Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/597 25 maart 2009
4034 Heffing
Heffingen veeziektenfonds PVV
Uitspraak in de zaak van:
Probroed B.V. (rechtsopvolger van A’s Broederij B.V.), te B, appellante,
gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn,
tegen
het Productschap Pluimvee en Eieren, verweerder,
gemachtigde: mr. R.H. Algera, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 13 augustus 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 juli 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de in verband met de inleg van broedeieren in 2004 opgelegde heffingen.
Bij brief van 5 december 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 8 januari 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden het standpunt van partijen hebben toegelicht. Voor appellante is voorts verschenen C. Voor verweerder is voorts verschenen D.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening heffingen broedeieren (PPE) 2004 bepaalt in artikel 2 het Pro volgende:
“1. De ondernemer die in het kalenderjaar 2004 bedrijfsmatig broedeieren bestemd om hieruit fokmateriaal, vermeerderingsmateriaal of eindmateriaal te verkrijgen inlegt of pleegt in te leggen, ongeacht of er al dan niet daadwerkelijk kuikens uit verkregen worden, is aan het productschap een heffing verschuldigd.
2. (…)
3. De in het eerste lid bedoelde heffing bedraagt voor broedeieren voor het verkrijgen van eindmateriaal:
(…)”
De Verordening bijzondere heffing veeziektenfonds (PPE) 2004 van 23 oktober 2003 tot wijziging van enkele heffingsverordeningen, houdende vaststelling van een bestemmingsheffing ten behoeve van het veeziektenfonds (PPE) voor het jaar 2004 (Verordening bijzondere heffing veeziektenfonds (PPE) 2004) bepaalt onder meer het volgende:
“Artikel VI
De Verordening heffingen broedeieren (PPE) 2004 wordt gewijzigd als volgt:
Na artikel 2b wordt een nieuw artikel 2c ingevoegd dat luidt als volgt:
Artikel 2c
1. Op voet van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, is de ondernemer tevens een heffing verschuldigd ten behoeve van het Veeziektenfonds PPE.
2. (…)
3. De in eerste lid bedoelde heffing bedraagt voor broedeieren voor het verkrijgen van eindmateriaal:
(…)
Artikel VII
Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2004. Indien het Verordeningblad Bedrijfsorganisatie waarin deze verordening wordt geplaatst, wordt uitgegeven na 1 januari 2004, treedt zij in werking met ingang van de dag na dagtekening van dat Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie en werkt zij terug tot en met 1 januari 2004.”
In de toelichting bij deze verordening is het volgende vermeld:
“-de doelstellingen die worden nagestreefd en de te verwachten (neven)effecten van de verordening
Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft een beleid ingezet dat erop is gericht dat een groter deel van de kosten die het gevolg zijn van een dierziekte-uitbraak ten laste wordt gebracht van het bedrijfsleven. Aangezien die bijdrage voor de verschillende diersoorten zeer hoog kan oplopen is er, naast fondsvorming, voor gekozen om de bijdrage zeker te stellen door middel van een borgstelling op basis van eigen vermogen, die kan worden ingeroepen in geval van een omvangrijke dierziekte-uitbraak. Onderhavige verordening ziet op het instellen van een heffing die in werking kan treden na een dergelijke uitbraak. De opbrengsten uit die heffingen worden aangewend om het met de ingeroepen borgstelling corresponderende bedrag bijeen te brengen.
In het voorjaar van 2003 heeft zich in Nederland een uitbraak van aviaire influenza voorgedaan. Als bijdrage in de bestrijdingskosten dient de pluimveesector een bedrag van € 11,4 miljoen over te maken aan het Ministerie van LNV. Een klein deel van dit bedrag kan gefinancierd worden uit een eerder opgebouwde reserve, maar het grootste deel zal in 2004 via een heffing aan de pluimveehouders opgelegd moeten worden.
(…)
-de financiële gevolgen van de verordening/de structuur van de heffing
In het geval van uitbraak wordt van de betrokken ondernemingen een financiële bijdrage gevraagd. Daarbij is gekozen voor een heffing per dier of per ei. In het verleden werd ervan uitgegaan dat broederijen geen hinder zouden ondervinden omdat die geen dieren hebben. Door het nu gevoerde beleid zijn broederijen ingesloten en zijn broedeieren vergoed. Het ligt dan ook voor de hand dat de broederijen meebetalen aan het opbrengen van de gelden die het bedrijfsleven aan de bestrijdingskosten moet bijdragen.
