Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/890 22 april 2009
14350 Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot
Uitspraak in de zaak van:
Atlas Oil Shipping B.V., te Ridderkerk, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Bij brief van 5 december 2006, bij het College op dezelfde dag binnengekomen, heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 oktober 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder opnieuw beslist op appellantes bezwaar, nadat het College bij uitspraak van 25 februari 2005 (AWB 04/242, www.rechtspraak.nl, LJN AT1041) het beroep van appellante tegen verweerders besluit van 10 maart 2004 inzake appellantes belanghebbendheid bij haar verzoek om toestemming als bedoeld in artikel 4, derde lid, laatste alinea van Verordening (EG) nr. 718/1999 (hierna: de Raadsverordening) gegrond had verklaard.
Bij brief van 1 februari 2007 heeft appellante haar beroep van gronden voorzien.
Bij brief van 23 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 18 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante was tevens aanwezig A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet capaciteitsbeheersing binnenvaartvloot is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Raadsverordening: Verordening nr. 718/1999 van de Raad van de Europese Unie van 29 maart 1999 betreffende het beleid ten aanzien van de capaciteit van de communautaire binnenvaartvloot met het oog op de bevordering van het vervoer over de binnenwateren (PbEG L 90);
b. Commissieverordening: Verordening nr. 805/1999 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 16 april 1999 tot vaststelling van een aantal bepalingen ter uitvoering van de Raadsverordening (PbEG L 102/64);
c. Onze Minister: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
(…)
Artikel 4
Onze Minister legt, overeenkomstig het terzake bepaalde in de Commissieverordening, speciale bijdragen als bedoeld in artikel 4, eerste lid, tweede gedachtenstreepje, van de Raadsverordening op (…). "
In de in artikel 1 van Pro de Wet bedoelde Raadsverordening is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 4
1. Voor het in de vaart brengen van onder deze verordening vallende schepen die nieuw, uit een derde land geïmporteerd, of van nationale waterwegen als bedoeld in artikel 2, lid 2, onder a), b) of c), afkomstig zijn, geldt als voorwaarde (de "oud voor nieuw"-regeling) dat de eigenaar van het in de vaart te brengen schip:
- ofwel zonder een slooppremie te ontvangen tonnage laat slopen volgens een zo genoemde "verhouding" tussen de oude en nieuwe tonnage, die door de Commissie wordt vastgesteld;
- ofwel in het fonds waaronder zijn nieuwe schip ressorteert, of in een door hem overeenkomstig artikel 5, lid 2, gekozen fonds, een speciale bijdrage stort die is vastgesteld op basis van genoemde verhouding, of indien hij minder tonnage sloopt dan vereist volgens genoemde verhouding, het verschil in tonnage tussen het nieuwe schip en de gesloopte tonnage betaalt.
2. (...)
3. (...)
Elke betrokken lidstaat kan toestemming verlenen om schepen die definitief uit de markt zijn genomen om voor andere doeleinden dan goederenvervoer te worden gebruikt, bijvoorbeeld voor humanitaire doeleinden bestemde schepen, museumschepen, voor ontwikkelingslanden buiten het Europese continent bestemde schepen of ter beschikking van instellingen zonder winstoogmerk gestelde schepen, als compenserende tonnage, dat wil zeggen als gesloopte tonnage, te beschouwen. Deze lidstaat meldt dat aan de Commissie, die de overige betrokken lidstaten ervan in kennis stelt.
4. (…) "
2.2 Voor de feiten en omstandigheden in deze zaak wordt verwezen naar de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2005 van het College.
3. Het bestreden besluit en het verweerschrift
Op 10 juli 2002 heeft appellante verweerder verzocht om het door haar naar Nigeria uitgevoerde motortankschip "B" met toepassing van artikel 4, derde lid, van de Raadsverordening in het kader van de oud-voor-nieuw regeling aan te merken als compenserende, gesloopte tonnage. Dit verzoek heeft verweerder bij besluit van 30 augustus 2002 afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd.
