Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/642 31 maart 2009
40000 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, en C, te D, appellanten,
gemachtigde: mr. M. van Hal Scheffer, advocaat te ’s-Gravenhage,
tegen
de Koninklijke Vereniging “Het Friesch Paarden-Stamboek”, te Drachten, verweerster,
gemachtigden: mr. W.M. Sturms en mr. M. Jansen, advocaten te Leeuwarden.
1. De procedure
Bij brief van 1 september 2008, door het College ontvangen op 2 september 2008, hebben appellanten beroep ingesteld tegen het besluit van verweerster van 22 juli 2008.
Bij dit besluit heeft het bestuur van verweerster appellanten bericht geen aanleiding te zien om de besluiten tot handhaving van de deklimiet en incassering van de door appellanten verbeurde boetes wegens overschrijding daarvan, die zij appellanten bij aanschrijvingen van 7 mei 2008 heeft verzocht te voldoen, te herzien.
Bij brief van 3 september 2008 heeft de griffier van het College appellanten verzocht aan te geven op welke gronden zij menen dat het College bevoegd is van het beroep kennis te nemen.
Bij brief van 23 september 2008 hebben appellanten gereageerd op het bovengenoemde verzoek en bij brieven van 24 september 2008 en 28 oktober 2008 hebben zij de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 26 november 2008 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 18 december 2008 hebben appellanten aanvullende stukken ingediend.
Op 13 januari 2009 heeft het onderzoek ter zitting van het College plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Tevens is verschenen C, prof. T.A.E. Stout, hoogleraar diergeneeskunde Universiteit van Utrecht als getuige-deskundige van appellanten, alsmede I. Hellinga, directeur van verweerster.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 90/427/EEG van de Raad van 26 juni 1990 tot vaststelling van zoötechnische en genealogische voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer in paardachtigen (Pb 1990, L224, p. 55) (hierna: Richtlijn) is, onder meer, het volgende bepaald:
“HOOFDSTUK II
Genealogische voorschriften betreffende geregistreerde paardachtigen
Artikel 4
1. Bij de aanneming van de in lid 2 genoemde besluiten wordt rekening gehouden met de volgende beginselen:
a) organisaties en verenigingen die een stamboek bijhouden of een stamboek aanleggen, worden erkend op voorwaarde dat zij de beginselen naleven die zijn opgesteld door de organisatie of vereniging die het oorspronkelijke stamboek van het ras bijhoudt;
b) de criteria voor de inschrijving en registratie in de stamboeken worden vastgesteld rekening houdend met het specifieke karakter van het ras en, met name voor bepaalde zuivere rassen, de noodzaak om de inschrijving en registratie van paardachtigen verkregen met kunstmatige fokmethodes te reglementeren.
2. Volgens de procedure van artikel 10 stelt de Commissie, overeenkomstig de in lid 1 omschreven beginselen, het volgende vast:
a) de criteria voor de erkenning van organisaties en verenigingen die stamboeken bijhouden of aanleggen;
b) de criteria voor de inschrijving en registratie in de stamboeken;
(…)
Artikel 6
1. Bij intracommunautair handelsverkeer moeten paard-achtigen die in de Lid-Staat van verzending zijn geregistreerd, tenzij een afwijking tussen beide betrokken organisaties of verenigingen onderling is overeengekomen, in het passende stamboek van de Lid-Staat van bestemming onder dezelfde naam worden geregistreerd of ingeschreven, met vermelding - overeenkomstig de internationale overeenkomsten - van het letterwoord van het land van geboorte.
(…).
HOOFDSTUK III Zoötechnische voorschriften betreffende geregistreerde
paardachtigen
Artikel 7
Voor zover zulks nodig is voor een uniforme toepassing van deze richtlijn en met inachtneming van de beginselen van artikel 4, lid 1, kan de Commissie, volgens de procedure van artikel 10 het volgende vaststellen:
a) de methoden voor het controleren van de prestaties en voor het beoordelen van de genetische waarde van de fokdieren;
b) afhankelijk van de onder a) bedoelde methoden, de algemene criteria voor de toelating van het mannelijke of, indien nodig, vrouwelijke fokdier tot de fokkerij en het gebruik van hun sperma, eicellen of embryo's.”
Ter uitvoering van artikel 4 heeft de Europese Commissie onder meer nadere regels gesteld inzake de criteria voor erkenning van stamboekorganisaties en de criteria voor inschrijving en registratie van paardachtigen in de stamboeken (Beschikkingen 92/353 van 11 juni 1992 en 96/78 van 10 januari 1996).
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is, voor hier zover van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 76
1. Onverminderd het bepaalde bij artikel 55 worden ter bevordering van de raszuiverheid of ter verbetering van de raskenmerken bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen gesteld omtrent het fokken met dieren van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen veesoorten.
2. De in het eerste lid bedoelde regelen kunnen betrekking hebben op:
a. de voorwaarden voor de erkenning door Onze Minister van instellingen, die stamboeken bijhouden;
b. de eisen, waaraan dieren moeten voldoen om voor inschrijving in een stamboek in aanmerking te komen;
c. de certificaten, die worden afgegeven ten bewijze van de inschrijving van dieren in een stamboek;
d. het keuren van dieren;
e. de methoden, die worden gebruikt bij onderzoek naar en de beoordeling van de prestaties en de genetische waarde van dieren;
f. de handel in sperma, eicellen en embryo's;
g. de voorwaarden voor toelating van fokdieren tot de voortplanting
Artikel 108
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel bij ministeriële regeling, ter uitvoering van deze wet gegeven, kan medewerking worden gevorderd van het bestuur van een bedrijfslichaam of een samenwerkingslichaam. Hierbij kunnen de, ingevolge het bepaalde bij of krachtens deze wet aan de Minister toekomende bevoegdheden tot het nemen van besluiten, waaronder het vaststellen van nadere regels, aan het bestuur van een bedrijfslichaam of samenwerkingslichaam worden overgedragen.
2. Indien de in het eerste lid bedoelde medewerking bestaat in het stellen van nadere regelen bij verordening, behoeft zodanige verordening de goedkeuring van Onze Minister. Krachtens de verordening genomen besluiten behoeven, voor zover zulks bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur is bepaald, de goedkeuring van de daarbij aangewezen autoriteit.
Artikel 109
1.Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
(…).”
In het op, onder meer, artikelen 76 en 108 Gwd gebaseerde Fokkerijbesluit (hierna: Besluit), is, voor zover hier van belang, bepaald:
“Artikel 2
1. Met betrekking tot (…) paardachtigen geschieden de inschrijving van dieren in een stamboek of register, de inrichting van certificaten die worden afgegeven voor aldus ingeschreven dieren en hun sperma, eicellen en embryo's, het prestatie-onderzoek en de beoordeling van de genetische waarden van de dieren in overeenstemming met de regelen die daaromtrent krachtens de artikelen 7, eerste lid, en 11, derde lid, zijn gesteld en
(…)
d. voor paardachtigen: bij artikel 6 van de richtlijn 90/427/EEG en bij regelgeving van de Europese Gemeenschap op grond van de artikelen 4, tweede lid, en 7 van die richtlijn zijn gesteld.
(…).
Artikel 3
1. Een organisatie kan na een daartoe strekkend verzoek worden erkend als een instelling, die één of meer stamboeken of registers voor (…) paardachtigen bijhoudt, indien voldaan wordt aan de voorwaarden die daaromtrent krachtens de artikelen 7, eerste lid, en 11, tweede lid, zijn gesteld en
(…)
d. voor paardachtigen: bij regelgeving van de Europese Gemeenschap op grond van artikel 4 van richtlijn 90/427/EEG zijn gesteld.
(…)
Artikel 6
1. Voor de inschrijving in een stamboek of register moet mede zijn voldaan aan hetgeen omtrent de toelating van raszuivere (…) paardachtigen, (…) tot de voortplanting is voorgeschreven krachtens artikel 7, eerste lid, en
(…)
d. voor paardachtigen: bij regelgeving van de Europese Gemeenschap op grond van artikel 7 van richtlijn 90/427/EEG.
(…)
Artikel 7
1. Ter uitvoering van de in de artikelen 2 en 6 genoemde richtlijnen kunnen bij ministeriële regeling nadere regelen worden gesteld.
(…).
Artikel 11
1. Ter uitvoering van de artikelen 2, 3 en 5 (…) van dit besluit wordt medewerking gevorderd van het bestuur van het Productschap Vee en Vlees.
2. De gevorderde medewerking bestaat uit het verrichten van werkzaamheden en het bij verordening stellen van nadere regelen, die noodzakelijk zijn voor:
a. het verlenen van de erkenning als een instelling die één of meer stamboeken of registers voor (…) paardachtigen bijhoudt, op grond van artikel 3;
(…)
3. Onverminderd het tweede lid bestaat de gevorderde medewerking uit:
a. het verlenen van de erkenningen, bedoeld in het tweede lid, onderdelen a en b, en het intrekken van de erkenningen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel c;
b. het verrichten van werkzaamheden en het bij verordening stellen van nadere regels ter uitvoering van artikel 2, voor zover dit betrekking heeft op het prestatie-onderzoek en de beoordeling van genetische waarden bij dieren.”