(…)
-de terugwerkende kracht
Aan de verordening wordt terugwerkende kracht verleend. Aangezien de verordening alvorens in werking te kunnen treden de goedkeuringsprocedure heeft te doorlopen, waarna publicatie kan plaatsvinden, zal de inwerkingtreding in de praktijk na 1 januari 2004 plaatsvinden. Van betrokkenen kan, mede vanwege het feit dat het heffingen betreft die jaarlijks worden vastgesteld en over de op te leggen heffingen vroegtijdig is gecommuniceerd, redelijkerwijs worden gevraagd dat zij vanaf 1 januari 2004 rekening moeten houden met de regelgeving.”
Met de Verordening tot aanvulling van de verordening bijzondere heffing veeziektenfonds (PPE) 2004 (2004-I) zijn de tarieven van de bestemmingsheffing ten behoeve van het veeziektenfonds (PPE) gewijzigd.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In 2000 is door verweerder voor de pluimvee- en eiersector een convenant met de overheid gesloten. In dat convenant is de afspraak neergelegd dat de sector bij uitbraak van een dierziekte maximaal € 11,3 miljoen zal bijdragen in de kosten van de bestrijding van de dierziekte.
- In het voorjaar van 2003 heeft zich in Nederland een uitbraak van aviaire influenza (hierna: vogelgriep) voorgedaan. De kosten die de overheid heeft moeten maken in verband met deze dierziekte hebben uiteindelijk € 270 miljoen bedragen.
- Bij brief van 24 juli 2003 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat met ingang van 1 augustus 2003 de heffingen voor het Diergezondheidsfonds (DGF) in de pluimveesector worden verhoogd en dat ook de kuikenbroeders in de heffing betrokken zullen worden.
- Bij brief van 12 februari 2004 is door verweerder aan belanghebbende bedrijven in de pluimvee- en eiersector kenbaar gemaakt dat toestemming van de Europese Commissie om administratieve redenen nog niet is gegeven, maar dat vooruitlopend op de formele heffingen die na de toestemming zullen volgen, alvast voorlopige facturen worden toegestuurd, waarin de verschuldigde heffing is opgenomen. Ook wordt bedrijven de mogelijkheid geboden vooruitlopend op de formele heffingsnota, alvast de verschuldigde heffing te betalen, in welk geval een korting van 3% geldt.
- Aan appellante zijn drie voorlopige facturen gezonden, die gezamenlijk heel 2004 bestrijken.
- Tegen deze voorlopige facturen heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Dit bezwaar is bij besluit van 4 juni 2004 niet-ontvankelijk verklaard.
- Bij factuur “heffingen PPE, afrekening Diergezondheidsfonds 2004” van 22 september 2006, heeft verweerder aan appellante voor het jaar 2004 heffingen in rekening gebracht voor de inleg van broedeieren eindmateriaal vlees, voor een totaal bedrag van € 95.463,09.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Op 26 april 2007 is appellante door de Externe bezwaarschriftencommissie Productschap Pluimvee en Eieren (hierna: bezwaarschriftencommissie) over haar bezwaar gehoord.
- Nadat de bezwaarschriftencommissie advies heeft uitgebracht, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
3.1 Verweerder heeft bij het bestreden besluit, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie en op de gronden genoemd in dat advies, het bezwaar tegen de factuur van 22 september 2006 ongegrond verklaard. Het advies bevat de volgende gronden.
In het heffingsjaar 2004 heeft appellante activiteiten verricht waarop de bestreden heffingsverordening betrekking heeft. Niet gesteld en niet gebleken is dat de in de factuur vermelde bedragen, aantallen en tarieven onjuist zijn, zodat van de juistheid daarvan kan worden uitgegaan. Voorts is niet gesteld en gebleken dat aan genoemde heffingsverordeningen een onjuiste uitvoering is gegeven. De gronden van bezwaar zijn gericht tegen de totstandkoming en de wijziging van de verordening waarop de heffing is gebaseerd in samenhang met de door appellante geleden schade tijdens de vogelgriep, voor welke schade zij geen vergoeding heeft gekregen. De bezwaren richten zich dus tot de keuzes die destijds bij het opstellen en wijzigen van de verordening zijn gemaakt. Op grond van artikel 7:1 juncto Pro 8:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan geen bezwaar worden gemaakt tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. Het bezwaar is dan ook ongegrond.
