Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/278 18 maart 2009
4000
Uitspraak in de zaak van:
Varkenshandels A B.V., gevestigd te Nistelrode, appellante,
gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. A.F. Ordogh, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 27 april 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 maart 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen twee ambtshalve opgelegde heffingen in verband met de uitvoer van varkens in 2002 en 2003.
Op 26 juni 2007 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft op 12 juli 2007 een verweerschrift ingediend.
Op 4 februari 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden het standpunt van partijen hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Instellingsverordening Productschap Vee en Vlees 1999-I van de Sociaal-Economische Raad vermeldt – voor zover en ten tijde hier van belang – in artikel 3 het volgende.
“ 1. Er is een Productschap Vee en Vlees.
2. Het Productschap is ingesteld voor de ondernemingen waarin:
(…)
d. de handel – met uitzondering van de aanvoer-, transito- en driehoekshandel – wordt uitgeoefend (…) in vee dan wel in vlees, andere delen van vee of daaruit verkregen producten welke, al dan niet na be- of verwerking, tot menselijk voedsel kunnen dienen, met uitzondering van gesmolten vet;
(…)”
De in de onderhavige procedure betreffende heffingen zijn voor wat betreft het jaar 2002 opgelegd op grond van de volgende heffingsverordeningen:
- Heffingsverordening dieren 2002;
- Heffingsverordening varkensfonds-rekening-A 2002;
- Heffingsverordening varkensfonds-rekening-B 2002;
- Heffingsverordening o. en o.-fonds 2002;
- Verordening basisheffing veeziektenfonds PVV 2002;
- Heffingsverordening propagandafonds 2002.
De in de onderhavige procedure betreffende heffingen zijn voor wat betreft het jaar 2003 opgelegd op grond van de volgende heffingsverordeningen:
- Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003;
- Heffingsverordening varkensfonds-rekening-A 2003;
- Heffingsverordening varkensfonds-rekening-B 2003;
- Heffingsverordening o. en o.-fonds 2003;
- Verordening basisheffing veeziektenfonds PVV 2003;
- Heffingsverordening propagandafonds 2003.
De Heffingsverordening dieren 2002 bepaalt het volgende:
“Artikel 1
(…)
3. Voorts wordt in deze verordening verstaan onder:
a. Lid-Staat: Lid-Staat van de Europese Gemeenschappen, niet zijnde Nederland;
b. handelsverkeer: handelsverkeer tussen Lid-Staten in de zin van artikel 9, tweede lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap;
(…)
Artikel 2
1.a. Onverminderd het bepaalde bij of krachtens enig ander wettelijk voorschrift, is de ondernemer, die in het jaar 2002 één of meer dieren slacht of doet slachten, dan wel uitvoert aan het productschap ter dekking van zijn huishoudelijke uitgaven over die dieren per dier en per diersoort een heffing verschuldigd volgens het navolgende tarief:
(…)
2. Als ondernemer, die uitvoert als bedoeld in het eerste lid, wordt aangemerkt degene die een of meer dieren
- in het handelsverkeer brengt, danwel
- naar derde landen uitvoert, danwel
- aflevert aan een (rechts)persoon wiens bedrijf niet in Nederland is gevestigd, ongeacht of de ontvangst van die dieren door deze (rechts-) persoon al dan niet in Nederland plaatsvindt.
(…)”
Artikel 1, tweede lid, onder a en b, en artikel 2, eerste en tweede lid, van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003, zoals die luidt na de Verordening tot wijziging van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 (2003-I), zijn – voor zover hier van belang – gelijkluidend aan de hierboven geciteerde artikelen van de Heffingsverordening dieren 2002.
In de overige hiervoor opgesomde heffingsverordeningen wordt bepaald dat de heffing waarop de betreffende verordening ziet, op de voet van artikel 2 van de Heffingsverordering dieren 2002 respectievelijk Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 is verschuldigd.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 19 november 2004 (factuurnummer 57370) heeft verweerder aan appellante een heffing van € 3.654,96 opgelegd in verband met de uitvoer van 3.768 varkens in 2002.
- Bij besluit van eveneens 19 november 2004 (factuurnummer 57372) heeft verweerder aan appellante een heffing van € 3.874,18 opgelegd in verband met de uitvoer van 3.994 varkens in 2003.
- Tegen deze besluiten heeft appellante tijdig bezwaar gemaakt.
- Op 24 maart 2005 is appellante over haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaren ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Van onverbindendheid van de heffingsverordeningen over 2003 wegens strijd met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. Als gevolg van de wijziging van artikel 2, eerste lid, onder a, van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 is immers duidelijk dat de ondernemer die uitvoert heffingsplichtig is.
Verweerder merkt als heffingsplichtige ondernemer aan degene die verantwoordelijk is voor de uitvoer van levende dieren uit Nederland. Het gaat hierbij niet om een eventuele transporteur, aangezien een transporteur geen ondernemer is waarvoor verweerder is ingesteld. In het geval een transporteur in opdracht van een Nederlandse ondernemer dieren uitvoert naar een andere lidstaat van de EU is de opdrachtgever, indien dit een ondernemer is waarvoor verweerder is ingesteld, de ondernemer aan wie verweerder een heffing mag en moet opleggen. Verweerder duidt die ondernemer aan als de "laatste Nederlandse schakel".
