- er is geen besluit van het PT
- de inhoud van het bezwaar is voor het PT niet duidelijk.
U werd tot 1 augustus 2007 in de gelegenheid gesteld het “bezwaar” zodanig te maken dat het zou kunnen voldoen aan de eisen gesteld in de AWB.
Dit heeft u niet gedaan.
Wel verzocht u het PT op 30 juli 2007, de behandeling van het “bezwaar” aan te houden. Op dit verzoek gaat het PT niet in om de eenvoudige reden dat het “bezwaar” niet tegen een besluit van het PT is gericht.
Uw “bezwaar” zou wellicht kunnen worden aangemerkt als een bezwaar tegen een onderliggende PT-verordening, maar een PT-verordening is geen besluit in de zin van de AWB.
Alles overwegende kan ik niet anders dan het “bezwaar” als kennelijk niet ontvankelijk aanmerken. Dit vormt tevens de reden waarom u niet wordt uitgenodigd om uw “bezwaar” mondeling te komen toelichten tijdens een hoorzitting.”
De jegens B B.V. en F B.V. genomen besluiten steunen bovendien op de overweging dat geen (geldige) machtiging is overgelegd.
3.2 In de brief van 17 maart 2008 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de beroepen van appellanten niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard. Verweerder heeft erop gewezen dat er verschillen in heffingssystematiek bestaan voor kopers en verkopers van bloembollen enerzijds en kopers en verkopers van bloemkwekerijproducten anderzijds, welke verschillen bepalend zijn voor de vraag of sprake kan zijn van ontvankelijke beroepen. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat de gemachtigde per appellant had moeten aangeven wat de aard is van het desbetreffende bedrijf, tegen welke concrete nota’s de bezwaren zijn gericht en op basis van welke verordening de heffingen zijn opgelegd. Nu appellanten, hoewel zij daartoe herhaaldelijk in de gelegenheid zijn gesteld, hebben nagelaten om de bezwaren te concretiseren was het volgens verweerder voor hem volstrekt onduidelijk waarop de bezwaren betrekking hadden.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben naar voren gebracht dat verweerder een groot aantal heffingen heeft ingevoerd die op verschillende wijzen worden opgelegd en geïnd, te weten door verweerder zelf, door veilingen en bemiddelingsbureaus en via bedrijfsgenoten. Appellanten hebben principiële bezwaren tegen alle aanslagen die hun worden opgelegd. Deze bezwaren staan los van (de berekening van) deze aanslagen. Het gaat daarbij om vele honderden, zo niet duizenden nota’s per jaar. Om tegen al deze nota’s afzonderlijk bezwaar te maken en daarbij van elke nota een kopie over te leggen, brengt een enorme administratieve rompslomp met zich en dient geen enkel redelijk doel. Voor een beoordeling van de bezwaren is een kopie van de nota voor verweerder immers geheel overbodig. Met het elke zes weken maken van bezwaar tegen alle in de achterliggende periode opgelegde nota’s wordt materieel voldaan aan het gestelde in de Awb en wordt voorkomen dat deze nota’s onherroepelijk komen vast te staan.
Mede in dit licht bezien blijkt uit de mededeling in de bezwaarschriften van 14 en 19 juni 2007 dat bezwaar is gemaakt tegen alle aanslagen (nota’s) die hun – onder welke naam dan ook – in de afgelopen zes weken door of namens het Productschap Tuinbouw zijn opgelegd dan wel zijn geïnd voldoende duidelijk tegen welke besluiten de bezwaren zijn gericht. De ingediende bezwaarschriften voldoen derhalve aan artikel 6:5, eerste lid, onder c, van de Awb. Appellanten hebben voorts gesteld dat in een als bijlage bij hun brief van 26 juli 2007 gevoegd overzicht is aangegeven wat de aard van hun bedrijven is.
Appellanten betwisten dat ingevolge het bepaalde in artikel 6:5, eerste lid, Awb kopieën van de heffingnota’s moeten worden overgelegd. Zij wijzen erop dat het bepaalde in artikel 6:5, tweede lid, Awb slechts van toepassing is op (administratief) beroep.
Appellanten hebben tevens aangevoerd dat in een overleg op 27 juni 2007 met verweerder is afgesproken dat voor bedrijven in de bloemen- en bollensector vooralsnog zou worden afgeweken van de verplichting om de betreffende nota’s eenduidig te identificeren. Zij achten de niet-ontvankelijkverklaring van hun bezwaren prematuur en onredelijk, nu zij vóór het verstrijken van de gestelde termijn om aanhouding van de bezwaren hebben gevraagd en in die periode verwarring bestond over de wijze van behandeling van bezwaarschriften tegen veilingnota’s. Als verweerder niet van de veilingen doorkrijgt van wie en tot welk bedrag heffing is ingehouden, kan dat hen niet worden tegengeworpen.
Appellanten wijzen erop dat zij de gronden van hun bezwaren al in een vroeg stadium aan verweerder hebben meegedeeld. Ten slotte wijzen appellanten erop dat een aantal van hen (appellanten sub 2, 3, 5 en 8) ook al met betrekking tot vorige periodes bezwaar heeft gemaakt en dat verweerder in die gevallen niet tot niet-ontvankelijkverklaring is overgegaan. Appellanten stellen dat sprake is van willekeur.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of uit de mededeling van appellanten dat zij bezwaar maken tegen alle aanslagen (nota’s) die hun – onder welke naam dan ook – in de afgelopen zes weken door of namens het Productschap Tuinbouw zijn opgelegd dan wel zijn geïnd voldoende duidelijk blijkt tegen welke besluiten hun bezwaren zijn gericht.