Hiertoe heeft verweerder overwogen dat de Raad met artikel 4, derde lid, van de Raadsverordening heeft willen bereiken, dat het onder voorwaarden mogelijk is om met behoud van sloopuitkering schepen anders dan door sloop uit de markt te nemen. Dit, in afwijking van de hoofdregel dat de compenserende tonnage moet zijn gesloopt voordat het nieuwe schip in de vaart wordt gebracht. Deze mogelijkheid is door de deelnemende landen geaccepteerd onder de voorwaarde dat het geen commerciële transactie betreft.
De verlening van toestemming om schepen zonder sloop als compenserende tonnage aan te merken is een discretionaire bevoegdheid. Artikel 4, derde lid, van de Raadsverordening schrijft voor dat de schepen - nadat zij uit de markt zijn genomen - zodanig worden gebruikt dat samenhang bestaat met een humanitair of charitatief doel, dan wel dat het gebruik ten algemene nutte is. Verweerder verwijst hiervoor naar de discussie die is gevoerd voorafgaand aan de Raadsverordening over de vraag of, in afwijking van de hoofdregel, sloop van schepen ten behoeve van een maatschappelijk doel achterwege kon blijven en naar het werkdocument van de Europese Commissie, Directoraat-Generaal VII Vervoer, van 22 januari 1998 (hierna: het werkdocument), waarin bij de bijzondere overwegingen ten aanzien van het onderhavige artikel is vermeld:
" Vaartuigen die definitief uit de markt zijn gehaald en voor andere doeleinden worden gebruikt dan het vervoer van goederen, zoals voor humanitaire doeleinden gebruikte vaartuigen, museumboten of vaartuigen die ter beschikking zijn gesteld van non-profitorganisaties, kunnen worden beschouwd als zijnde gesloopt, op voorwaarde dat de ad hoc groep van deskundigen daarover een gunstig advies geeft en de fondsen misbruik tegengaan. "
In een schriftelijke reactie van 26 februari 1998 op dit werkdocument heeft de lidstaat Nederland onder meer het volgende opgemerkt:
" Met betrekking tot voor onder meer humanitaire doeleinden ter beschikking te stellen schepen.
In mijn brief van 1 december 1997 heb ik u aangeboden een voorstel uit te werken ten behoeve van het anders dan door sloop uit de vaart nemen van binnenschepen, evenwel met behoud van uitkering.
De tekst van artikel 5 van Pro verordening 1101/89 zou dan bijvoorbeeld kunnen luiden:
" De eigenaar als bedoeld in artikel 2, eerste lid, ontvangt, indien hij het vaartuig laat slopen dan wel na toestemming van het betreffende fonds anders dan door sloop blijvend aan de beroepsvaart onttrekt, uit het betreffende fonds een sloopuitkering ...enz.
In een toelichting zou dan kunnen worden geregeld in welke gevallen de fondsen daartoe toestemming zouden kunnen verlenen en onder welke voorwaarden een en ander zou kunnen geschieden. "
Mijns inziens zou zulks alleen moeten geschieden indien een schip wordt overgedragen aan een kerkelijke, charitatieve, culturele en het algemeen nut beogende instellingen, in alle gevallen zonder winstoogmerk. Maar ook overdracht, in het kader van ontwikkelingssamenwerking, aan derde-wereldlanden. (...) "
Het verzoek van appellante om motortankschip "B" als compenserende tonnage te beschouwen voor het in de vaart brengen van een nieuwbouwschip voldoet niet aan de hieraan gestelde voorwaarden. In de eerste plaats kan de verkoop van de "B" worden aangemerkt als een commerciële transactie, aangezien het schip is verkocht aan NAL Ltd te Nigeria voor een bedrag van € 214.000,-. Bovendien wordt het schip gebruikt voor de bunkervaart, het vervoer van goederen (olie). Appellante heeft voorts niet aangetoond dat voldaan wordt aan de voorwaarde dat het gebruik van de "B" door NAL Ltd ten algemene nutte is, dan wel samenhangt met een ideëel doel. Het verzoek van appellante wordt derhalve afgewezen, evenals het daarmee samenhangende verzoek om schadevergoeding.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert ter onderbouwing van haar beroep het volgende aan.
Blijkens artikel 1 van Pro de Raadsverordening dient onder goederenvervoer in dit verband te worden verstaan goederenvervoer tussen twee of meer punten op de binnenwateren van de lidstaten. Vaststaat dat de "B" niet voor goederenvervoer in deze zin wordt gebruikt.
In artikel 4, derde lid, van de Raadsverordening wordt bij wijze van voorbeeld uitdrukkelijk genoemd "voor ontwikkelingslanden buiten het Europese continent bestemde schepen". Dit kan niet anders betekenen dan dat zo’n schip in het ontwikkelingsland mag worden gebruikt voor goederenvervoer, omdat men er anders niets aan heeft. Hier komt nog bij dat bunkervaart geen goederenvervoer is in de zin van de Raadsverordening.
De door verweerder gestelde eis dat er sprake dient te zijn van samenhang tussen het gebruik en een humanitair of charitatief doel, dan wel dat het gebruik ten algemene nutte dient te zijn, is noch in het werkdocument noch in de Raadsverordening te lezen, zeker niet in combinatie met de schepen die bestemd zijn voor ontwikkelingslanden buiten het Europese continent. Dit voorbeeld is overigens niet genoemd in het werkdocument maar pas toegevoegd in de Raadsverordening, waaruit blijkt dat het een zelfstandig voorbeeld betreft. Een humanitair doel wordt in de Raadsverordening eveneens als zelfstandig voorbeeld genoemd.
Tevens geldt dat de door verweerder gestelde eis, dat het geen commercie mag betreffen, niet volgt uit artikel 4, derde lid, van de Raadsverordening, en evenmin uit het werkdocument.
De "B" is bovendien getaxeerd op € 499.158,24 en naar het ontwikkelingsland Nigeria verkocht voor slechts € 214.000,--, derhalve voor minder dan het bedrag dat zou zijn verkregen indien het schip als "sloopschip" in het kader van de Raadsverordening zou zijn gesloopt.
Ten aanzien van de gestelde discretionaire bevoegdheid van verweerder merkt appellante op dat de beoordelingsruimte van verweerder wordt weggenomen, doordat in het betreffende artikel als voorbeelden de omstandigheden worden aangegeven, waaronder toestemming wordt verleend. De door verweerder in zijn beleidskeuze gelegde relatie tussen het eerste en derde lid van de Raadsverordening kan voorts niet anders betekenen dan dat de toestemming dient te worden verleend, omdat het onderhavige geval volledig aan de doelstelling van de Raadsverordening voldoet. Immers, de "B" is anders dan door sloop uit de markt genomen.
Appellante verzoekt het College om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de compensatiewaarde van de "B" te vermeerderen met de wettelijke rente, met veroordeling van verweerder in de kosten van deze procedure alsmede van de bezwaarprocedure.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder toestemming als bedoeld in artikel 4, derde lid, laatste alinea, van de Raadsverordening heeft kunnen weigeren op de grond dat geen sprake is van een geval als bedoeld in deze bepaling.
5.2 Bij Verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 is een structurele saneringsregeling ingesteld, die beoogde een einde te maken aan de overcapaciteit in de binnenvaart en daartoe voorzag in een systeem van op Gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopacties. De Raadsverordening strekt tot handhaving van deze oud-voor-nieuw regeling gedurende een overgangsfase van vier jaar, waarbij artikel 4, derde lid, de eigenaar van een nieuw in de vaart te brengen schip de keuze biedt tussen het betalen van een speciale bijdrage en het laten slopen van oude tonnage.
Op de hoofdregel, dat compenserende tonnage daadwerkelijk dient te worden gesloopt, biedt de laatste alinea van artikel 4, derde lid, van de Raadsverordening de mogelijkheid van een uitzondering in de daar genoemde gevallen.