Appellante heeft zorggedragen voor het transport van de betreffende varkens naar een andere lidstaat van de EU, althans zo heeft zij zich opgesteld richting andere marktpartijen. Daarmee is appellante aan te merken als de laatste Nederlandse schakel en dientengevolge heffingsplichtig.
Indien een ondernemer wenst dat de heffingen niet ten laste komen van zijn onderneming, kan hij dit privaatrechtelijk regelen. Dit kan echter geen afbreuk doen aan de bestuursrechtelijke bevoegdheid van verweerder heffingen op te leggen bij de heffingsplichtige ondernemer.
Het voor juist aannemen van appellantes stelling dat een derde heffingsplichtig is, zou ertoe leiden dat verweerder eerst een onderzoek zou moeten instellen naar de aard van de privaatrechtelijke verhouding teneinde te bepalen wie heffingsplichtig is. Verweerder is hiervoor in onvoldoende mate toegerust. Bovendien is het in een sector waar het gebruikelijk is afspraken niet schriftelijk vast te leggen ondoenlijk om eerst een onderzoek in te stellen alvorens heffingen op te leggen. Daarom is gekozen voor een systematiek waarbij op eenvoudige wijze kan worden vastgesteld wie heffingsplichtig is, namelijk de ondernemer waarvoor verweerder is ingesteld en die als laatste schakel in Nederland verantwoordelijk is voor de uitvoer van de dieren naar een andere lidstaat. In het onderhavige geval is dit appellante.
3.2 Ter zitting heeft verweerder ten aanzien van de feiten nog het volgende opgemerkt.
B B.V. (hierna: B) was een slachterij en uitsnijderij. Handelaren zoals appellante brachten varkens naar B om deze te laten slachten en uitsnijden. B betaalde de voor de slacht verschuldigde heffing aan verweerder. Op 1 september 2002 heeft B de slachterij gesloten. Tijdens een controle op 14 april 2003 is geconstateerd dat B weliswaar was gestopt met slachten, maar was doorgegaan met grossieren en uitsnijden. De varkens werden nog steeds door B van Nederlandse handelaren ingekocht op basis van geslacht gewicht. De varkenshandelaren kochten de varkens van Nederlandse varkenshouders, waarna deze varkens door een transporteur in opdracht van de varkenshandelaren naar Kalmthout in België werden gebracht om te worden geslacht. De karkassen werden na de slacht door B opgehaald en meegenomen naar de uitsnijderij. Het ging hierbij om grote aantallen varkens (gemiddeld 7.000 per week).
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Artikel 2 van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 is ondeugdelijk en kan niet als grondslag dienen voor enige heffing. Het tweede lid spreekt immers van "uitvoeren als bedoeld in het eerste lid", terwijl het eerste lid dit begrip niet kent.
Niet appellante maar B is de ondernemer die uitvoert. B is immers de laatste Nederlandse schakel die de varkens in het handelsverkeer heeft gebracht. Dit volgt ook uit de briefwisseling van 15 april 2004 tussen verweerder en andere bedrijven naar aanleiding van het faillissement van B, alsmede uit het feit dat B in het verleden de heffingen ook heeft afgedragen. Dat B op enig moment niet meer kon betalen, dient voor rekening van verweerder te blijven. Er is geen grond bij appellante aan te kloppen.
De redelijke termijn van artikel 6 EVRM is geschonden. Dit dient, uiterst subsidiair, ertoe te leiden, dat de hoogte van de opgelegde heffingen dient te worden gematigd. Appellante doet aldus, zoals zij ter zitting desgevraagd heeft verklaard, geen verzoek om vergoeding van immateriële schade.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellantes grief dat artikel 2 van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 onverbindend en niet als grondslag voor de heffing kan dienen, slaagt niet. De grief heeft betrekking op de tekst van artikel 2 van de verordening, zoals vastgesteld op 13 november 2002 en gepubliceerd in het Pbo-blad van 27 december 2002 (nr. 38). De tekst van artikel 2 is echter gewijzigd bij de Verordening tot wijziging van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 (2003-I) van 14 mei 2003, gepubliceerd in het Pbo-blad van
12 september 2003 (nr. 56). In de toelichting bij deze wijziging is vermeld dat in de oorspronkelijke tekst abusievelijk een tekstgedeelte verkeerd was opgenomen. De heffing over 2003 is op 27 mei 2004 opgelegd op grond van het gewijzigde artikel 2. Er is geen grond voor het oordeel dat dit gewijzigde artikel niet als grondslag voor deze heffing heeft kunnen dienen.