5.2 Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
De eis van artikel 6.5, eerste lid, aanhef en onder c Awb strekt ertoe buiten twijfel te stellen tegen welk besluit of besluiten het bezwaar zich richt. Naar het oordeel van het College laat genoemde mededeling in het bezwaarschrift van 14 dan wel 19 juni 2007 zoveel onduidelijkheid bestaan over de besluiten waartegen appellanten daarbij bezwaar hebben gemaakt, dat deze mededeling niet beantwoordt aan de wettelijke eis. Daarbij is van belang dat in de verschillende heffingsverordeningen van verweerder sprake is van een uiteenlopende heffingssystematiek die tot gevolg heeft dat niet alle heffingen door verweerder zelf in rekening worden gebracht maar dat dit, afhankelijk van de soort heffing, ook door derden kan worden verricht. Van appellanten had derhalve mogen worden verwacht dat zij in hun bezwaarschrift concreet, aan de hand van voldoende onderscheidende kenmerken, nader zouden hebben omschreven tegen welke nota’s hun bezwaren waren gericht. De door appellanten niet weerlegde stelling van verweerder dat hij zelf geen heffingen bij appellanten in rekening heeft gebracht in de in de bezwaarschriften van 14 en 19 juni 2007 genoemde periodes, bevestigt het belang hiervan. Het belang daarvan wordt eveneens bevestigd door de mogelijkheid dat in die periodes niet daadwerkelijk heffingen bij appellanten in rekening zijn gebracht door derden, zoals veilingen en andere bedrijfsgenoten. Om aan verweerder duidelijk te maken dat niet de situatie aan de orde was waarin hen in het geheel geen heffingen in rekening waren gebracht, hadden appellanten bijvoorbeeld ook één concrete nota per appellant kunnen overleggen aan verweerder. Voorzover verweerder zich op het standpunt stelt dat appellanten gehouden waren om afschriften van alle nota’s waartegen hun bezwaren zijn gericht, over te leggen om hun daartegen gerichte bezwaren ontvankelijk te kunnen achten, geldt dat daarvoor geen steun is te vinden in artikel 6:5 Awb Pro of enige andere bepaling in die wet.
5.3 Appellanten hebben gesteld dat in het op 27 juni 2007 gehouden overleg is afgesproken dat voor bedrijven in de bloemen- en bollensector de nota’s waartegen bezwaar werd gemaakt nog niet behoefden te worden geconcretiseerd. Het College is van oordeel dat uit de stukken niet blijkt dat zodanige afspraak is gemaakt. Het College wijst in dit verband op de brief van verweerder van 20 juli 2007. Weliswaar heeft de gemachtigde van appellanten eenzijdig in zijn brief van 26 juli 2007 vermeld dat tussen partijen is afgesproken dat voor de sectoren bloemen en bollen algemene bezwaarschriften konden worden ingediend, maar verweerder heeft dat niet bevestigd en bewijs is niet geleverd.
5.4 Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de niet-ontvankelijkverklaring van hun bezwaren door verweerder prematuur en onredelijk is.
Gebleken is dat verweerder, omdat hij de in het bezwaarschrift gegeven omschrijving van de bestreden nota’s onvoldoende duidelijk achtte, appellanten bij brieven van 27 juni 2007 overeenkomstig het bepaalde in artikel 6:6 Awb Pro tot 1 augustus 2007 in de gelegenheid heeft gesteld om dit verzuim te herstellen. Appellanten hebben vervolgens bij brief van 30 juli 2007 om aanhouding verzocht, zonder daarbij aan te geven dat, of op welke wijze, genoemd verzuim zou worden hersteld. Het College acht het niet onredelijk dat verweerder niet met dit ongemotiveerde aanhoudingsverzoek heeft ingestemd. Dat appellanten vervolgens bij brief van 10 augustus 2007 hun aanhoudingsverzoek nader hebben gemotiveerd kan hun niet baten, nu op dat moment de hun gegeven hersteltermijn reeds geruime tijd was verstreken.
5.5 Het enkele feit dat verweerder in andere gevallen, waarbij volgens appellanten eveneens niet is geconcretiseerd tegen welke nota’s de bezwaren zijn gericht, niet tot niet-ontvankelijkverklaring is overgegaan, kan het College niet leiden tot de conclusie dat sprake is van willekeur, reeds omdat niet duidelijk is in hoeverre het feitencomplex in de door appellanten bedoelde gevallen overeenstemt met de onderhavige zaken. Verweerder mocht van appellanten verlangen dat zij concreet aangaven tegen welk besluit of besluiten hun bezwaarschrift gericht was en nu hij hun verzocht had dat te doen, mocht hij aan het feit dat aan zijn verzoek geen gevolg gegeven werd, consequenties verbinden.
5.6 Op grond van het voorgaande is het College van oordeel dat verweerders besluiten om de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk te verklaren niet in strijd met het recht zijn genomen. De beroepen zijn ongegrond.
5.7 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken