Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/455 2 februari 2009
5210 Regeling stimulering biologische produktiemethode
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 30 mei 2006, bij het College binnengekomen op 31 mei 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 april 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit op grond van de Regeling stimulering biologische productiemethode.
Bij brief van 30 juni 2006 heeft appellant het beroep van gronden voorzien.
Bij brief van 1 augustus 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en bij brief van 29 augustus 2006 een verweerschrift ingediend.
Op 12 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad van 30 juni 1992 betreffende landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer, en vervolgens op grond van Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), konden de lidstaten onder andere steun verlenen aan agrarische bedrijfshoofden die zich ertoe verbonden om biologische teeltmethodes in te voeren of verder toe te passen.
Artikel 24 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 luidde, voorzover hier van belang:
“ De steun voor verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw wordt jaarlijks toegekend (…).”
Bij Verordening (EG) nr. 1750/1999 van de Commissie van 23 juli 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) zijn uitvoeringsbepalingen vastgesteld. Deze verordening is met ingang van 22 maart 2002 ingetrokken en vervangen door Verordening (EG) nr. 445/2002 van de Commissie van 26 februari 2002 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), welke verordening met ingang van 6 april 2004 is ingetrokken en vervangen door Verordening (EG) nr. 817/2004 van 29 april 2004 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL).
In Verordening (EG) nr. 1750/1999 was onder andere bepaald:
“Artikel 29
1. Indien een begunstigde gedurende de looptijd van een als voorwaarde voor de toekenning van steun aangegane verbintenis zijn bedrijf geheel of gedeeltelijk aan een andere persoon overdraagt, kan deze laatste de verbintenis voor de resterende looptijd overnemen. Indien dit niet gebeurt, moet de begunstigde de toegekende steun terugbetalen.
De lidstaten kunnen van deze terugbetaling afzien indien een begunstigde die reeds voor een belangrijk deel aan zijn verbintenis heeft voldaan, zijn landbouwactiviteit definitief beëindigt en overname van de verbintenis door een opvolger niet haalbaar blijkt.
De lidstaten kunnen specifieke maatregelen treffen om te voorkomen dat, in geval van geringe veranderingen in de bedrijfsomstandigheden, toepassing van de eerste en de tweede alinea tot in het licht van de aangegane verbintenis ongeëigende resultaten leidt.
(…)
3. Indien de begunstigde de aangegane verbintenissen niet kan blijven nakomen omdat het bedrijf het voorwerp van een ruilverkaveling of van een soortgelijke publieke landinrichtingsmaatregel vormt, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de verbintenissen aan de nieuwe bedrijfsomstandigheden worden aangepast. Indien een dergelijke aanpassing onmogelijk blijkt, eindigt de verbintenis en wordt voor de periode waarin de verbintenis effectief was, geen terugbetaling geëist.
Artikel 46
1. In aanvragen om op oppervlakten of op dieren betrekking hebbende steun voor plattelandsontwikkeling die gescheiden van steunaanvragen als bedoeld in artikel 4 van verordening (EEG) nr. 3887/92 worden ingediend, worden alle oppervlakten en alle dieren van het bedrijf vermeld die voor de controle van de aanvragen uit hoofde van de betrokken maatregel van belang zijn, met inbegrip van die waarvoor geen steun wordt gevraagd.
2. Indien een steunmaatregel op het gebied van plattelandsontwikkeling op oppervlakten betrekking heeft, worden daarin individueel geïdentificeerde percelen genoemd. Tijdens de looptijd van een verbintenis mogen percelen waarvoor steun wordt verleend, niet door andere worden vervangen, tenzij in het programmeringsdocument voor plattelandsontwikkeling anders bepaald.
(…)
Artikel 48
1. Voor op basis van oppervlakten toegekende steun geldt het bepaalde in artikel 9, leden 1 en 2, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 (…)
Bovendien geldt voor dergelijke steun het bepaalde in artikel 11, lid 1, onder a) alsmede de artikelen 12, 13 en 14 van Verordening (EEG) nr. 3887/92.
2. De lidstaten stellen een regeling inzake sancties bij niet-naleving van de verplichtingen en de desbetreffende regelgeving vast en nemen alle voor de toepassing van die regeling benodigde maatregelen. Deze sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.
3. Indien blijkt dat door ernstige nalatigheid een onjuiste aangifte werd gedaan, wordt de betrokken begunstigde voor het betreffende kalenderjaar uitgesloten van alle steun voor plattelandsontwikkeling die onder het desbetreffende hoofdstuk van Verordening (EG) nr. 1257/1999 valt. In het geval van een opzettelijk onjuiste aangifte wordt hij tevens voor het daaropvolgende jaar uitgesloten. Deze sanctie geldt onverminderd bijkomende sancties waarin in de nationale regelgeving is voorzien.”
In Verordening (EG) nr. 445/2002 stonden in de artikelen 30, 32, 58, 62 en 64 met geringe verschillen in formulering gelijkluidende bepalingen, met dien verstande dat, waar in Verordening (EG) nr. 1750/1999 naar artikelen uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 verwezen werd, nu naar de artikelen 30, 31 en 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verwezen werd. In Verordening (EG) nr. 817/2004 stonden in de artikelen 36, 38, 66, 70 en 73 met geringe verschillen in formulering aan Verordening (EG) nr. 445/2002 gelijkluidende bepalingen.
In artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen was bepaald:
“Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte (…) wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3% of dan 2 ha, doch niet groter dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
(…)”
Ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 2078/92 en op grond van de artikelen 15 en 19 van de Landbouwwet is op 17 mei 1994 de Regeling stimulering biologische productiemethode (hierna: de Regeling) vastgesteld.
In de vervolgens herhaaldelijk gewijzigde Regeling was ten tijde van de subsidieverlening aan appellant onder meer bepaald:
“Artikel 5
1. Een subsidie kan slechts worden verleend indien de aanvrager zich verplicht om gedurende een periode van vijf jaren:
a. het gehele landbouwbedrijf dan wel een of meer van de productierichtingen, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, te gaan voeren overeenkomstig het biologisch teeltplan of
b. het gehele landbouwbedrijf dan wel een of meer van de productierichtingen, bedoeld in artikel 1, onderdeel f, voort te zetten overeenkomstig het biologisch teeltplan; (…)
2. De periode van vijf jaren geldt voor elk afzonderlijk perceel waarop de aanvraag tot subsidieverlening betrekking heeft.
3. Wijzigingen met betrekking tot het biologisch teeltplan of de percelen waarop dit plan betrekking heeft worden vooraf ter goedkeuring aan de stichting Skal voorgelegd en, direct na goedkeuring, in afschrift aan LASER gezonden.
(…)
5. De subsidieverlening wordt geweigerd aan, onderscheidenlijk ingetrokken voor aanvragers die door ernstige nalatigheid of opzet een onjuiste aanvraag tot subsidieverlening of -vaststelling hebben ingediend in het lopende kalenderjaar alsmede, indien er sprake was van opzet, in het voorafgaande kalenderjaar, ingevolge een regeling gebaseerd op Verordening (EEG) nr. 2078/92 onderscheidenlijk hoofdstuk VI van de Verordening (EG) nr. 1257/1999.
Artikel 6
1. Indien de subsidieontvanger vóór de afloop van de periode waarin de verplichtingen, bedoeld in artikel 5, tweede lid, gelden, één of meer percelen waarop het biologisch teeltplan betrekking heeft, verkoopt, verpacht of daarop een gebruiksrecht vestigt, kan de bedrijfsopvolger zich er tegenover de minister toe verbinden de verplichtingen voortvloeiend uit de subsidieverlening verder na te komen.
(…)
4. Indien de bedrijfsopvolger de in het eerste lid bedoelde verbintenis niet aangaat, wordt de subsidieverlening ingetrokken voor de betrokken percelen. Artikel 12, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing, tenzij:
a. de subsidieontvanger de op de betrokken percelen betrekking hebbende verplichtingen reeds drie jaren is nagekomen:
b. de subsidieontvanger zijn landbouwactiviteiten definitief beëindigt en
c. overname van deze verbintenis niet te verwezenlijken valt.
Artikel 6a
1. Indien de subsidieontvanger gedurende de periode waarin zijn verplichtingen gelden in het biologisch teeltplan opgenomen percelen ruilt in het kader van een project op grond van de Landinrichtingswet, de Reconstructiewet Midden-Delfland, de Herinrichtingswet Oost-Groningen en Gronings-Drentse Veenkoloniën of de Regeling reconstructie oude glastuinbouwgebieden, komt hij de verplichtingen ten aanzien van deze percelen verder na op de nieuw verkregen, gelijkwaardige percelen, met dien verstande dat de verplichtingenperiode van vijf jaar ter zake opnieuw begint op het tijdstip van verkrijging van de nieuwe percelen.
(…)
Artikel 11a
1. Ingeval de subsidieverlening betrekking heeft op een subsidie als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel a, wordt de subsidieverlening gewijzigd, indien:
a. de subsidieontvanger, binnen de periode waarop de subsidieverlening betrekking heeft, wijzigingen doorvoert in het biologisch teelt- of bouwplan, na voorafgaande goedkeuring daarvan door de stichting Skal, en
b. het bedrag aan subsidie, berekend over het gewijzigde biologische teelt- of bouwplan, lager is dan het bedrag, waarop de subsidieverlening betrekking heeft.
(…)
Artikel 12
1. De subsidieverlening of –vaststelling wordt ingetrokken indien:
a. de subsidieontvanger wijzigingen in het biologisch teelt- of bouwplan heeft doorgevoerd zonder voorafgaande goedkeuring van de stichting Skal of
b. (…)
4. Indien de aanvrager door ernstige nalatigheid of opzet een onjuiste aanvraag tot subsidievaststelling heeft ingediend, wordt de subsidieverlening onderscheidenlijk -vaststelling geweigerd, gewijzigd onderscheidenlijk ingetrokken, en wordt de betrokken subsidieontvanger voor het betreffende kalenderjaar uitgesloten van alle steun voor plattelandsontwikkeling ingevolge een regeling gebaseerd op hoofdstuk VI van Verordening (EG) nr. 1257/1999. In het geval van een opzettelijk onjuiste aanvraag tot subsidieverlening onderscheidenlijk -vaststelling wordt de subsidieontvanger tevens voor het daaropvolgende kalenderjaar uitgesloten.
(…).”
