Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/274 18 februari 2009
7702 Regelgeving overig
Garnalen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. drs. T.L. Fernig, werkzaam bij DAS rechtsbijstand te Amsterdam,
tegen
het Productschap Vis, verweerder,
gemachtigden: mr. M.E. Hoek-Weijdeveld en P.J. de Niet, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 24 april 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 maart 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar tegen verweerders besluit van
11 juli 2006, waarbij appellant ontheffing van artikel 4, eerste lid, van de Garnalenverordening 2000 is geweigerd.
Bij brief van 28 mei 2007 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 21 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Verweerder en appellant hebben het College vervolgens bij brieven van respectievelijk 31 juli 2008 en 17 november 2008 nadere stukken doen toekomen.
Op 26 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder is verschenen bij zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 2406/96 van de Raad van 26 november 1996 houdende vaststelling van gemeenschappelijke handelsnormen voor bepaalde visserijproducten luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
" A. Algemene bepalingen
Artikel 1
1. Bij deze verordening worden, voor bepaalde visserijproducten, de gemeenschappelijke handelsnormen vastgesteld als bedoeld in artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 3759/92, hierna te noemen "basisverordening".
2. In deze verordening wordt verstaan onder:
a) in de handel brengen: het voor het eerst ten verkoop aanbieden en/of verkopen, op het grondgebied van de Gemeenschap, voor menselijke consumptie;
b) partij: een bepaalde hoeveelheid vis die tot dezelfde soort behoort, dezelfde behandeling heeft ondergaan en eventueel afkomstig is van dezelfde vangstplaats en hetzelfde vaartuig;
(...)
Artikel 2
1. De in artikel 3 bedoelde produkten, van oorsprong uit de Gemeenschap of van herkomst uit derde landen, mogen alleen in de handel worden gebracht als zij voldoen aan de voorschriften van deze verordening.
2. Deze verordening is evenwel niet van toepassing op kleine hoeveelheden vis die rechtstreeks door een kustvisser worden verkocht aan een kleinhandelaar of aan een consument.
(...)
Artikel 3
1. Voor de volgende produkten worden gemeenschappelijke handelsnormen vastgesteld:
a) Zeevis van GN-code 0302:
(...)
b) Schaaldieren van GN-code 0306, die levend, vers, gekoeld, gestoomd of in water gekookt worden aangeboden:
- Garnalen van de soort Crangon crangon en Noorse garnalen (Pandalus borealis).
(...)
2. De in lid 1 bedoelde handelsnormen omvatten:
a) versheidsklassen,
b) grootteklassen.
(...)
C. Grootteklassen
Artikel 7
1. De in artikel 3 bedoelde producten worden in grootteklassen ingedeeld op basis van het gewicht of het aantal per kilogram. Garnalen en krabben worden echter in grootteklassen ingedeeld op basis van de breedte van het pantser. (...)
Artikel 8
1. De partijen worden in grootteklassen ingedeeld volgens de grootte-indeling in bijlage II. (...)
Artikel 12
1. De indeling in de versheidsklassen Extra, A en B en de diverse grootteklassen wordt verricht door het bedrijfsleven in samenwerking met daartoe door de betrokken organisaties van het bedrijfsleven aangewezen deskundigen. De Lid-Staten controleren of de bepalingen van dit artikel worden nageleefd. (...) "
De Garnalenverordening 2000 luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
" Artikel 1
1. In deze verordening wordt verstaan onder:
(...)
Garnalen: de garnalen van de soort Crangon crangon;
(...)
Artikel 2
Het is verboden garnalen te verhandelen indien met betrekking tot deze produkten is gehandeld in afwijking van het bepaalde bij of krachtens deze verordening.
(...)
Artikel 4
1. Degene die garnalen in Nederland in de handel brengt dient alvorens hij de garnalen in de handel brengt de garnalen in een garnalenafslag aan te bieden aan de agent ter controle op de indeling in de bij of krachtens de Handelsverordening voorgeschreven grootteklassen voor garnalen.
2. (...)
Artikel 7
1. (...)
3. De voorzitter kan, namens het bestuur, vrijstelling of ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2, 3 4 en 5 van deze verordening. Een vrijstelling of ontheffing kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen, namens het bestuur, voorschriften worden verbonden. Een verleende vrijstelling of ontheffing kan te allen tijde worden gewijzigd of ingetrokken. (...) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant is eigenaar van de kotter C, vist op garnalen van de soort Crangon crangon, en zeeft een deel van zijn garnalenvangst niet in een garnalenafslag, maar aan boord. Deze garnalen worden vervolgens aan wal gepeld.
- Op 21 maart 2006 heeft appellant in dit kader een verzoek om ontheffing van artikel 4, eerste lid, van de Garnalenverordening 2000 (hierna: zeefplicht) ingediend bij verweerder.
- Verweerder heeft het verzoek om advies voorgelegd aan de Garnalenadviescommissie die, na de mondelinge toelichting van appellant, verweerder heeft geadviseerd om het verzoek af te wijzen.
- Bij besluit van 11 juli 2006 heeft verweerder appellants verzoek om ontheffing afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 12 augustus 2006 bezwaar gemaakt.
- Op 19 oktober 2006 is appellant gehoord over zijn bezwaar. Bij brieven van 28 november en 22 december 2006 heeft verweerder appellant bericht over een praktische oplossing voor de nakoming van appellants zeefplicht. Appellant heeft verweerder in reactie hierop bij brieven van 3 en 17 januari 2007 medegedeeld zijn bezwaar te handhaven.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellants bezwaar ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
De zeefprocedure zoals opgenomen in de Garnalenverordening 2000 is de controlehandeling van de lidstaat Nederland, als bedoeld in de laatste zin van artikel 12, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2406/96. Hieronder valt de in artikel 4 van de Garnalenverordening 2000 neergelegde plicht tot het aanbieden van de garnalen aan de productschapagent in een garnalenafslag ter controle op de door appellant zelf gemaakte indeling in de door de Europese Unie vastgestelde grootteklassen, voordat deze garnalen kunnen worden verhandeld. Bij het zeven gebeurt niets anders met de garnalen dan een controlehandeling met gebruikmaking van de zeefinstallatie als het controlemiddel.
Appellants bezwaar ten aanzien van de mogelijke invloed van de zeefgang en het logistieke proces in de afslag op de houdbaarheid van de garnalen slaagt niet. Zowel de Stichting Waddengroep als de heer D van de Garnalenadviescommissie hebben verklaard, dat uit het resultaat van diverse onderzoeken is gebleken dat de zeefgang geen effect van betekenis heeft op de kwaliteit en de houdbaarheid van de garnalen, mits de zeefinstallatie met goede discipline wordt gereinigd en gedesinfecteerd. De reguliere procesgang vormt op dit punt evenmin een belemmering.
Appellants stelling dat de afslag er niet in zal kunnen slagen om snel en zorgvuldig met zijn garnalen om te gaan, gaat voorbij aan de door verweerder ter hoorzitting voorgestelde praktische oplossingen. De aanwezigheid en inzetbaarheid van een buitendienstmedewerker voor de controlehandeling is in het kader van de controleopzet in beginsel door verweerder gegarandeerd. De afslag Den Oever kan tegemoetkomen aan appellants specifieke wensen. Voor zover deze niet passen in het reguliere werkrooster en alleen voor appellants bedrijf specifieke handelingen moeten worden verricht, gelden hiervoor privaatrechtelijke kosten. Appellant dient zelf een afweging te maken of de baten tegen de lasten opwegen en of dit aanleiding is om zijn op te starten bedrijfsactiviteiten anders in te richten.
Wat betreft de levensmiddelenhygiëne merkt verweerder nog op dat het uitgangspunt in de regelgeving is dat ondernemers in de garnalenketen, zoals de eigenaar van een afslag, exploitant zijn van een levensmiddelenbedrijf en moeten beschikken over een op Hazard Analysis Critical Control Points (HACCP) gebaseerd controlesysteem. Het gaat hierbij om hetzij een zelf opgesteld systeem, hetzij een systeem op basis van een door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport goedgekeurde Hygiënecode. De Voedsel en Waren Autoriteit houdt toezicht op de naleving van deze bepalingen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
In artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2406/96 is bepaald dat deze verordening niet van toepassing is op kleine hoeveelheden vis die rechtstreeks door een kustvisser worden verkocht aan een kleinhandelaar of een consument. Deze uitzonderingsbepaling is niet opgenomen in de Garnalenverordening 2000, hetgeen ertoe leidt dat de Garnalenverordening 2000 op dit punt in strijd is met Europees recht.
Genoemde uitzondering is bovendien van toepassing op de situatie van appellant, waardoor verweerder er ten onrechte vanuit gaat dat Verordening (EG) nr. 2406/96 van toepassing is op appellants verzoek om ontheffing van de zeefplicht. Appellant beoogt immers slechts circa 8% van zijn vangst zelf te zeven, te pellen en vervolgens in samenwerking met de stichting Waddengroep onder het keurmerk Waddengoud aan te bieden aan kleinhandelaren zoals kwaliteitsviswinkels, een kraam op een biologische markt en restaurants.
Tevens valt niet in te zien waarom voor het pellen van garnalen aan boord van de E van kustvisser F wel een ontheffing kan worden verleend, terwijl appellant voor een verser product zonder conserveringsmiddelen ontheffing wordt geweigerd. Appellant beroept zich in dit kader op het gelijkheidsbeginsel. Dat de E de garnalen aan boord pelt en de C aan wal acht appellant geen relevant verschil.
Verweerder stelt ten onrechte dat er in appellants geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een ontheffing dient te worden verleend.
