Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/371 16 april 2009
14999 Wet personenvervoer 2000
Chauffeurspas
Uitspraak in de zaak van:
Achttax B.V., te 's-Gravenhage, appellante,
Gemachtigde: A, directeur van appellante
tegen
Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. M.J. Lemmers, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 19 mei 2008, bij het College binnengekomen op 21 mei 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 april 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van 4 december 2007, waarbij verweerder haar een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens overtreding van het in artikel 75, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000 gegeven voorschrift.
Bij brief van 16 juni 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 22 januari 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 93 van Pro de Wet personenvervoer 2000 bepaalt het volgende:
“Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
Artikel 75 van Pro het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp 2000) luidt als volgt:
“1. Met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, wordt slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige, behoorlijk leesbare, door Onze Minister verstrekte chauffeurspas, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
2. Voor bij ministeriële regeling aan te wijzen soorten taxidiensten waarbij gedurende een bepaalde periode meermalen taxivervoer wordt verricht volgens een schriftelijke overeenkomst waarin tarieven zijn vastgelegd, kan in plaats van de in het eerste lid bedoelde chauffeurspas volstaan worden met een chauffeurspas onder beperkingen, volgens het bij ministeriële regeling vast te stellen model.
3. De bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, is in het bezit van een geldige, behoorlijk leesbare chauffeurspas en houdt deze zichtbaar voor de consument aanwezig in die auto.
4. De chauffeurspas is geldig voor een periode van vijf jaar, gerekend vanaf de datum van verstrekking.
(…)”
Artikel 76, eerste lid, Bp 2000 luidt als volgt:
“Bij de aanvraag voor de chauffeurspas worden de volgende documenten overgelegd:
(…)
d. een door Onze Minister erkend getuigschrift van met goed gevolg afgelegde examens waarbij ten minste de kennis is vastgesteld van de door Onze Minister vastgestelde onderwerpen, waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen verschillende soorten taxidiensten.”
Onderdeel d van het bovenstaande artikel 76, eerste lid, is toegevoegd bij Besluit van 2 juni 2004, houdende wijziging van het Besluit personenvervoer 2000 in verband met de invoering van het vereiste van vakbekwaamheid voor de taxibestuurder (Stb. 2004, 252, hierna: Besluit). Artikel II, tweede lid, van het Besluit luidt als volgt:
“(…)
2. Chauffeurspassen die zijn afgegeven op basis van artikel 76 van Pro het Besluit personenvervoer 2000, zoals dat artikel luidde vóór het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit en een geldigheidstermijn hebben die afloopt na 1 januari 2006, behouden hun geldigheid voor de duur van de termijn waarvoor ze zijn afgegeven, mits de bestuurder vóór 1 januari 2006 voldoet aan artikel 76, eerste lid, onder d, van het Besluit personenvervoer 2000.”
In de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg (Stcrt. 27 december 2005, nr. 251, pag. 42) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1
1. Een last onder dwangsom wordt opgelegd na constatering van een overtreding van een in de bijlage bij deze beleidsregels genoemde bepaling van de Wet personenvervoer 2000 of van het Besluit personenvervoer 2000.
2. In de bijlage zijn per soort overtreding de hoogte van de dwangsom en het bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, vermeld.
Artikel 2
De looptijd van een last onder dwangsom ter zake van het verrichten van vervoer zonder een daartoe verleende vergunning of in strijd met een daartoe verleende vergunning bedraagt 2 jaar. Voor de overige overtredingen bedraagt de looptijd 1 jaar.”
De Bijlage bij artikel 1 van Pro de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg bepaalt onder meer dat indien de overtreding eruit bestaat dat de vervoerder een chauffeur, die niet in het bezit is van een geldige chauffeurspas, met taxivervoer belast waardoor er sprake is van overtreding van artikel 75, eerste lid, Bp 2000, de hoogte van de dwangsom per overtreding € 7.500 bedraagt en de maximumhoogte van de verbeurde dwangsombedragen € 75.000 is.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is een onderneming die zich bezig houdt met het verrichten van taxivervoer.