3.2 In het verweerschrift wordt daaraan het volgende toegevoegd. Door appellante is nimmer gesteld - en dat is ook niet gebleken - dat de aantallen en bedragen zoals die zijn genoemd in de factuur als zodanig onjuist zijn, los van de vraag of de regelgeving waarop die aantallen en bedragen zijn gebaseerd, juist is. Met betrekking tot de gestelde onverbindendheid, merkt verweerder op dat de verordeningen op de voet van artikel 100, tweede lid, Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) zijn vastgesteld. Ook de Verordening tot aanvulling van de verordening bijzondere heffing veeziektenfonds (PVV) 2004 (2004-I) is op de voet van artikel 100, derde lid, Wbo, vastgesteld. Alle drie de verordeningen (Verordening heffingen broedeieren (PPE) 2004, Verordening bijzondere heffing veeziektenfonds (PPE) 2004 en de Verordening tot aanvulling van deze laatste verordening) zijn goedgekeurd en zijn bekendgemaakt in het Verordeningenblad
Bedrijfsorganisatie. Zij hebben daarmee kracht van wet gekregen. Wat de terugwerkende kracht ten nadele van de rechtzoekende betreft, merkt verweerder op dat de heffing zijn grondslag vindt in het Convenant dat in juli 2000 met de overheid is afgesloten over de financiering van maatregelen bij een uitbraak van een dierziekte. In dat Convenant is geregeld dat de pluimvee- en eiersector voor maximaal € 11,3 miljoen garant staat bij uitbraak van een dierziekte. Naar aanleiding van de uitbraak van de vogelgriep heeft verweerder de maximale bijdrage moeten betalen. Om dit te kunnen financieren is de extra heffing ingesteld. De heffing is dus niet uit de lucht komen vallen. Verweerder heeft over de effectuering van de uit het Convenant voortvloeiende verplichting uitvoerig en tijdig gecommuniceerd. De terugwerkende kracht is, zo volgt ook uit jurisprudentie van het College, in beginsel toelaatbaar. Van een situatie dat appellante mocht menen dat van de introductie van de heffing zou worden afgezien, is geen sprake. Dat appellante geen profijt heeft van de heffing, kan niet leiden tot een grond om tot niet-verschuldigdheid van de heffing of de onjuistheid van de verordeningen te concluderen. Ook hiervoor vindt verweerder steun in jurisprudentie van het College. De relevantie van een eventueel tegen appellantes wil ondertekenen van verklaringen, is verweerder niet duidelijk geworden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De feiten zoals door verweerder geschetst zijn onvolledig. Hetzelfde geldt voor hetgeen is overwogen onder “regelgeving”. Met betrekking tot bepaalde broederijen, in andere gebieden gesitueerd dan appellante, werd vastgesteld dat deze voor 100% - en niet voor, zoals eerder bedacht was, 50% - recht hadden op schadevergoeding en die extra kosten moeten nu worden opgebracht door ondernemers als appellante. Daarnaast moest appellante een verklaring ondertekenen, waarvan de strekking was dat zij in de betreffende periode wel opnieuw mocht beginnen met de inleg van broedeieren, maar dat zij dan wel moest afzien van het recht op schadevergoeding. Van enige wilsovereenstemming met betrekking tot de verklaring en de ondertekening daarvan was geen sprake. Door middel van de onderhavige procedures moet appellante de onderliggende regelgeving ter discussie kunnen stellen. De gronden van bezwaar zijn gericht tegen het primaire besluit en tegen de grondslag van dat besluit. Er kan dus niet van de juistheid van de getallen en tarieven worden uitgegaan. Voorheen bestonden er ook DGF-heffingen, maar daarbij waren de broederijen geen participanten. Achteraf zijn de broederijen wel als participanten aangemerkt. Dit heeft slechts geleid tot “windeieren”. Voor de heffing op broederijen is dan ook geen rechtvaardiging aanwezig. Daar waar geen dekking is, kan niet achteraf een plicht ontstaan om dekking voor derden mede te financieren. Bij een regeling die met terugwerkende kracht wordt toegepast kan dat, op grond van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, slechts ten voordele en niet ten nadele van appellante plaatsvinden. Ter zitting heeft appellante nog gesteld dat verweerder geen acht heeft geslagen op vergelijkbare gevallen, zoals Cobroed BV, met welk bedrijf een schikking is getroffen en een percentage van 75 is afgeschat van de oorspronkelijke heffingsbeschikkingen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Deze bepaling staat er evenwel niet aan in de weg dat de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat van artikel 2c van de Verordening heffing broedeieren (PPE) 2004 (hierna: de Heffingsverordening), in het kader van een beroep tegen een concreet, appellante rechtstreeks in haar belang treffend besluit, bij wege van exceptieve toetsing wordt beoordeeld. Verweerder heeft dit miskend in het bestreden besluit. Het beroep is dan ook terecht voorgesteld en het bestreden besluit zal daarom moeten worden vernietigd. In het navolgende zal worden bezien of er aanleiding bestaat te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
5.2 Appellante is van mening dat artikel 2c van de Heffingsverordening in strijd is met de algemene beginselen van een behoorlijk bestuur. Allereerst zal de vraag worden beantwoord of verweerder, gelet op de ruimte die de regelgever ter zake toekomt, bij de totstandbrenging van artikel 2c van de Heffingsverordening heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur, in die zin dat verweerder, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van genoemde totstandbrenging bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling daarvan heeft kunnen komen.