Op grond van artikel 11, Besluit heeft het Productschap voor Vee en Vlees (hierna: PVV), onder meer vastgesteld de Verordening uitvoering Fokkerijbesluit, waarbij de taken en bevoegdheden van de organen van het PVV met betrekking tot de in artikel 11, derde lid, Besluit genoemde onderwerpen nader zijn geregeld, en het Reglement erkenning fokkerijorganisaties paardachtigen 2001, waarin de voorwaarden voor erkenning van een instelling zijn opgenomen en is vastgesteld op welke wijze het toezicht op de erkende instelling plaatsvindt.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten zijn leden van de Koninklijke Vereniging Het Friesch Paarden-Stamboek (verweerster);
- Verweerster is een in de 19e eeuw opgerichte vereniging die het stamboek voor Friese paarden bijhoudt. Verweerster is op grond van artikel 4, tweede lid, onder a, Richtlijn als zodanig erkend.
- De algemene ledenvergadering van verweerster heeft op 26 april 2002 een deklimiet vastgesteld voor nog niet op afstammelingen goedgekeurde stamboekhengsten. Deze deklimiet hield ten tijde van belang in dat niet meer dan 180 dekkingen/inseminaties per jaar mogen plaatsvinden met betreffende dekhengsten. In de algemene ledenvergadering van verweerster van 5 oktober 2004 is besloten de boete voor overschrijdingen vanaf 1 januari 2005 te verhogen naar € 2000,- per overtreding ter verhoging van de effectiviteit.
- Appellanten A waren in 2006 en 2007 eigenaren van de (toen) nog niet op afstammelingen goedgekeurde stamboek dekhengst E en appellant C was in het kalenderjaar 2007 eigenaar van de (toen) nog niet op afstammelingen goedgekeurde stamboek dekhengst F
- Bij brief van 7 mei 2008 heeft verweerster appellanten A bericht dat is gebleken dat E in 2006 de deklimiet 72 maal en in 2007 142 maal heeft overschreden en appellanten verzocht de in verband daarmee verbeurde boetes van € 144.000,- onderscheidenlijk € 284.000,- (totaal € 428.000) te voldoen. In verband met de boete wegens overschrijding van de deklimiet in 2006, heeft verweerster gewezen op een vonnis van de rechtbank te Arnhem van 30 januari 2008 waarin is beslist dat het vorderen van naleving van de huidige deklimiet niet onredelijk is.
- Bij brief van, eveneens, 7 mei 2008 heeft verweerster appellant C bericht dat is gebleken dat F in 2007 de deklimiet 113 maal heeft overschreden en verzocht de in verband daarmee verbeurde boete van € 226.000,- te voldoen.
- Bij ongedateerde, op 18 juni 2008 verstuurde brief, hebben appellanten verweerster bericht bezwaar te maken “tegen de (…) op 7 mei 2008 opgelegde boetes”.
- Vervolgens heeft (het bestuur van) verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerster
Verweerster heeft bij het bestreden besluit van 22 juli 2008 geconcludeerd geen aanleiding te zien tot herziening van haar besluiten tot handhaving en incassering van verbeurde boetes. Daartoe heeft zij het volgende overwogen.
Onjuist is de opvatting van appellanten dat sprake zou zijn van onbevoegd genomen besluiten in de zin dat de erkenning van verweerster als instelling die het stamboek bijhoudt voor Friese paarden, geen bevoegdheid met zich zou meebrengen om de zuiverheid van het Friese paardenras te handhaven door middel van het opleggen van boetes en dat daarom de statuten en regelgeving van verweerster in strijd met de wet zijn en de boetes mitsdien onbevoegd opgelegd. Het enkele feit dat de Europese richtlijn waar appellanten naar verwijzen geen bepalingen kent over hoe de zuiverheid van het ras behouden blijft of bevorderd wordt, betekent niet dat verweerster als vereniging haar leden niet zou kunnen houden aan door de leden zelf vastgestelde regels. Het gaat hier om verenigingsrechtelijke regelgeving, waaraan de leden van de vereniging zijn gebonden. Aan het bestuur is de taak om na te zien op naleving daarvan door de leden, aldus verweerster.
Hetzelfde geldt volgens verweerster ten aanzien van de stelling van appellanten dat de Gwd niet bepaalt dat verweerster regels kan opstellen op het gebied van het fokken van dieren en het toelaten van fokdieren tot de voortplanting. Noch de Gwd, noch de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regelen staan hieraan in de weg. Los daarvan is verweerster geen bestuursorgaan in de zin van de Awb.
Voorts wijst verweerster erop dat het niet de gemachtigde is die de boetes oplegt, zoals appellanten ten onrechte veronderstellen. Reeds het enkele feit dat de deklimiet is overschreden, betekent dat de boetes verbeurd worden aan verweerster. Verweerster heeft na constatering van de overtredingen besloten om haar gemachtigde de opdracht te geven de verbeurde boetes te incasseren. Van boeteoplegging (bij brief van 7 mei 2008) door de gemachtigde is dan ook geen sprake, aldus verweerster.
Vervolgens concludeert verweerster geen aanleiding te zien om haar bestuursbesluiten tot handhaving (van de deklimiet) en incassering van de verbeurde boetes te herzien en wijst zij op de interne rechtsgang voor beroep tegen bestuursbesluiten.
Bij verweerschrift heeft verweerster ten aanzien van de door het College opgeworpen vraag naar de grondslag van de bevoegdheid van het College het volgende naar voren gebracht. De stelling van appellanten dat de bevoegdheid van het College berust op artikel 109, eerste lid, Gwd omdat het bestreden besluit zou zijn genomen op grond van artikel 76 Gwd is onjuist. Voor zover al van een besluit (in primo) en een beslissing op bezwaar zou kunnen worden gesproken, wat niet het geval is, zijn deze niet gebaseerd op de Gwd. De interne deklimiet voor leden van verweerster met betrekking tot nog niet op afstammelingen goedgekeurde stamboekhengsten kan niet gekwalificeerd worden als een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regel omtrent het fokken met dieren van aangewezen veesoorten die betrekking heeft op de voorwaarden voor toelating van fokdieren tot de voortplanting of anderszins als bedoeld in lid 2 van artikel 76 Gwd.
Overigens dateert het besluit tot instelling van een deklimiet van 26 april 2002 en dit besluit van (de ledenraad) van verweerster is niet het hier bestreden besluit. Waartegen opgekomen wordt is de constatering van verweerster dat de deklimiet is overschreden en daarmee een boete is verbeurd en de mededeling daarvan. De constatering dat een boete is verbeurd is nog niet een schriftelijke beslissing, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Verweerster kan bovendien niet worden beschouwd als een bestuursorgaan. Duidelijk is – en niet bestreden – dat verweerster niet is ingesteld krachtens publiek recht, zodat niet wordt voldaan aan de in artikel 1:1, eerste lid, onder a, Awb opgenomen definitie van bestuursorgaan. Verweerster betwist voorts dat zij kan worden aangeduid als persoon of college met enig openbaar gezag bekleed (artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb).
Het moet dan gaan om organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die tot de overheid moeten worden gerekend omdat organen van publiekrechtelijke corporaties een overwegende invloed uitoefenen op het beheer van deze rechtspersonen. Daarvan is geen sprake. Daarnaast worden onder deze definitie geschaard gevallen van incidentele bestuursbevoegdheid, dat zijn organen van privaatrechtelijke rechtspersonen, die niet tot de overheid worden gerekend maar die wel met openbaar gezag zijn bekleed. Bepalend is daarvoor of hen één of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Organen van deze categorie rechtspersonen zijn slechts aan te merken als bestuursorgaan in de gevallen waarin zij hun publiekrechtelijke taken uitoefenen. Slechts voor dat deel van hun werkzaamheden zijn zij derhalve aan de Awb onderworpen. Volgens appellanten is verweerster met openbaar gezag bekleed nu zij is erkend als instelling die het stamboek voor Friese paarden bijhoudt. Het enkele bijhouden van het stamboek leidt echter nog niet tot publiekrechtelijk rechtsgevolg (zie uitspraak van het College van 10 januari 1996, AB 1996, 258). Voor zover het bijhouden van het stamboek al maakt dat verweerster met enig openbaar gezag is bekleed, geldt dat niet met betrekking tot onderhavige materie. Het bijhouden van het stamboek staat volledig los van de deklimiet. Paarden die daarvoor kwalificeren worden in het stamboek opgenomen. De deklimiet heeft te maken met de statutaire doelstellingen van verweerster, met name het behouden en verbeteren en promoten van het Friese paard met zijn karakteristieke exterieur, gangen en karakter (artikel 2 van de statuten). Het is een interne regeling die de leden zichzelf hebben opgelegd en om die reden door verweerster wordt gehandhaafd.