Bij een wijziging van de Regeling op 17 september 2000 (Stcrt. 20 september 2000, nr. 182) naar aanleiding van de inwerkingtreding van de verordeningen (EG) nrs. 1257/1999 en 1750/1999 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Visserij toegelicht, dat naar zijn mening slechts artikel 48, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1750/1999 aanleiding gaf tot wijziging van de Regeling. Hij gaf aan dat het hier om een rechtstreeks werkende bepaling ging, maar in het belang van de rechtszekerheid werd toch in de hierboven weergegeven bepalingen, namelijk in het vijfde lid van artikel 5 en het vierde lid van artikel 12 van de Regeling de wijziging weergegeven. Voor wat betreft de betekenis van het bepaalde in artikel 12, vierde lid, merkte de minister op, dat indien iemand een onjuiste aanvraag tot subsidievaststelling gedaan heeft de subsidievaststelling geweigerd, gewijzigd of ingetrokken wordt en dat als bijkomende sanctie de uitsluiting van alle steun op grond van verordening (EG) nr. 1257/1999 volgt.
In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is onder andere bepaald:
“Artikel 4:48
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
(…)
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
(…)
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.
Artikel 4:49
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
(…)
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is vastgesteld, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij formulier van 22 januari 2001, door verweerder ontvangen op 24 januari 2001, heeft de maatschap C en A op grond van de Regeling subsidie aangevraagd voor de omschakeling naar de biologische productiemethode op in totaal 14,77 ha, te weten 12,95 ha akkerbouwgewassen en 1,82 ha veevoedergewassen, en voor voortzetting van de biologische productiemethode op in totaal 31,98 ha, te weten 2,07 ha akkerbouwgewassen en 29,91 ha veevoedergewassen.
- Bij besluit van 22 maart 2001 heeft verweerder deze aanvraag ingewilligd en een subsidiebedrag van in totaal f. 71.043,75 toegekend, uit te betalen in vijf jaarlijkse termijnen (hierna: toekenningsbesluit). Dit bedrag bestaat uit een bedrag aan omschakelingssubsidie van f 21.043,75, voor de biologische teelt van akkerbouwgewassen op de percelen 14, 15 en 16 (samen 12,95 ha) en een bedrag van f 50.000,- aan subsidie voor omschakeling naar biologische teelt van voedergewassen en voortzetting van biologische teelt van akkerbouwgewassen en voedergewassen op de overige percelen: 1 – 13 en 17- 24, in totaal 33.80 ha.
- Naar aanleiding van een op 15 maart 2002 ingediende aanvraag heeft verweerder bij besluit van 6 mei 2002 de te betalen subsidie voor het eerste verplichtingenjaar op grond van de Regeling vastgesteld op € 7.960,25.
- Bij besluit van 25 april 2002 heeft verweerder een verzoek van appellant tot overname van uit de Regeling voortvloeiende rechten en verplichtingen van de maatschap C en A ingewilligd.
- Bij besluit van 6 maart 2003 heeft verweerder op aanvraag van appellant van 21 februari 2003 de te betalen subsidie voor het tweede verplichtingenjaar op grond van de Regeling vastgesteld op € 7.203,95.
- Bij formulier van 8 maart 2004 heeft appellant een aanvraag ingediend tot vaststelling van de subsidie op grond van de Regeling voor het derde verplichtingenjaar. Appellant heeft de op dit formulier gestelde vraag “Worden alle percelen waarop de verplichtingen zijn aangegaan nog door u geëxploiteerd?” met “ja” beantwoord middels aankruising van het daarvoor bestemde vakje. Ook de vraag “Is het bouwplan ten opzichte van de bij LASER bekende gegevens gewijzigd?” heeft hij op dezelfde wijze met “ja” beantwoord.
- Bij besluit van 25 maart 2004 heeft verweerder de te betalen subsidie voor het derde verplichtingenjaar op grond van de Regeling vastgesteld op € 6.447,65.
- Bij formulier van 7 maart 2005 heeft appellant een aanvraag ingediend tot vaststelling van de subsidie op grond van de Regeling voor het vierde verplichtingenjaar. Appellant heeft daarop de vraag “Worden alle percelen waarop de verplichtingen zijn aangegaan nog door u geëxploiteerd?” door middel van aankruising van het daarvoor bestemde vakje met “ja” beantwoord. De vraag “Is het bouwplan ten opzichte van de bij LASER bekende gegevens gewijzigd” heeft hij op dezelfde wijze met “nee” beantwoord.
- Bij brief van 10 maart 2005 heeft de teammanager uitvoering van de Dienst Regelingen (hierna: Dienst) aan appellant meegedeeld dat de aanvraag incompleet is of onduidelijkheden bevat met betrekking tot de oppervlakte op het bedrijfscertificaat, die niet in overeenstemming is met de beteelde oppervlakte in 2003 en 2004.
- Bij brief van 23 maart 2005 heeft appellant een gecorrigeerde aanvraag om subsidievaststelling toegezonden aan de Dienst.
- Op 25 april 2005 heeft telefonisch contact plaatsgevonden tussen appellant en een medewerker van de Dienst. Naar aanleiding van de in dit gesprek door appellant verschafte informatie is met hem de afspraak gemaakt dat hij een en ander op papier zou zetten en een schriftelijke verklaring van de stichting Skal (hierna: Skal) over zou leggen.