5.3 In 2000 is door verweerder in samenspraak met de pluimvee- en eiersector een convenant gesloten met de overheid waarin is geregeld dat de sector bij een uitbraak van een dierziekte maximaal € 11,3 miljoen zou bijdragen aan de gemaakte kosten van de bestrijding van de dierziekte. Dit convenant volgde op het beleid van de overheid om een groter deel van de kosten die het gevolg zijn van een dierziekte-uitbraak ten laste te brengen van het bedrijfsleven. In het voorjaar van 2003 heeft zich vervolgens een uitbraak van vogelgriep voorgedaan, waarvan de bestrijdingskosten uiteindelijk € 270 miljoen bedroegen. Daarvan kwam, gelet op het convenant € 11,3 miljoen ten laste van de pluimvee- en eiersector. Omdat de eerder opgebouwde reserve in het fonds waaruit dat bedrag zou moeten worden betaald op dat moment slechts € 2 miljoen bedroeg, is besloten het resterende deel via een heffing aan de pluimveehouders bij elkaar te brengen.
Tot de uitbraak in het voorjaar van 2003 werden broederijen niet betrokken bij het leveren van een bijdrage aan het fonds, omdat zij daarbij tot op dat moment geen belang hadden. Na de uitbraak van de vogelgriep bleken ook broederijen besmet te zijn en werden ook zij betrokken bij de te nemen bestrijdingsmaatregelen. Vanaf dat moment is ook een financiële tegemoetkoming aan broederijen onderwerp van overleg geworden. In eerste instantie is gesproken over een vergoeding van ten hoogste 50% van de geleden schade. Uiteindelijk is besloten deze vergoeding te verhogen tot 100% van de geleden schade. Omdat de bestrijdingsmaatregelen en de daarmee samenhangende kosten met de uitbraak van de vogelgriep ook broederijen troffen, is besloten tevens de broederijen met een heffing te laten bijdragen aan het opbrengen van de gelden die het bedrijfsleven - gelet op het convenant - bijeen moest brengen. Een en ander heeft vorm gekregen in artikel 2c van de Heffingsverordening, waarin – voor zover hier van belang – is bepaald dat de ondernemer die broedeieren inlegt een heffing is verschuldigd ten behoeve van het Veeziektenfonds PPE.
5.4 Naar het oordeel van het College is er geen grond voor de opvatting dat verweerder, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van het tot stand brengen van de litigieuze bepaling bekend waren of bekend konden zijn, niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen. Dat appellante via de heffing wel een bijdrage moet leveren in de bestrijdingskosten van de uitbraak, terwijl de door haar geleden schade niet wordt vergoed, omdat haar bedrijf zich niet in het vastgestelde beschermings- of toezichtsgebied bevond, noopt niet tot een andere conclusie. Het systeem van collectieve financiering - dat voor een situatie als de onderhavige overigens ook door appellante niet als kennelijk onredelijk wordt beschouwd - beoogt immers de lasten te verdelen over alle ondernemers in de sector en niet slechts over degene die in aanmerking komen voor een vergoeding van de schade. Voorzover appellante stelt dat zij net als de broederijen in de Gelderse Vallei en andere broederijen voor een schadevergoeding in aanmerking had behoren te worden gebracht, overweegt het College dat dit aspect buiten de omvang van het geding valt.