- Tijdens een controle op 18 september 2007 is door ambtenaren van de IVW geconstateerd dat de bij appellante in dienst zijnde werknemer B (hierna: B) taxivervoer heeft verricht en dat deze werknemer in bezit was van een chauffeurspas nr. 137646 zonder beperkingen met een daarop vermelde periode van geldigheid van 22 april 2003 tot 22 april 2008. Voorts is geconstateerd dat de pas van rechtswege is ingetrokken omdat het chauffeursdiploma taxi niet is gehaald voor 1 januari 2006.
- Naar aanleiding van zijn aanvraag na 18 september 2007 is op 15 oktober 2007 aan B door de Minister van Verkeer een Waterstaat een geldige, behoorlijk leesbare, chauffeurspas zonder beperkingen verstrekt.
- Bij brief van 22 oktober 2007 heeft verweerder appellante in kennis gesteld van het voornemen haar een last onder dwangsom op te leggen.
- Bij brief van 5 november 2007 heeft appellante gebruik gemaakt van de gelegenheid haar zienswijze op dit voornemen te geven.
- Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder appellante de last opgelegd dat zij zich dient te onthouden van overtreding van het bepaalde in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 en bepaald dat zij, met ingang van de tweede dag waarop deze beschikking aan is verzonden, bij elke geconstateerde overtreding van het in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 gegeven voorschrift, een dwangsom zal verbeuren van € 7.500,- per overtreding, totdat een maximum van € 75.000,- zal zijn bereikt.
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 2 januari 2008 bezwaar gemaakt.
- Op 13 maart 2008 is appellante omtrent haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Aan het bestreden besluit, waarbij de bezwaren van appellante ongegrond zijn verklaard, heeft verweerder de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
Appellante heeft op 18 september 2007 het bepaalde in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 heeft overtreden, doordat zij een bij haar in dienst zijnde werknemer heeft belast met het verrichten van taxivervoer, zonder dat deze in het bezit was van een geldige chauffeurspas. De chauffeurspas van B met een geldigheidsdatum tot 22 april 2008 is van rechtswege ingetrokken per 1 januari 2006 omdat de chauffeur pas op 8 maart 2006 zijn chauffeursdiploma heeft behaald.
De last onder dwangsom die ertoe strekt herhaling van de overtreding te voorkomen is op goede gronden opgelegd. Ten aanzien van de kans van herhaling overweegt verweerder dat appellante blijkens haar administratie over 128 geldige vergunningsbewijzen beschikt. In elke auto waarmee taxivervoer wordt verricht dient een vergunningsbewijs aanwezig te zijn. Verweerder leidt hieruit af dat appellante over meerdere auto’s beschikt, waarmee taxivervoer wordt verricht, welke door een chauffeur bestuurd zullen dienen te worden. Het aantal vergunningsbewijzen is dermate hoog is dat daardoor de kans op herhaling van de overtreding blijft bestaan.
Voor zover appellante heeft gesteld zij en haar chauffeur er niet van op de hoogte waren dat de chauffeurspas was ingetrokken, heeft verweerder overwogen dat het Besluit is gepubliceerd, dat voorafgaand aan de invoering van het chauffeursdiploma een voorlichtingscampagne is gevoerd en dat appellante daarom van de wijziging op de hoogte had kunnen en moeten zijn.
In zijn verweerschrift heeft verweerder aan het voorgaande toegevoegd dat het feit dat B op 6 december 2005 (en dus vóór 1 januari 2006) het beperkte chauffeursdiploma heeft behaald, welk diploma vereist is voor de afgifte van een beperkte chauffeurspas alsmede het feit dat B het volledige chauffeursdiploma heeft behaald op 8 maart 2006, niet afdoen aan de overtreding van artikel 75, tweede lid, Bp 2000. B was in bezit van een volledige chauffeurspas en hij diende voor het behoud van de geldigheid van deze pas vóór 1 januari 2006 het volledige diploma te halen. Ook heeft hij nimmer een aanvraag ingediend voor de afgifte van een beperkte chauffeurspas.