Naar het oordeel van verweerder is met de verkoop en uitvoer van de "B" naar Nigeria sprake van een commerciële transactie, die niet op één lijn is te stellen met de in de bepaling genoemde gevallen, die alle zien op transacties met een niet-commerciële achtergrond. Het College onderschrijft dit oordeel.
5.3 De in artikel 4, derde lid, van de Raadsverordening genoemde voorbeelden geven voldoende steun aan het standpunt van verweerder, dat geen toestemming hoeft te worden verleend indien schepen commercieel worden verhandeld. Niet ter discussie staat dat voor humanitaire doeleinden gebruikte vaartuigen, museumboten, of vaartuigen die ter beschikking van non-profitorganisaties zijn gesteld, worden gebruikt voor een humanitair of charitatief doel, dan wel ten algemene nutte. Dat in aanvulling op deze in het werkdocument gegeven opsomming in de Raadsverordening als voorbeeld is gegeven "voor ontwikkelingslanden buiten het Europese continent bestemde schepen" geeft steun aan de stelling dat ook dit voorbeeld valt in voornoemde categorie, die niet-commerciële transacties betreft, zoals wordt bevestigd in de schriftelijke reactie van de lidstaat Nederland op het werkdocument. Het betoog van appellante dat laatstgenoemd voorbeeld aangeeft dat verweerder gehouden zou zijn bedoelde toestemming te verlenen ook in geval geen sprake is van een humanitair of charitatief doel, dan wel gebruik ten algemene nutte, treft dan ook geen doel.
5.4 De stelling dat verweerder, gelet op de in zijn beleidskeuze gelegde relatie tussen het eerste en het derde lid van artikel 4 van Pro de Raadsverordening, de toestemming diende te verlenen omdat de "B" anders dan door sloop uit de markt is genomen en hierdoor volledig aan de doelstellingen van de Raadsverordening is voldaan, slaagt evenmin.
Het derde lid van voornoemd artikel geeft voorbeelden van het anders dan door sloop uit de markt nemen van tonnage; het eerste lid maakt duidelijk dat de eigenaar van een in de vaart te brengen schip een bijdrage dient te betalen, dan wel zonder hiervoor een vergoeding te ontvangen voldoende tonnage uit de markt dient te nemen. Het in samenhang lezen van deze bepalingen kan niet anders dan steun geven aan het standpunt van verweerder, dat er op neerkomt dat de door appellante gekozen wijze van uit de markt nemen van tonnage niet gepaard dient te gaan met een door hem te genieten commercieel voordeel.
5.5 Het College is, anders dan appellante, van oordeel dat in dit geval sprake is van een commerciële transactie, aangezien het schip is verkocht voor € 214.000,--, hetgeen naar verweerder onweersproken heeft gesteld in 2002 een reële marktwaarde vertegenwoordigde. Dat het schip op 20 mei 1998 is getaxeerd op € 499.158,24 doet hieraan niet af, gelet op ontwikkeling in de prijs van sloopschepen nadien, die negatief is beïnvloed door het ten tijde van de verkoop op handen zijnde aflopen van de oud-voor-nieuw regeling.
5.6 De stelling van appellante dat verweerder de toestemming ten onrechte heeft afgewezen om reden dat de "B" wordt gebruikt voor vervoer van goederen (olie) - wat hiervan zij - kan niet leiden tot het oordeel dat verweerder haar de gevraagde toestemming diende te verlenen, reeds niet aangezien het verzoek van appellante naar het oordeel van het College niet voldeed aan de hiervoor genoemde voorwaarde dat geen sprake mag zijn van een commerciële transactie.
5.7 Het College concludeert dat verweerder de toestemming in redelijkheid heeft kunnen weigeren en dientengevolge het verzoek om vergoeding van de compensatiewaarde, wettelijke rente en kosten van de bezwaarprocedure terecht heeft afgewezen.
5.8 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. F. Stuurop en mr. H.O. Kerkmeester in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 april 2009.
De voorzitter is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.
w.g. F. Stuurop w.g. C.M. Leliveld