- Bij brief van 2 mei 2005 heeft appellant aanvullende informatie verstrekt aan de Dienst. Deze brief luidt, voorzover hier van belang:
“ Naar aanleiding van uw brief van 10 maart j.l. en verschillende telefonische contacten o.a. met dhr. D hierbij de reden van het verschil van oppervlakte Bio-bedrijf 67.93 ha en de gecertificeerde hectares 62.92.
Vanwege een kavelruil op het landgoed Hackfort, eigendom van Natuurmonumenten en overname/koop van melkquotum van een vertrekkende pachter, heeft er een tijdelijke perceelsruil moeten plaatsvinden. Hierbij was het voor mij van belang dat de betreffende percelen 7 en 9 die ik t.b.v. deze transactie heb ingebracht, verschoond zouden blijven van chemische bestrijdingsmiddelen en kunstmest, zie bijlage 1: de verklaring van Natuurmonumenten van 2-05-’05 j.l.
De percelen zijn naar behoren afgemeld en op 24-11-’04 weer aangemeld voor verkorte omschakeling. De eerste omschakeljaarpercelen worden niet geregistreerd op het SKAL-certificatieoverzicht maar zijn wel in de controle meegenomen, zie bijlage 2 SKAL d.d. 27-04-’05.
Ook perceel 21 is afgemeld, vanwege een gemeentelijke bestemming. Hiervoor zijn de percelen 5, welke is omgenummerd naar 101, opp. 1.07 ha en 30a, opp. 0.40 ha, aangemeld op 02-02-’05, zie bijlage 3 perceelsregistratie SKAL d.d. 27-04-’05.”
- Blijkens de notitie van een telefoongesprek van een medewerker van de Dienst met een medewerker van Skal op 4 mei 2005 zijn de percelen 14, 23 en 24 op 14 april 2003 en de percelen 7 en 9 op 5 maart 2004 afgemeld bij deze stichting.
- Bij besluit van 12 mei 2005 heeft verweerder, onder vermelding van deze gegevens plus het feit dat perceel 21 vanwege een gemeentelijke bestemming op 2 februari 2005 bij Skal was afgemeld, appellant in kennis gesteld van zijn beslissing tot intrekking van het toekenningsbesluit en terugvordering van de aan appellant uitbetaalde subsidiebedragen, zoals vastgesteld bij de besluiten van 6 mei 2002, 6 maart 2003 en 25 maart 2004, voor een bedrag van in totaal € 21.611,85. Daarbij heeft verweerder tevens besloten appellant in 2005 en 2006 uit te sluiten van alle steun voor plattelandsontwikkeling ingevolge een regeling welke is gebaseerd op hoofdstuk VI van Verordening (EG) nr. 1257/1999.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 20 juni 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit, dat strekt tot ongegrondverklaring van het bezwaar van appellant en tot handhaving van het primaire besluit, heeft verweerder het volgende overwogen.
Allereerst heeft hij aangegeven het enkele feit dat appellant wijzigingen in de bedrijfsomvang, die hij wel aan de Skal had doorgegeven, niet ook had gemeld aan verweerder, niet zo ernstig te achten, dat op basis daarvan tot intrekking en terugvordering van verleende steun moet worden overgegaan.
Maar het feit dat appellant ook op de door hem ingediende aanvraagformulieren van 8 maart 2004 en 7 maart 2005 van deze wijzigingen geen melding heeft gemaakt, leidt verweerder tot de conclusie dat appellant door ernstige nalatigheid onjuiste aanvragen om subsidievaststelling heeft ingediend.
Uit onderzoek is gebleken dat een aantal percelen waarop verplichtingen zijn aangegaan, in 2003, 2004 en 2005 zijn afgemeld bij Skal zonder dat appellant deze wijzigingen heeft doorgegeven aan de Dienst, zoals ingevolge artikel 5, derde lid, van de Regeling is vereist. Het betreft de percelen 14, 23 en 24, die op 14 april 2003 bij Skal zijn afgemeld, de percelen 7 en 9, die op 5 maart 2004 zijn afgemeld en op 24 november 2004 weer zijn aangemeld bij Skal, en perceel 21 dat op 2 februari 2005 bij Skal is afgemeld. Door de op genoemde aanvraagformulieren gestelde vraag “Worden alle percelen waarop de verplichtingen zijn aangegaan nog door u geëxploiteerd?” met “ja” te beantwoorden, zijn onjuiste aanvragen om subsidievaststelling ingediend. Appellant mocht er niet van uitgaan dat de Skal de wijzigingen zou doorgeven aan de Dienst. Het ligt op de weg van de aanvrager om op de hoogte te zijn van de Regeling en de daarin opgenomen voorwaarden. Overigens is in de brochure opgenomen dat wijzigingen niet alleen aan Skal, maar ook aan de Dienst kenbaar moeten worden gemaakt.
Verweerder mocht dus gebruik maken van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 12, vierde lid, van de Regeling tot wijziging, onderscheidenlijk intrekking van de subsidieverlening. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de mate van evenredigheid en doelmatigheid van de sanctie ten opzichte van de overtreding. In dit kader heeft verweerder als volgt overwogen.
Er is sprake van perceelsverschuivingen die niet op deugdelijke wijze aan de Dienst zijn kenbaar gemaakt. Onjuist is de verklaring van appellant op de aanvragen subsidievaststelling van 8 maart 2004 en 7 maart 2005 dat alle percelen waarop de verplichtingen zijn aangegaan nog door hem worden geëxploiteerd. Het feit dat appellant voor de compensatiepercelen goedkeuring heeft gekregen van Skal, noch het feit dat deze percelen biologisch zijn gebruikt, betekent dat appellant hiermee aan de voorwaarden van de Regeling heeft voldaan. Skal is een controle-instelling, belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens het Landbouwkwaliteitsbesluit. Deze instelling toetst niet of de percelen waarvoor subsidie is aangevraagd voor een periode van vijf jaar biologisch worden geteeld en evenmin of voor het einde van het vijfde verplichtingenjaar alle percelen van de gehele betreffende productierichting zijn omgeschakeld. Van belang is artikel 5, tweede lid, van de Regeling. Uit deze bepaling blijkt dat de in de Regeling opgenomen periode van vijf jaren geldt voor elk afzonderlijk perceel waarop de aanvraag betrekking heeft. Dit betekent dat uitgangspunt is dat de percelen waarvoor subsidie is aangevraagd voor een periode van vijf jaar onafgebroken biologisch geteeld dienen te worden. De in artikel 6a, eerste lid, van de Regeling neergelegde uitzondering op deze regel is niet van toepassing met betrekking tot een van de onderhavige percelen.
De door appellant gesloten ruilverkavelingsovereenkomst met betrekking tot de percelen 14, 23 en 24 is een vrijwillig aangegane overeenkomst, zoals omschreven in artikel 17 van de Landinrichtingswet. Uit de door appellant overgelegde bescheiden blijkt niet dat de overheid een actieve rol heeft gespeeld bij de verwerving van de bij de ruil betrokken gronden en dat de verkaveling van de betrokken percelen door de overheid is opgelegd.
De percelen 7 en 9 zijn door appellant tijdelijk overgedragen ten behoeve van de overdracht van melkquotum, waarbij de verpachter, Natuurmonumenten, was betrokken en waarvoor appellant tijdelijk de percelen 49 en 50 ter compensatie heeft gehad.
Ook met betrekking tot deze percelen is geen sprake van overdracht, dan wel ruil van overheidswege. Evenmin is gebleken dat de percelen gedurende de periode van overdracht biologisch zijn geteeld.
De pacht van perceel 21 is met instemming van appellant beëindigd, omdat de gemeente Vorden dit perceel wilde gebruiken voor recreatieve doeleinden. Ter compensatie kreeg appellant perceel 51, dat direct in de verkorte omschakeling kon. Gelet op het recreatieve doeleinde waarvoor perceel 21 is gebruikt, kan niet worden gesteld dat op dit perceel gedurende een onafgebroken periode van vijf jaar biologisch is geteeld.
Dat alle verkregen compensatiepercelen voldoen aan de eisen en biologisch zijn gebruikt betekent niet dat hetzelfde geldt voor de percelen waarvoor subsidie is aangevraagd. Niet gebleken is dat artikel 6a, eerste lid, van de Regeling van toepassing is. Daarnaast heeft appellant verzuimd de perceelsverschuivingen kenbaar te maken bij de aanvragen tot subsidievaststelling. Gelet hierop heeft appellant wel degelijk door ernstige nalatigheid een onjuiste aanvraag tot subsidievaststelling ingediend. Deze ernstige nalatigheid heeft tot gevolg gehad dat de subsidievaststellingsbeschikkingen bij het primaire besluit terecht zijn ingetrokken en de reeds betaalde bedragen terecht zijn teruggevorderd. Daarnaast is bij het primaire besluit de subsidieverlening, voor zover de subsidie nog niet is vastgesteld, terecht ingetrokken.
Verweerder heeft voorts nog overwogen dat de intrekkingsbevoegdheid steun vindt in de artikelen 4:48, eerste lid, onderdeel b en c, en 4:49, eerste lid, onderdeel c, Awb.
4. Het standpunt van appellant
Appellant betwist dat hij wegens ernstige nalatigheid onjuiste aanvragen heeft ingediend, zodat verweerder artikel 12, vierde lid, van de Regeling ten onrechte heeft toegepast. Appellant handelde op grond van hem bekende informatie en heeft de aanvragen correct ingevuld. Hij heeft de wijzigingen met betrekking tot de percelen iedere keer tijdig doorgegeven aan Skal. Van Skal heeft hij hiervoor ook toestemming gekregen, waardoor hij aan de criteria van de Regeling bleef voldoen. Blijkens het aanvraagformulier om subsidievaststelling van 8 maart 2004 heeft hij wel degelijk de wijzigingen in het bouwplan aan LASER doorgegeven. Overigens heeft hij LASER en de Dienst in het kader van de MacSharrypremie-regelgeving op de hoogte gebracht van de wijzigingen in de percelen via de opgave registratie percelen. In de, aan de deelnemers aan de Regeling toegezonden brief van de Dienst van 11 maart 2005 met betrekking tot de in artikel 5 van de Regeling neergelegde voorwaarden, die bedoeld is als een waarschuwing, is niet vermeld dat de aan Skal doorgegeven wijzigingen in afschrift moeten worden meegedeeld aan de Dienst en dat sancties kunnen volgen voor degenen die niet handelen overeenkomstig de inhoud van deze brief.