In de eerste plaats wijst appellant op de omstandigheid dat in de praktijk blijkt dat de afslag niet goed toegankelijk is vóór 07.30 uur, en dat, indien al toegang zou kunnen worden verkregen, door de hieraan verbonden extra kosten geen redelijke winst meer haalbaar is op het product. Afspraken om de garnalen direct na binnenkomst, dat wil zeggen vóór 07.30 uur, te laten zeven door de afslag werden steeds afgezegd door de afslag. De garnalen zouden volgens de afslag wel buiten de standaardtijden kunnen worden aangeboden, maar in dat geval dient appellant de volledige kosten voor het in werking stellen van de zeef te betalen. Dit geldt ook voor de extra kosten in het geval de garnalen worden gezeefd zonder toevoeging van benzoëzuur, of met toevoeging van citroenzuur in plaats van benzoëzuur. De kosten die hiermee zijn gemoeid zijn nagenoeg gelijk aan de huidige opbrengst van de garnalen.
In de tweede plaats is het feit dat appellant in samenwerking met stichting Waddengroep een verser en zonder conserveringsmiddelen geproduceerd - dus gezonder - product op de markt wil brengen, op zichzelf al een bijzondere omstandigheid. Door deze ontwikkeling tegen te gaan wordt de markt voor een beter product op slot gezet en wordt tevens ontoelaatbaar afbreuk gedaan aan de exploitatiemogelijkheden van de kleine kustvisser.
Ten slotte wenst appellant te pellen volgens een HACCP systeem en wordt dit systeem niet toegepast door de afslag.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder appellants verzoek om ontheffing van artikel 4, eerste lid, van de Garnalenverordening 2000 terecht heeft afgewezen.
5.2 Artikel 2, tweede lid van Verordening (EG) nr. 2406/96 bepaalt dat de Verordening niet van toepassing is op kleine hoeveelheden vis die rechtstreeks door een kustvisser worden verkocht aan een kleinhandelaar of aan een consument. Appellants grief dat de weigering van de gevraagde ontheffing onrechtmatig is, omdat gelet op dit artikel voor zijn garnalen geen ontheffing van artikel 4, eerste lid, van de Garnalenverordening 2000 vereist is, kan niet slagen. Voor zover al moet worden aangenomen dat garnalen zijn aan te merken als vis in de zin van artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2406/96, is in appellants geval van een kleine hoeveelheid geen sprake. Ook indien het verzoek om ontheffing slechts betrekking heeft op 8% van de vangst van appellant, zoals hij heeft aangevoerd, gaat het immers om duizenden kilo's garnalen per jaar (9.848 kg in 2006 en 3.641 kg van 1 januari tot en met 11 juni 2007).
5.3 Dat artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2406/96 niet is opgenomen in de Garnalenverordening 2000 is, anders dan appellant meent, niet in strijd met Europees recht. Een verordening is ingevolge artikel 249 EG verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Omzetting van een verordening in een nationale wet is derhalve niet nodig en zelfs niet toegestaan (vgl. onder meer het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 31 januari 1978, 94/77, Zerbone, Jur. 1978, blz. 99).
5.4 Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt het College als volgt. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de werkwijze aan boord van de C van appellant een andere is dan die wordt gehanteerd op de E. De door appellant gevangen garnalen worden na de vangst aan boord onder meer gekookt en gezeefd, en worden vervolgens aan wal gebracht naar het verwerkingsbedrijf waar ze worden gepeld. Op de E worden de garnalen niet alleen gekookt, en gezeefd maar ook gepeld aan boord. Anders dan appellant acht het College dit een relevant verschil, nu verweerder heeft gesteld dat gepelde garnalen niet geschikt zijn om te worden gecontroleerd met de zeef van de garnalenafslag. Aangezien het hier geen vergelijkbare gevallen betreft, kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
5.5 Appellant heeft ten slotte tevergeefs gesteld dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder de ontheffing diende te verlenen. Het College overweegt dienaangaande allereerst dat, mede gelet op het door verweerder aangevoerde, niet aannemelijk is geworden dat appellant vóór 07.30 geen gebruik kan maken van de garnalenafslag en dat de afslag niet werkt conform de HACCP. Dat appellant ontheffing van de zeefplicht wil teneinde een verser product op de markt te kunnen brengen, is onvoldoende reden om een uitzondering te maken op de in de Garnalenverordening voorgeschreven controle op de indeling in grootteklassen. Daarbij is van belang dat verweerder heeft aangevoerd dat uit diverse onderzoeken is gebleken dat de controlezeefgang geen effect van betekenis heeft op de kwaliteit en de houdbaarheid van de garnalen. Overigens heeft verweerder bij besluit van 16 augustus 2000 een vergelijkbaar verzoek eveneens afgewezen.
5.6 Het beroep dient, gelet op het voorgaande, ongegrond te worden verklaard.
5.7 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. E.J.M. Heijs en mr. N.A. Schimmel, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2009.
w.g. C.M. Wolters w.g. C.M. Leliveld