5.2 Voor de vraag of de heffingen over 2002 en 2003 terecht zijn opgelegd, is primair van belang of verweerder appellante voor de betreffende varkens terecht heeft aangemerkt als heffingsplichtige ondernemer.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, van de Heffingsverordening dieren 2002 en van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 is heffingsplichtig de ondernemer, die in het jaar 2002 respectievelijk 2003 één of meer dieren slacht of doet slachten, dan wel uitvoert. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van deze verordeningen wordt als ondernemer, die uitvoert als bedoeld in het eerste lid, aangemerkt degene die een of meer dieren
- in het handelsverkeer brengt, danwel
- naar derde landen uitvoert, danwel
- aflevert aan een (rechts)persoon wiens bedrijf niet in Nederland is gevestigd, ongeacht of de ontvangst van die dieren door deze (rechts-) persoon al dan niet in Nederland plaatsvindt.
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het uitgangspunt van de onderhavige heffingsverordeningen is dat voor elk dier van Nederlandse oorsprong eenmalig een heffing is verschuldigd: ofwel bij de slacht van het dier hier te lande ofwel bij de uitvoer van het dier uit Nederland. De aan appellante opgelegde heffingen over 2002 en 2003, voor zover deze in bezwaar zijn gehandhaafd, zijn gebaseerd op het standpunt dat appellante de betreffende varkens heeft uitgevoerd, en in het bijzonder in het handelsverkeer heeft gebracht als bedoeld in artikel 2, tweede lid, eerste gedachtestreepje, van de Heffingsverordening dieren 2002 en van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003.
In artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, van de Heffingsverordening dieren 2002 en artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 is bepaald dat onder handelsverkeer wordt verstaan: handelsverkeer tussen lidstaten in de zin van artikel 9, tweede lid, EEG (sinds het Verdrag van Amsterdam: artikel 23, tweede lid, EG). In artikel 9, tweede lid, EEG en artikel 23, tweede lid, EG komt de term handelsverkeer tussen lidstaten niet voor. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het hier een verkeerde verwijzing betreft. Blijkens de toelichting op artikel 2, tweede lid, eerste en tweede gedachtestreepje, van voornoemde verordeningen wordt onderscheid gemaakt tussen uitvoer naar andere lidstaten van de EG en uitvoer naar derde landen. Het College houdt het er dan ook voor dat onder in het handelsverkeer brengen van dieren als bedoeld in artikel 2, tweede lid, eerste gedachtestreepje, van de Heffingsverordening dieren 2002 en van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 moet worden verstaan de uitvoer van dieren vanuit Nederland naar andere lidstaten.
Vaststaat en tussen partijen is niet in geschil dat de varkens waarvoor de onderhavige heffingen zijn opgelegd, vanuit Nederland naar slachterij Noordvlees in Kalmthout (België) zijn vervoerd teneinde aldaar te worden geslacht. Daarmee zijn deze varkens uitgevoerd in de zin van artikel 2 van genoemde verordeningen en zijn hiervoor heffingen verschuldigd.
In de onderhavige situatie bevindt zich tussen de vleesgrossier en de slachterij in België een aantal schakels, bestaande uit een tussenpersoon die namens de vleesgrossier veehandelaren benadert, veehandelaren die de varkens van andere veehandelaren of van een varkenshouder inkopen, varkenshouders die de varkens verkopen en transporteurs die de dieren vervolgens fysiek over de grens brengen naar de slachterij in België. In zo’n situatie met meerdere schakels moet degene die opdracht heeft gegeven tot de uitvoer, worden aangemerkt als degene die de dieren uitvoert als bedoeld in de genoemde verordeningen.
Het College is, anders dan verweerder, van oordeel dat appellante voor de betreffende varkens niet als opdrachtgever kan worden aangemerkt. Op grond van de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is immers genoegzaam komen vast te staan dat de beslissingen tot inkoop van de onderhavige varkens, het transport van de varkens naar België en de slacht van de varkens in België, al dan niet door tussenkomst van tussenpersoon De Wit, door vleesgrossier B zijn genomen. Voor zover appellante zorg heeft gedragen voor het organiseren van het transport van de varkens naar België, zoals verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld, is dit namens B geschied en rechtvaardigt dit niet de conclusie dat appellante degene is geweest die als de opdrachtgever en als de ondernemer die uitvoert moet worden aangemerkt.
5.3 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 2 van de Heffingsverordening dieren 2002 en van de Verordening huishoudelijke heffing dieren 2003 moet worden vernietigd. Aangezien appellante voor de onderhavige varkens niet als heffingsplichtige ondernemer is aan te merken, ziet het College voorts reden om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien en de heffingsbesluiten van 19 november 2004 te herroepen. Dit brengt tevens mee dat appellantes grief inzake schending van artikel 6 EVRM geen bespreking behoeft.
5.4 Het College acht ten slotte termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--, te weten 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 (gemiddeld) en een waarde per punt van € 322,--.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de besluiten van 19 november 2004 (factuurnummers 57370 en 57372) en bepaalt dat deze uitspraak
in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante, welke worden vastgesteld op € 644,--
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,--
(zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M. Munsterman en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. O.C. Bos