Ten tijde van de indiening van de aanvraag om subsidieverlening op grond van de Regeling was het appellant niet bekend dat hij was gehouden gedurende vijf jaar lang dezelfde percelen in gebruik te houden en dat er onafgebroken biologisch op geteeld moest worden. Het staat hem niet bij dat dit uit de aanvraagformulieren en de verstrekte brochure bleek. Het toekenningsbesluit gaat niet uit van een terugkoppeling van welke percelen onder de subsidieregeling vallen; er worden slechts oppervlakten genoemd.
De ruil van de percelen 14, 23 en 24 (kavelruil “Hackfort”) vond plaats in het kader van artikel 17 van de Landinrichtingswet. In artikel 6a van de Regeling is sprake van projecten in het kader van de Landinrichtingswet. In het bestreden besluit is ten onrechte een beperking aangebracht in de projecten die onder de Regeling vallen. Of de overheid een actieve rol heeft vervuld in de landinrichting en of het door de overheid is opgelegd, doet niet ter zake.
Appellant acht volledige intrekking en terugvordering een disproportionele maatregel, die in strijd is met artikel 48, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1750/1999 en met de Regeling en op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur onjuist is. Hiertoe heeft hij het volgende aangevoerd dat :
- hij voldoet met zijn volledige bedrijf aan de in de Regeling gestelde criteria. Zijn bedrijf bestaat inmiddels uit 67,94 ha waarvan voor 46,75 ha subsidie wordt verkregen. De perceelsruil doet hier niets aan af, nu de nieuw verkregen percelen ook aan de criteria voldoen. Hij handelt derhalve volledig in lijn met de bedoeling van de Regeling.
- van de 46,75 ha die is aangemeld in het kader van de Regeling heeft appellant 11,75 ha geruild. Het betreft derhalve een kwart van het aantal subsidiabele ha. Gezien dit percentage is een korting van 100% disproportioneel.
- voor alle wijzigingen in het teeltplan is goedkeuring verkregen van Skal. Appellant mocht ervan uitgaan dat hij met deze goedkeuring voldeed aan de voorwaarden van de Regeling, nu hem bekend was dat Skal informatie doorgaf aan de Dienst zoals dit ook gebeurde bij het aanvragen van ontheffing voor zaaizaad.
5. Beoordeling van het geschil
5.1 Het College overweegt allereerst dat het de in rubriek 2 aangehaalde Europese verordeningen op basis van het daarin neergelegde overgangsrecht aldus verstaat, dat voor na 1 januari 2000 aangegane milieuverbintenissen geldt, dat het moment van besluitvorming bepalend is voor de vraag welke van de drie verordeningen (EG) nr. 1750/1999, (EG) nr. 445/2002 of (EG) nr. 817/2004 in een bepaald geval dient te worden toegepast. Dat betekent dat Verordening (EG) nr. 817/2004 op deze zaak toepasselijk is. Voorzover daarover wat betreft de toepasselijke sancties anders geoordeeld zou kunnen worden, geldt dat de sancties, waarin de drie verordeningen voorzien, aan elkaar gelijk zijn. Ook de verwijzing naar artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 in Verordening (EG) nr. 1750/1999 levert, voorzover voor deze periode en in dit geschil van belang, geen andere sancties op dan de in artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voorziene sancties.
5.2 Op grond van artikel 36 van Verordening (EG) nr. 817/2004 moet indien een perceel, dat in de milieuverbintenis (lees voor Nederland: subsidieverlening) betrokken is, vervreemd wordt en de rechtsopvolger de verplichting om daarop biologisch te telen niet overneemt, de daarvoor ontvangen steun worden terugbetaald. Het College gaat er vanuit dat voor een dergelijk perceel ook geen steun meer ontvangen kan worden, ook niet als het wederom door de subsidie-ontvanger verworven wordt. De in de tweede alinea van het genoemde artikel geformuleerde uitzondering dat de subsidieontvanger zijn bedrijf definitief beëindigt, is hier niet aan de orde.
Voor het geval van appellant betekent dit, dat hij voor de percelen 7, 9, 14, 21, 23 en 24, die onder de verplichting vielen en die hij vervreemd heeft, de aan hem uitbetaalde steun zal moeten terugbetalen. Dat hij vervangende percelen biologisch beteeld heeft doet daaraan niet af; de subsidieverlening is gerelateerd aan de opgegeven percelen. Verordening (EG) nr. 817/2004 voorziet slechts voor gevallen van geringe veranderingen in de bedrijfssituatie in een uitzondering op de verplichting tot terugbetaling van de steun, zoals bepaald bij haar artikel 36, derde alinea. Gelet op de in dit geval aangegane verplichtingen enerzijds en de aangebrachte wijzigingen in de bedrijfssituatie anderzijds kan hier naar het oordeel van het College van dergelijke geringe veranderingen niet gesproken worden.