Waarom appellanten bestrijden dat de bevoegdheid van verweerster – die niet meer is dan het aanspreken van een lid op nakoming van de interne regelgeving – niet zou kunnen worden gebaseerd op statuten, regelgeving, verenigings- of bestuursbesluiten maken zij niet duidelijk.
Ter zitting heeft verweerster ten aanzien van het de vraag of zij moet worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van de Awb nog aangevoerd dat overigens voor paardachtigen geen nadere regelgeving is vastgesteld die betrekking heeft op de voorwaarden voor toelating van fokdieren tot de voortplanting of anderszins als bedoeld in artikel 76, tweede lid, Gwd. Het Fokkerijbesluit is in dit verband niet relevant.
4. Het standpunt van appellanten
Ten aanzien van de grondslag van de bevoegdheid van het College hebben appellanten het volgende aangevoerd.
Verweerster is een stamboekhoudende organisatie in de zin van de Richtlijn. De Richtlijn is in Nederland geëffectueerd in de Gwd en het daaruit voortvloeiende Fokkerijbesluit. De erkenning van verweerster is geregeld in artikel 3, eerste lid, sub b van dat besluit. Het bestreden besluit ziet op het opleggen van een boete wegens het overtreden van een deklimiet die is ingesteld door verweerster voor niet op afstammelingen goedgekeurde hengsten. Verweerster bepaalt welke hengsten op afstammelingen zijn c.q. worden goedgekeurd. Met de deklimiet wordt volgens verweerster mede beoogd het in stand houden van de zuiverheid van het Friese paardenras. De aard van de deklimiet is dat voorwaarden worden opgelegd alsmede wordt bepaald hoe vaak een vaderdier wordt toegelaten tot de voortplanting. Met het opleggen van de boetes beoogt verweerster de deklimiet te handhaven. Uit artikel 76 Gwd blijkt dat het stellen van voorwaarden voor de toelating van fokdieren tot de voortplanting dient te zijn gebaseerd op de Gwd. Op basis van artikel 109 Gwd is het College dan het bevoegde beroepsorgaan.
Verweerster is met openbaar gezag bekleed nu zij op grond van de Verordening Uitvoering Fokkerijbesluit 2001 door het Productschap Vee en Vlees (PVV), een bestuursorgaan krachtens publiekrecht, is erkend als instelling die het stamboek voor Friese Paarden bijhoudt in de zin van de richtlijn. Deze erkenning is gebaseerd op de Richtlijn. In de Richtlijn is de verplichting vastgelegd dat de wijze van inschrijving in stamboeken geharmoniseerd moet worden. Op basis van de erkenning heeft verweerster de bevoegdheid om met behulp van het stamboek te registreren welke paarden voldoen aan de vereisten om zich een Fries paard te mogen noemen. Krachtens de erkenning door het PVV, is verweerster bekleed met openbaar gezag en een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb.
De richtlijn schrijft voor dat de criteria voor inschrijving en registratie in stamboeken door de Europese Commissie wordt vastgelegd. Dit is voor paardachtigen gebeurd bij beschikking van 11 juni 1992 van de Commissie (92/353/EEG). Er is dus sprake van directe invloed vanuit de Europese Unie op de werkwijze van het stamboek voor Friese paarden. Uit artikel 7 Fokkerijbesluit blijkt naast de Europese, ook een directe Nederlandse overheidsinvloed op de inhoud van de toelatingseisen voor het stamboek. Daarom is het bijhouden van het stamboek door verweerster een vorm van uitoefening van enig openbaar gezag. Appellanten verwijzen naar een uitspraak van het College van 16 januari 2004, AB 2004/101.
In verband met de deklimiet is voorts van belang dat de Richtlijn ziet op het afgeven van dekvergunningen en dat in artikel 3, tweede lid, sub b is bepaald dat de erkende instelling moet voldoen aan de bepalingen inzake de toelating van dieren tot de fokkerij. Door het opstellen van de deklimiet heeft verweerster een regeling in het leven geroepen die daarop betrekking heeft. De Richtlijn biedt hiermee, samen met de Gwd de publiekrechtelijke basis voor een regelende bevoegdheid door middel van het afgeven van dekvergunningen. Daarnaast biedt de Gwd in combinatie met de erkenning de basis voor het opleggen van deklimieten. Alle handelingen die dienen ter handhaving van deze bevoegdheden, zoals de onderhavige boetes zijn daarmee publiekrechtelijk van aard. Verwezen wordt naar de uitspraak van het College van 19 oktober 2005, LJN AU5014.
Het hebben van een regelende bevoegdheid (in de zin van het reguleren van het registreren van paarden) geeft niet automatisch recht tot handhaving. Voor een dergelijke bevoegdheid is namelijk op grond van vaste jurisprudentie en artikel 5:22 Awb een wettelijke basis nodig en die ontbreekt in dit geval.
Indien en voor zover vast komt te staan dat het opleggen van boetes geen publiekrechtelijke basis heeft, maar voortvloeit uit statuten, regelgeving, verenigings- en/of bestuursbesluiten wijzen appellanten erop dat een beslissing die zijn basis heeft in het privaatrecht mede als publiekrechtelijk moet worden beschouwd indien deze dient ter uitvoering van een publieke taak. In dit verband wijzen appellanten op uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 april 1995 (AB 1995, 498) en van 18 februari 1999 (JB 1999/52). In dit geval hebben de bestreden besluiten mede tot doel de deklimiet te handhaven en de deklimiet voorziet in een publieke taak als zijnde stelsel dat bepaalt welke fokdieren onder welke voorwaarden tot de voortplanting worden toegelaten (artikel 72, tweede lid, onder g, Gwd).
Omdat er al een uitputtende bestuursrechtelijke regeling bestaat, zijn de statuten, regelgeving, verenigings- of bestuursbesluiten die voorzien in het opleggen van boetes in strijd met de Richtlijn. Appellanten verwijzen in dit verband naar het arrest van de Hoge Raad van 22 oktober 1993, AB 1994,1.
Daarnaast kan niet op voorhand worden uitgesloten dat de minister overgaat tot het opleggen van sancties. In dat geval zou een verboden cumulatie van sancties optreden. De statuten en nadere regelingen doorkruisen op oneigenlijke wijze een publiekrechtelijke regeling en ontberen rechtskracht.
Voor zover verweerster uitsluitend op basis van haar statuten handelt, is zij op grond van artikel 3:1, tweede lid, Awb bij haar handelen gebonden aan de Afdelingen 3.2 tot en met 3.4 van de Awb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Ter zitting van het College hebben appellanten hieraan toegevoegd dat in het kader van de erkenning de deklimiet en de daaraan verbonden boete door middel van de statuten van verweerster door de minister en naderhand door het productschap zijn beoordeeld en goedgekeurd. Reeds daarom is de conclusie gerechtvaardigd dat verweerster moet worden aangemerkt als bestuursorgaan.
Met het nastreven van de zuiverheid van het Fries paardenras door middel van de deklimiet streeft verweerster een van de doelen van de Gwd na. Verweerster heeft daarom met het primaire besluit onmiskenbaar beoogd invulling te geven aan een publieke taak.
Het privaatrechtelijk omhulsel van verweerster kan juridisch niet afdoen aan de omstandigheid dat verweerster dient te worden beschouwd als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb. In dat geval is het bestuursrecht aan de orde. Verweerster heeft niet de mogelijkheid om naast het bestuursrechtelijk handhavingsysteem een eigen privaatrechtelijk handhavingstelsel op te zetten. Appellanten verwijzen hierbij naar vaste jurisprudentie van de Hoge Raad, onder meer arresten van 15 mei 1970, NJ 1970 327 en, laatstelijk, 20 december 2002, NJ 2004/450).
Ook constaterende beslissingen moeten worden aangemerkt als op rechtsgevolg gerichte besluiten, waarbij appellanten onder meer verwijzen naar HR 2005, AB 2006/48 en rechtbank Rotterdam 20 september 2008, JOR 2008/341.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Allereerst is aan de orde de vraag of het College bevoegd is kennis te nemen van het beroep van appellanten. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
5.2 Op grond van artikel 109, eerste lid, Gwd kan een belanghebbende beroep instellen bij het College tegen een op grond van de Gwd genomen besluit. Een besluit is in artikel 1:3, eerste lid, Awb gedefinieerd als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Artikel 1:1, eerste lid, Awb omschrijft vervolgens een bestuursorgaan als een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (onder a) of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (onder b).
5.3 Tussen partijen is in geschil of verweerster al dan niet dient te worden beschouwd als een bestuursorgaan.
Naar het oordeel van het College – en ook door partijen onbestreden – kan verweerster niet worden beschouwd als een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (artikel 1:1, eerste lid, onder a, Awb). Verweerster is geen (onderdeel van een) overheidsorgaan of een openbaar lichaam in de zin van artikel 2:1, eerste lid, BW en zij ontleent haar rechtspersoonlijkheid niet aan het bij of krachtens een op het publiekrecht betrekking hebbende wet bepaalde (artikel 2:1, tweede lid, BW).
5.4 Ten aanzien van de vraag of verweerster ter zake van het hiervoor liggende besluit kan worden beschouwd als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb overweegt het College als volgt.