5.5 Met betrekking tot de stelling van appellante dat artikel 2c van de Heffingsverordening waarop de onderhavige heffing is gebaseerd verbindende kracht mist wegens strijd met het beginsel van rechtszekerheid, omdat broederijen, zoals appellante stelt, volkomen onverwacht en met terugwerkende kracht een heffing ten behoeve van het veeziektenfonds PPE verschuldigd zijn, overweegt het College het volgende.
Anders dan door appellante is betoogd, behoren broederijen ook tot de sector die in 2000 een convenant heeft gesloten waarin afspraken zijn gemaakt over het te leveren geldelijke aandeel van de sector in de kosten die moeten worden gemaakt bij een uitbraak van een dierziekte. Het feit dat zij tot aan de uitbraak van de vogelgriep in 2003 niet behoefde bij te dragen aan de fondsvorming, maakt dit, anders dan door appellante wordt gesteld, niet anders. Daaraan lag immers niet ten grondslag dat broederijen geen onderdeel uitmaakten van de sector, maar dat zij geen hinder zouden ondervinden van een uitbraak van een dierziekte. Die veronderstelling bleek na de uitbraak van de vogelgriep in het voorjaar van 2003 niet langer juist te zijn. Nu duidelijk was geworden dat broederijen wel getroffen konden worden door een uitbraak van een dierziekte en zij als gevolg daarvan dus betrokken werden in de bestrijding van de dierziekte en de daarmee samenhangende te maken kosten, kwam ook het leveren van een bijdrage in de vorm van een heffing voor broederijen in zicht. Ter zitting is ook gebleken dat appellante op de hoogte was van het overleg en de plannen om ook de broederijen bij de heffing te betrekken.
Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de heffing is de gehele sector vervolgens geïnformeerd over de op handen zijnde verschuldigdheid van de heffing in verband met de uitbraak van de vogelgriep. Verweerder heeft de pluimvee- en eiersector bij brief van 24 juli 2003 op de hoogte gesteld van het besluit tot vergroting van het draagvlak en verhoging van de heffingen voor het Diergezondheidsfonds. Voorts zijn aan de heffingplichtige ondernemers - ook aan appellante - voorlopige facturen verstuurd met een begeleidende brief d.d. 12 februari 2004 waarin nogmaals is gewezen op het feit dat het draagvlak van de heffing wordt verbreed in die zin dat ook een heffing wordt opgelegd op de ingelegde broedeieren. Dat het bedrag van de heffing vanaf het moment dat gesproken werd over het betrekken van de broederijen bij de heffing tot het moment waarop de verordeningen in werking zijn getreden, verschillende keren is gewijzigd - waarbij zoals door verweerder ter zitting is erkend, de verhoging van het percentage van de schade dat voor vergoeding in aanmerking kon worden gebracht van invloed is geweest op het uiteindelijk te betalen bedrag van de heffing - neemt niet weg dat de verschuldigdheid van een heffing, gelet op het voorgaande, verondersteld mag worden bekend te zijn geweest bij appellante. Gegeven deze voorzienbaarheid, is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel geen sprake.
5.6 Het voorgaande brengt mee dat verweerder aan appellante op grond van artikel 2c van de Heffingsverordening een heffing over 2004 heeft mogen opleggen. Appellante heeft geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat verweerder bij de vaststelling van de heffing van onjuiste gegevens is uitgegaan. De conclusie is dan ook dat de heffing rechtmatig is opgelegd. Dat een andere broederij kennelijk een schikking met verweerder heeft getroffen waarbij is overeengekomen dat van de opgelegde heffing slechts een beperkt percentage behoeft te worden betaald, kan appellante niet baten. Appellante heeft er, anders dan die andere broederij, voor gekozen de rechtmatigheid van de oplegging van de heffing aan het College voor te leggen. De schikking - die een betalingsregeling betreft - met die andere partij kan niet afdoen aan de conclusie dat in het onderhavige geval de heffing rechtmatig is opgelegd.
5.7 In hetgeen in 5.2 tot en met 5.6 is overwogen, ziet het College aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
5.8 Het College acht, gelet op het in 5.1 overwogene, termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellante. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 322,-- en gewichtsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakt proceskosten tot een bedrag van € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,-- (zegge:
tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M. Munsterman en mr. F.H.M. Possen, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. O.C. Bos