5.3 Nu appellant de vervreemding van de percelen gedurende de eerste vier jaren van de steunverlening niet aan verweerder gemeld heeft, zal verweerder de percelen, waarvoor bij de jaarlijkse aanvraag steun gevraagd is, maar die niet gedurende het betrokken jaar door appellant biologisch beteeld zijn, alsnog als niet geconstateerd kunnen aanmerken en de beslissingen op die aanvragen in zoverre herzien.
Dan moet op basis van de artikelen 30 tot en met 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 het steunbedrag voor die verplichtingenjaren (her)berekend worden.
Dit leidt ertoe dat voor het eerste verplichtingenjaar (van 22 maart 2001 tot 22 maart 2002) geen wijzigingen worden aangebracht. Voor het College is niet geheel duidelijk of appellant gedurende het gehele tweede verplichtingenjaar (van 22 maart 2002 tot 22 maart 2003) nog de percelen 14, 23 en 24 bebouwd heeft. Aannemend dat dit zo is, zou ook in dat jaar het vaststellingsbesluit ongewijzigd kunnen blijven.
5.4.1 Dan zou pas in het derde verplichtingenjaar (van 22 maart 2003 tot 22 maart 2004) gelden, dat 7.30 ha als niet-geconstateerd moet worden aangemerkt. Dat betekent dat van de in beginsel voor steun in aanmerking komende 46.75 ha de overige 39.45 ha wel geconstateerd kon worden, zodat sprake is van een verschil van 18,50% van de geconstateerde oppervlakte. Dat leidt ingevolge het bepaalde in artikel 32, eerste lid, eerste volzin, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 tot een korting van tweemaal het vastgestelde verschil. Dan resteert een voor steunbetaling in aanmerking komende oppervlakte van 24.85 ha.
5.4.2 Verweerder heeft echter gekozen voor de verdergaande benadering dat appellant door ernstige nalatigheid op 8 maart 2004 een onjuiste opgave gedaan heeft. Dan is artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 817/2004 van toepassing. Consequentie daarvan is dat appellant over dat jaar in het geheel geen steun op grond van hoofdstuk VI van Verordening (EG) nr. 1257/1999 kan verkrijgen.
Blijkens het bestreden besluit is de grond voor verweerders benadering de constatering dat appellant bij het daartoe door hem ingediende aanvraagformulier van 8 maart 2004 de op dit formulier gestelde vraag “Worden alle percelen waarop de verplichtingen zijn aangegaan nog door u geëxploiteerd” in strijd met de waarheid bevestigend heeft beantwoord.
Het College is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant aldus een onjuiste aanvraag tot subsidievaststelling heeft ingediend en onjuiste gegevens heeft verstrekt.
Ook indien appellant meende dat hij met opgave van de overdracht van de percelen 14, 23 en 24 aan Skal kon volstaan en dat hij deze overdracht niet uit eigen beweging ook nog een keer aan verweerder had moeten melden, kon dat geen grond opleveren, om – nu in dit formulier uitdrukkelijk naar de op dat moment bestaande situatie in vergelijking met de situatie ten tijde van het aangaan van de verplichtingen werd gevraagd – deze naar zijn mening wellicht reeds bekende informatie niet nogmaals te vermelden. Dat dit niettemin niet gebeurd is, kan worden aangeduid als een ernstige nalatigheid.
Gelet daarop dient verweerder appellant voor het jaar 2004 uit te sluiten van alle steun, die op grond van hoofdstuk VI van Verordening (EG) nr. 1257/1999 verleend kon worden.
5.4.3 Voor het vierde verplichtingenjaar (van 22 maart 2004 tot 22 maart 2005) moet ook rekening gehouden worden met het tijdelijk verpachten van de percelen 7 en 9, zonder dat de pachter de verplichting op zich genomen heeft die percelen biologisch te bebouwen, alsmede met perceel 21, dat aan de gemeente Vorden is afgestaan voor recreatief gebruik. In dat jaar geldt 11.59 ha als niet geconstateerd, zodat 35.16 ha geconstateerd is. 11.59 ha is dan 32,96%. Dat leidt ingevolge artikel 32, eerste lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 tot de conclusie dat voor het vierde verplichtingenjaar geen aan de oppervlakte gerelateerde steun kan worden vastgesteld.
Toepassing van artikel 72 van Verordening (EG) nr. 817/2004 leidt ook voor dit jaar wegens ernstige nalatigheid tot de uitsluiting van alle steun die op grond van Verordening (EG) nr. 1257/1999 in 2005 verleend kon worden.
5.4.4 Op basis van het voorgaande zou appellant dus voor de eerste twee verplichtingenjaren de verkregen steun kunnen behouden, met dien verstande, dat terugbetaald moet worden hetgeen in die jaren voor de percelen 7, 9, 14, 21, 23 en 24 ontvangen is. Voor het derde jaar geldt dat de verleende steun alsnog geheel kan worden geweigerd en teruggevorderd en voor het vierde jaar dat deze geheel kan worden geweigerd, onder oplegging van een algehele uitsluiting voor die jaren. Voor het vijfde verplichtingenjaar (van 22 maart 2005 topt 22 maart 2006) is nooit een aanvraag gedaan, zodat daarover geen uitspraak gedaan kan worden.
5.5 Daarmee komt het College toe aan de vraag in hoeverre naast de in Verordening (EG)
nr. 817/2004 voorgeschreven communautaire sancties nog grond is tot het opleggen van ingevolge de Regeling op te leggen sancties.