4. Het standpunt van appellante
Appellante meent dat de last onder dwangsom op verkeerde gronden is opgelegd. Zij heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de chauffeur op 6 december 2005 het beperkte chauffeursdiploma dat recht geeft op het verrichten van contractvervoer, heeft behaald. Binnen het bedrijf van appellante wordt uitsluitend contractvervoer verricht. Appellante stelt dat zij en haar chauffeur te goeder trouw zijn uitgegaan van de op de pas vermelde geldigheidsdatum tot 22 april 2008. Verweerder heeft appellante niet op de hoogte gesteld dat de chauffeurspas van B per 1 januari 2006 was ingetrokken. Zij was niet op de hoogte dat deze pas omgewisseld had moeten worden voor een andere pas met een beperkte status. Appellante voegt daaraan toe dat de chauffeur op 8 maart 2006 het volledige taxidiploma heeft gehaald zodat vanaf dat moment de oude pas formeel weer de juiste pas was.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat zij na de datum van de controle op 18 september 2007 zelf actie heeft ondernomen om de passen van al haar chauffeurs te controleren op mogelijke hiaten in verband met de invoering van het chauffeursdiploma. Uit deze controle zijn zes chauffeurspassen naar voren gekomen die ambtshalve waren vervallen. Aangezien de chauffeurs wel het diploma hadden behaald, zijn voor deze chauffeurs nieuwe passen aangevraagd en ook verstrekt. Appellante is er niet op uit om chauffeurs zonder geldige chauffeurspas de laten rijden. Er is geen kans op herhaling. De situatie waarin het probleem was ontstaan, bestaat immers niet meer. Tenslotte hebben de chauffeurs in de periode waarin gereden werd zonder geldige pas geen werkzaamheden verricht die in strijd waren met hun beperkte diploma.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of verweerder bij het bestreden besluit de aan appellante opgelegde last onder dwangsom op goede gronden heeft gehandhaafd.
5.2 Verweerder heeft ter zitting vraagtekens geplaatst bij het procesbelang van appellante. Volgens verweerder was de looptijd van de aan appellante opgelegde last onder dwangsom één jaar en is de last onder dwangsom per 6 december 2008 vervallen. Verweerder heeft hiertoe verwezen naar het bestreden besluit waarin de beperking weliswaar niet expliciet is vermeld, maar waarin onder de titel ‘Wettelijk kader’ wordt verwezen naar artikel 2 van Pro de Beleidsregel en de looptijd van één jaar. Zelfs als verweerder met de verwijzing naar de beleidsregel heeft bedoeld de duur van de last onder dwangsom te beperken tot één jaar, dan nog brengt het belang van rechtzekerheid naar het oordeel van het College mee dat hier sprake is van procesbelang van appellante. Het beroep is dus ontvankelijk.
5.3 Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat appellante in strijd heeft gehandeld met artikel 75, derde lid, Bp 2000 waarin is bepaald dat met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, slechts diegene wordt belast, die in het bezit is van een geldige chauffeurspas. Vaststaat, en door appellante wordt ook niet betwist, dat appellante op 18 september 2007 de bij haar in dienst zijnde werknemer B met het verrichten van taxivervoer heeft belast welke werknemer in het bezit was van een chauffeurspas nr. 137646 zonder beperkingen met een periode van geldigheid van 22 april 2003 tot 22 april 2008. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geoordeeld dat deze pas per 1 januari 2006 van rechtswege haar geldigheid heeft verloren. Artikel II, tweede lid, van het Besluit brengt mee dat chauffeurspassen die zijn afgegeven vóór 1 juli 2004 en een geldigheidstermijn hebben die afloopt na 1 januari 2006 hun geldigheid behouden indien de bestuurder vóór 1 januari 2006 het chauffeursdiploma heeft. Vast staat, en door appellante wordt ook niet betwist, dat B het bij deze pas behorende (onbeperkte) chauffeursdiploma niet vóór 1 januari 2006 heeft gehaald. Aan de voorwaarde die ingevolge artikel II, tweede lid, van het Besluit geldt voor het behoud van de geldigheid van de onderhavige chauffeurspas is derhalve niet voldaan. Dat B op 5 december 2005 het beperkte chauffeursdiploma heeft gehaald doet aan het voorgaande niet af omdat hij niet beschikte over een chauffeurspas onder beperkingen.
5.4 De door verweerder opgelegde last onder dwangsom heeft niet ten doel de geconstateerde overtreding van het in artikel 75, eerste lid, Bp 2000 bepaalde te beëindigen — deze overtreding was immers ten tijde van het opleggen van de last reeds beëindigd —, maar strekt ertoe een nieuwe overtreding van het betreffende voorschrift door appellante te voorkomen. Dit in aanmerking genomen dient, om tot handhaving van het betreffende voorschrift door middel van de opgelegde last onder dwangsom over te kunnen gaan, sprake te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat een nieuwe overtreding door appellante zal plaatsvinden. Daartoe dient verweerder zich rekenschap te geven van alle omstandigheden van het geval, waarbij ook kan worden betrokken dat eerder overtreding van het betreffende voorschrift heeft plaatsgevonden.
In dit geval heeft verweerder overwogen dat de kans op herhaling van de overtreding bestaat vanwege het vervoersvolume en de omvang van het personeelsbestand van appellante. Ter zitting heeft verweerder hieraan een drietal omstandigheden toegevoegd, namelijk dat na de controle door appellante bleek dat nog zes chauffeurspassen waren vervallen, dat kort na de controle van 18 september 2007 bij controle twee gelijke overtredingen geconstateerd zijn en dat de wetwijzigingen op de voorgeschreven wijze bekend zijn gemaakt zodat appellante had kunnen en behoren te weten wat de wijziging inhield.
Naar het oordeel van het College vormen deze omstandigheden onvoldoende basis om klaarblijkelijk gevaar dat appellante voorgenoemd artikel opnieuw zal overtreden aannemelijk te achten. Het College neemt hierbij in aanmerking dat appellante na het proces-verbaal van de overtreding van 18 september 2006 aantoonbare en serieuze inspanningen heeft verricht om te voorkomen dat zich eenzelfde overtreding nog een keer voordoet door alle in haar administratie aanwezige chauffeurspassen te controleren en nieuwe passen aan te vragen toen bleek dat nog zes passen hun geldigheid ingevolge II van het Besluit hadden verloren. Naar het oordeel van het College moet het er voor worden gehouden dat appellante zich onvoldoende heeft gerealiseerd dat B hoewel in bezit zijnde van een diploma dat voor de werkzaamheden van appellante was vereist, nog steeds in het bezit was van een chauffeurspas zonder beperkingen. Het College acht daarom niet aannemelijk dat appellante bewust het aanvragen van een nieuwe chauffeurspas voor B achterwege heeft gelaten om zich aldus de kosten voor deze uit te sparen. De door verweerder met name van belang geachte omstandigheid van het beschikken over een groot aantal vergunningsbewijzen, betreft niet meer dan een theoretische kans op herhaling hetgeen, gezien het optreden van appellante na de controle op 18 september 2006, naar het oordeel van het College niet voldoende is om klaarblijkelijk gevaar voor herhaling van de overtreding aanwezig te achten.
5.5 Gelet op het voorgaande kwam verweerder niet krachtens artikel 93 Wp Pro 2000 in samenhang met artikel 5:32, eerste lid, Awb de bevoegdheid toe om in dit geval een last onder dwangsom op te leggen. Verweerder heeft de aan appellante opgelegde last onder dwangsom ten onrechte gehandhaafd.
5.6 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd en het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom zal worden herroepen.
5.7 Van proceskosten van de zijde van appellante die voor vergoeding in aanmerking komen, is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 4 december 2007;
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 288,- (zegge: tweehonderdachtentachtig euro)
vergoedt, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.A. Hagen en mr. J.D.L. Nuis, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2009.
w.g. M.A. Fierstra w.g. A. Graefe