5.4.1 Van uitoefening van openbaar gezag is sprake in zoverre door een rechtspersoon uitvoering wordt gegeven aan krachtens publiekrecht aan haar opgedragen overheidstaken en daaraan verbonden bevoegdheden worden uitgeoefend (zie onder meer uitspraak van het College in de zaak AWB 02/1433, 16 januari 2004, www.rechtspraak.nl, LJN AO2585). Verweerster is erkend als instelling die het stamboek voor Friese paarden bijhoudt. Deze erkenning steunt op een publiekrechtelijk voorschrift (Verordening Uitvoering Fokkerijbesluit 2001). Naar het oordeel van het College volgt hieruit dat verweerster met openbaar gezag is bekleed indien en voor zover door haar in het kader van de erkenning taken en bevoegdheden worden uitgeoefend.
Ten aanzien van de vraag verweerster met het stellen van een deklimiet uitvoering geeft aan de taken en bevoegdheden die aan de erkenning zijn verbonden, overweegt het College als volgt. De deklimiet, zo heeft verweerster – onbestreden – toegelicht, heeft betrekking op reeds in het stamboek geregistreerde Friese paarden. Aan verweerster is in het kader van de erkenning opgedragen de inschrijving in een stamboek conform het gestelde bij of krachtens artikelen 4, tweede lid, 6 en 7 Richtlijn te doen (artikelen 2 en 6 Fokkerijbesluit). Appellanten stellen zich op het standpunt dat een deklimiet is te beschouwen als een voorschrift omtrent de toelating van dieren tot de voortplanting zoals bedoeld in artikel 76 Gwd en (naar het College aanneemt, niet het aangehaalde artikel 3 maar) artikel 7 van de Richtlijn. Het College overweegt dat – nog daargelaten of een deklimiet als een dergelijk voorschrift gezien kan worden – het stellen van een deklimiet door verweerster niet is te beschouwen als de uitoefening van een taak of bevoegdheid die verweerster is opgedragen in het kader van de inschrijving in het stamboek, aangezien de Richtlijn, onderscheidenlijk de Gwd en het Fokkerijbesluit de bevoegdheid tot het stellen van regels in verband daarmee (waaronder regels inzake de toelating van dieren tot de voortplanting) niet aan verweerster, maar aan de Europese Commissie (artikelen 4 en 7 Richtlijn) onderscheidenlijk de minister (artikel 76 Gwd en artikel 7 Fokkerijbesluit) toekennen. Uit de door de Europese Commissie ter uitvoering van artikel 4 bij Beschikkingen vastgestelde nadere regels terzake, vloeit evenmin een dergelijke bevoegdheid voor verweerster voort. Aan de bevoegdheid nadere regels te stellen inzake de criteria voor toelating van dieren tot de voortplanting heeft de Europese Commissie geen uitvoering gegeven. Door de minister is evenmin uitvoering gegeven aan eerdergenoemde bevoegdheid en ook is niet vast komen te staan dat deze is overgedragen aan verweerster. In de overige aan de erkenning verbonden taken en bevoegdheden van verweerster, heeft het College ook geen aanknopingspunt kunnen vinden voor een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid van verweerster inzake het stellen van een deklimiet.
Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het College dat het stellen van een deklimiet niet behoort tot de taken verbonden aan de erkenning, zodat verweerster met het stellen van de deklimiet geen openbaar gezag waarmee zij door de erkenning is bekleed, heeft uitgeoefend.
5.4.2 Een rechtspersoon kan eveneens worden beschouwd als zijnde met openbaar gezag bekleed indien (en voor zover) de overheid in overwegende mate invloed heeft op het beheer van die rechtspersoon.
In dit verband hebben appellanten aangevoerd dat in het kader van de erkenning, de deklimiet en de daaraan verbonden boete door middel van de statuten van verweerster door de minister en naderhand door PVV zijn beoordeeld en goedgekeurd. Het College overweegt dat uit de brief van de minister van LNV van 22 december 2005 (aan de statuten van verweerster van 2 januari 2007 gehecht als bijlage 3) blijkt dat het in de Paardenwet 1939 opgenomen vereiste van goedkeuring door de minister van statutenwijziging is vervallen met het vervallen van de Paardenwet per 30 september 1994. Tevens is in de brief vermeld dat het PVV in het Reglement erkenningen fokkerijorganisaties paardachtigen 2001, als voorwaarde voor de erkenning, kwalitatieve eisen heeft gesteld aan de statuten, maar dat goedkeuring daarvan door het bestuur of de voorzitter van het productschap niet vereist is om voor de erkenning in aanmerking te blijven komen.
De bevoegdheid van PVV om kwalitatieve eisen aan de statuten te stellen (en over te gaan tot intrekking van de erkenning indien niet aan die kwalitatieve eisen is voldaan), vindt zijn grondslag in artikel 11, tweede lid, Besluit, en is – vanwege die grondslag – beperkt tot de aan de erkenning verbonden taken van verweerster, waartoe, zoals reeds eerder overwogen, niet behoort het stellen van een deklimiet. Het reglement bepaalt in dat kader onder meer als voorwaarde voor erkenning, dat over een aantal onderwerpen beginselen dienen te worden geformuleerd en dat, in verband met het toezicht, bepaalde informatie dient te worden overgelegd. Tot de beginselen behoort de doelstellingen van rasveredeling (artikel 2, onder d, sub 2) en tot de aan te leveren informatie behoort “voor zover van toepassing de verslagen van de algemene ledenvergadering” en “een overzicht van het aantal hengsten dat voor dat jaar is goedgekeurd voor de dekdienst” (artikel 5, tweede lid, onder g en i). Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat deze bepalingen mede zien op het formuleren van een deklimiet dan wel het verschaffen van informatie over en/of in samenhang met de deklimiet, is naar het oordeel van het College, gezien de aard van de verplichtingen, van invloed van PVV op het beheer van verweerster geen sprake.
Van in dit verband relevante invloed op het beheer van verweerster door andere overheidsorganen is niet gebleken, zodat uit het bovenstaande volgt dat verweerster evenmin als zijnde met openbaar gezag bekleed kan worden beschouwd op grond van invloed van de overheid op het beheer van verweerster.
5.4.3 Voorts volgt uit de jurisprudentie dat een rechtspersoon met openbaar gezag is bekleed indien en voor zover sprake is van een taak welke de overheid aan zich heeft getrokken en waarvan de uitvoering geschiedt door de rechtspersoon of haar organen en met overheidsgeld wordt bekostigd (zie onder meer uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State van 30 november 1995, 1996, 136). In het voorliggende geval is geen sprake van bekostiging met overheidsgelden, zodat ook hierin geen reden kan worden gevonden om aan te nemen dat verweerster ter zake van het stellen van een deklimiet met openbaar gezag is bekleed.
5.4.4 Het betoog van appellanten dat het stellen van een deklimiet kan worden opgevat als een voorwaarde voor de toelating van dieren tot de voortplanting ter zake waarvan de minister tot nadere regeling bevoegd is, zodat verweerster door het stellen van de deklimiet feitelijk uitvoering heeft gegeven aan een publieke taak, wordt door het College niet gevolgd. Immers, de enkele omstandigheid dat de publiekrechtelijke regelgeving voorziet in de mogelijkheid dat bij nadere regelgeving taken die thans door verweerster zijn uitgevoerd, door een publiekrechtelijk orgaan worden uitgevoerd, kan – indien, zoals in dit geval vaststaat, aan die regelgeving (nog) geen invulling is gegeven – niet tot de conclusie leiden dat verweerster is opgetreden als bestuursorgaan. De stelling van appellanten dat, zoals appellanten omschrijven, uit de directe invloed vanuit de Europese Unie (Richtlijn en daarop gebaseerde Beschikkingen) en de directe invloed van de Nederlandse overheid (artikel 7 Fokkerijbesluit) op de toelatingseisen en de werkwijze van het stamboek volgt dat het bijhouden van het stamboek door verweerster een vorm van uitoefening van enig openbaar gezag is, houdt om dezelfde reden evenmin stand. Dit geldt evenzeer voor het argument van appellanten dat verweerster met het nastreven van de zuiverheid van het Fries paardenras door middel van de deklimiet, een van de doelen van de Gwd nastreeft en daarom met openbaar gezag bekleed is.
Uit het bovenstaande volgt dat het stellen (en handhaven) van een deklimiet bij de huidige stand van regelgeving niet kan worden beschouwd als een activiteit van verweerster die valt binnen het kader van de uitoefening van openbaar gezag en derhalve kan het optreden van verweerster ter zake niet worden aangemerkt als optreden van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb.
Het College zal zich onbevoegd verklaren om van het beroep kennis te nemen. Vorderingen met betrekking tot (het overschrijden van de) deklimieten kunnen uitsluitend bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. Het overige door partijen aangevoerde zal dan ook onbesproken blijven.
6. De beslissing
Het College verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.A. Hagen, mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2009.
w.g. B. Verwayen w.g. M.A. Voskamp