Artikel 48, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1750/1999, en de vergelijkbare bepalingen uit de daaropvolgende verordeningen verplichten de lidstaten een regeling vast te stellen inzake sancties bij niet-naleving van de verplichtingen en de desbetreffende regelgeving. Aan deze verplichting is uitvoering gegeven in de Regeling. De daartoe strekkende bepaling is artikel 12.
Gelet op het feit, dat alle wijzigingen in het bedrijf aan Skal zijn doorgegeven en goedgekeurd, is de enige in dit geval mogelijk aan de orde zijnde sanctiebepaling te vinden in het vierde lid van artikel 12. Zoals uit de in rubriek 2 aangeduide wetsgeschiedenis valt af te leiden beoogt genoemd artikellid echter niet meer te doen dan uit een oogpunt van rechtszekerheid het bepaalde in artikel 48, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1750/1999, dat ten tijde van belang in artikel 72 van verordening (EG) nr. 817/2004 verwoord was, weer te geven. Het College vindt geen aanleiding de sanctiebepaling van artikel 12, vierde lid, van de Regeling, ruimer uit te leggen dan hij bedoeld is. Derhalve kan dit artikel geen grond vormen voor oplegging van een zwaardere sanctie dan ingevolge artikel 72 van verordening (EG) nr. 817/2004 moet worden opgelegd.
Een algehele intrekking van de subsidieverlening ook voor de reeds gepasseerde jaren, kan dan ook geen steun vinden in deze bepaling.
5.7 Verweerder heeft de intrekking van het toekenningsbesluit daarnaast doen steunen op de artikelen 4:48 en 4:49 Awb .
Artikel 4:48 heeft betrekking op de situatie dat subsidie is verleend, maar nog niet is vastgesteld. Ten tijde van de besluitvorming was de subsidie voor drie van de vijf jaren vastgesteld. Op dat deel van de subsidie kan artikel 4:48 niet van toepassing zijn. Derhalve kan het alleen gaan om het vierde en vijfde verplichtingenjaar. Verweerder heeft zich beroepen op het bepaalde onder b van artikel 4:48, eerste lid, inhoudende dat de subsidieverlening kan worden gewijzigd of ingetrokken als de subsidieontvanger zich niet heeft gehouden aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Met verweerder onderkent het College dat appellant in gebreke is gebleven om te voldoen aan de ingevolge artikel 5, eerste en tweede lid, van de Regeling aan de subsidieverlening verbonden verplichting om elk perceel afzonderlijk gedurende een periode van vijf jaren overeenkomstig het biologisch teeltplan te bebouwen, maar constateert daarbij dat hij daarvoor wel toestemming heeft gekregen van Skal. Hij heeft de wijzigingen echter (veel) te laat aan verweerder doorgegeven. Het gevolg daarvan moet zijn dat, zoals in 5.4.2 uiteengezet wordt, hij de aanspraak op een substantieel deel van de hem in het vooruitzicht gestelde steun voor het derde verplichtingenjaar en de gehele aanspraak op steun voor het vierde verplichtingenjaar verliest.
Als appellant de door Skal goedgekeurde wijzigingen direct aan verweerder had doorgegeven, zou dit, naar het college aanneemt, steeds tot een wijziging van de subsidieverlening tot het aantal overblijvende hectaren hebben geleid. Het College verwijst in dit verband ook naar artikel 6 en 11a van de Regeling, die beide impliceren dat wijzigingen, mits goedgekeurd door Skal, in beginsel slechts de hoogte van, maar niet het recht op steun aantasten. Het College kan verweerder niet volgen in de gedachte, dat de enkele te late melding een intrekking van de verlening van de steun ook voor de resterende hectaren in de resterende verplichtingenjaren kan rechtvaardigen. Daarbij is van belang dat appellants gehele bedrijf van 67.94 ha, waarvan nog 35.26 ha waarop vanaf 22 maart 2002 de verplichtingen rusten, deel uitmaken, biologisch geteeld werd. In het licht daarvan heeft verweerder niet in redelijkheid op grond van deze bepaling kunnen beslissen dat de subsidieverlening voor het vijfde verplichtingenjaar moest worden ingetrokken.
In het niet nakomen van de verplichting alle percelen gedurende vijf jaren biologisch te betelen heeft verweerder ook grond gevonden de intrekking van de besluiten tot subsidievaststelling over de eerste drie verplichtingenjaren mede te baseren op artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, Awb. Daarin kan het College verweerder in zoverre niet volgen dat niet inzichtelijk is, waarom hier een verdergaande reactie zou moeten volgen dan de in artikel 6 van de Regeling en 36 van Verordening (EG) nr. 817/2004 neergelegde verplichting om de ontvangen steun voor de percelen die vervreemd zijn, terug te betalen.
5.8 Het hiervoor overwogene leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met de toepasselijk Europese regelgeving en niet in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, als neergelegd in artikel 3:4 Awb.
Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant moeten beslissen
5.9 Ten slotte worden termen aanwezig geacht voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- op basis van 2 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 voor het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 322,-- per punt , waarbij het gewicht van de zaak op gemiddeld is bepaald.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 141 (zegge:
honderdeenenveertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas