Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/449 26 januari 2009
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,verweerder,
gemachtigden: mr. S.M. Oude Lage Venterink en mr. D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 21 juni 2007, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 mei 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 24 november 2006, waarbij verweerder appellants toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 23 augustus 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij griffiersbrieven van 14 april 2008 heeft het College beide partijen om aanvullende informatie gevraagd. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 24 april 2008. Van appellant werd een op 28 april 2008 gedateerde reactie ontvangen.
Op 8 december 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, vergezeld van zijn echtgenote en zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 43
Bepaling van de toeslagrechten
1. Onverminderd artikel 48 ontvangt een landbouwer een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.
Het aantal toeslagrechten moet gelijk zijn aan het bovenvermelde gemiddelde aantal hectaren.
(…)
Artikel 46
Overdracht van toeslagrechten
1.Toeslagrechten kunnen uitsluitend worden overgedragen aan een andere landbouwer die in dezelfde lidstaat is gevestigd, tenzij (…)
2. Toeslagrechten kunnen worden overgedragen door verkoop (…)”
Artikel 17 van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 17
Clausule in privaatrechtelijke contracten
1. Indien in een verkoopcontract dat is afgesloten of gewijzigd uiterlijk op de uiterste datum die in het eerste jaar van toepassing van de edrijfstoeslagregeling geldt voor indiening van een aanvraag in het kader van die regeling, is bepaald dat het gehele bedrijf of een deel ervan wordt verkocht samen met alle toeslagrechten of een deel daarvan die overeenkomstig artikel 43 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 moeten worden vastgesteld voor de hectaren van het overgedragen bedrijf of bedrijfsgedeelte, wordt de via het verkoopcontract gesloten transactie beschouwd als een overdracht van toeslagrechten met grond in de zin van artikel 46 van die verordening, mits de in de leden 2, 3 en 4 van het onderhavige artikel vastgestelde voorwaarden in acht worden genomen.
2. Artikel 42, lid 9, en artikel 46, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 zijn, in voorkomend geval, van toepassing op de toeslagrechten die op basis van de onder het contract vallende productieeenheden en hectaren moeten worden berekend.
3. De verkoper dient overeenkomstig artikel 12 een aanvraag tot vaststelling
van de toeslagrechten in, voegt bij die aanvraag een kopie van het verkoopcontract en geeft in die aanvraag de productie-eenheden en het aantal hectaren aan waarvoor hij voornemens is de toeslagrechten over te dragen.
Een lidstaat mag de koper toestaan om in naam van de verkoper en met diens uitdrukkelijke toestemming een aanvraag tot vaststelling van de toeslagrechten in te dienen overeenkomstig artikel 12. In dat geval gaat de lidstaat na of de verkoper voldoet aan de subsidiabiliteitscriteria van artikel 33 van Verordening (EG) nr. 1782/2003, en met name aan de voorwaarde van artikel 12, lid 5, van de onderhavige verordening.
4. De koper dient overeenkomstig artikel 12 een aanvraag tot betaling in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in en voegt bij die aanvraag een kopie van het verkoopcontract.
5. Een lidstaat mag eisen dat de aanvragen van de verkoper en de koper samen worden ingediend of dat de tweede aanvraag een verwijzing naar de eerste bevat.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met het formulier “Melding private overeenkomst (voor overdracht toeslagrechten)” hebben appellant als verkoper en een derde als koper meegedeeld dat door verkoper aan koper bij koopovereenkomst van 28 januari 2004 (door partijen ondertekend op 9 februari 2004) 4.01 ha land is verkocht. Het bewuste perceel is vervolgens geleverd bij notariële akte van levering van 8 maart 2004. In deze akte is onder meer het volgende vermeld:
“ (…) In de hiervoor vermelde levering is begrepen de overdracht op naam van alle op het registergoed aanwezige rechten van overheidssubsidies/toeslagen/inkomensondersteuning in de ruimste zin van het woord, op grond van Europees en/of Nederlands landbouwbeleid. Ook indien bovengenoemde rechten door thans veranderende regelgeving persoonsgebonden zullen gaan worden. Voor zoveel nodig zullen partijen zich inspannen de hiervoor bedoelde rechten op overheidssubsidies/toeslagen/inkomensondersteuning over te dragen aan de verkrijgende partij, alles naar rato van de referentiejaren tot en met tweeduizend twee van de bij de verkoper in gebruik zijnde gronden en het thans overgedragen registergoed. (…)”
- Bij vraag 3 van het formulier Melding private overeenkomst hebben zij meegedeeld dat zij alle toeslagrechten die behoren bij genoemde hectaren wensen over te dragen.
- Bij brief van 12 oktober 2006 heeft verweerder meegedeeld dat de melding is verwerkt. Uit de berekening van de aan appellant toe te kennen toeslagrechten zijn de 4.01 verkochte rechten afgevoerd.
- Bij besluit van 24 november 2004 heeft verweerder het aantal gewone toeslagrechten van appellant vastgesteld op 14,85.
- Tegen dit besluit heeft appellant op 29 december 2006 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellant heeft op het formulier Melding private overeenkomst aangekruist dat hij alle toeslagrechten die behoren bij de 4.01 verkochte hectaren wenst over te dragen aan de koper, die het formulier mede heeft ondertekend.
Verweerder kon daaruit slechts concluderen dat partijen beoogden 4,01 toeslagrechten over te dragen. Het formulier biedt bij vraag 4 de mogelijkheid om minder toeslagrechten over te dragen dan het aantal hectaren dat verkocht wordt. Appellant heeft bij vraag 4 echter niets aangekruist. Verweerder kon aan de hand van het formulier dat partijen hebben toegezonden onmogelijk vaststellen dat appellant eigenlijk slechts naar rato van de totale bedrijfsoppervlakte toeslagrechten had willen overdragen.
Verweerder kon en mocht ervan uitgaan dat het formulier een juiste weergave was van hetgeen partijen beoogden.
Telefonische navraag bij de koper heeft verweerder geleerd dat partijen bij de koopovereenkomst zijn overeengekomen dat de bij de verkochte hectaren behorende aanspraken op inkomensondersteunende maatregelen overgaan op de koper. Tegen die achtergrond is de koper niet bereid mee te werken aan een wijziging van de Melding private overeenkomst.
4. Het standpunt van appellant
Appellant meent dat ten tijde van het invullen van het formulier Melding private overeenkomst nog onvoldoende uitgekristalliseerd was hoe het uiteindelijk zou gaan bij de vaststelling van overgedragen toeslagrechten. Er bestond destijds nog allerlei onduidelijkheid daarover.
Het formulier Melding private overeenkomst bevat een tegenstrijdigheid als men, zoals appellant heeft gedaan, aankruist dat men alle toeslagrechten behorend bij de verkochte grond wil overdragen. Nu appellant voor de overdracht beschikte over gewone en braaktoeslagrechten is dan immers onduidelijk of appellant gewone dan wel braaktoeslagrechten heeft willen overdragen. Derhalve is sprake van een kennelijke fout.
Het formulier is vervolgens extra verwarrend nu, indien bij vraag 3 ingevuld wordt dat men alle rechten wenst over te dragen, de aanvrager doorgeleid wordt naar vraag 6 op het formulier. Dan komt de aanvrager de vragen 4 en 5, die betrekking hebben op de situatie - zoals die van appellant - dat men slechts een gedeelte van de toeslagrechten wenst over te dragen, niet meer tegen.
Appellant meent dat verweerder hem daarom had moeten raadplegen omtrent hetgeen hij eigenlijk beoogde met het formulier Melding private overeenkomst. Dan zou aan het licht zijn gekomen dat appellant eigenlijk slechts naar rato van zijn totale bedrijfsoppervlakte toeslagrechten had willen overdragen.
Appellant meent dat het formulier Melding private overeenkomst zo onduidelijk is, dat het gebruik ervan een schending van het rechtzekerheidsbeginsel oplevert; zeker gezien het feit dat er geen herstelmogelijkheden bestaan als bij de invulling een fout is gemaakt.
Van de totale omvang van appellants bedrijf vormt de 4.01 ha een gedeelte van ongeveer 8,7%. Voor de in totaal ongeveer 46 ha die zijn bedrijf beslaat, heeft hij 18,86 toeslagrechten. Appellant meent daarom dat bij iedere hectare van zijn bedrijf 0,41 toeslagrecht hoort en dat is wat hij bij de verkoop per hectare had willen overdragen. Dan zou hij in totaal 1,64 toeslagrecht hebben overgedragen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Vraag 3 van het formulier Melding private overeenkomst luidt:
“Wilt u alle toeslagrechten die behoren bijde genoemde hectaren bij vraag 2 overdragen?”
Het College stelt vast dat deze vraagstelling uitgaat van de rechtens onjuiste veronderstelling dat ingevolge het wettelijk systeem een toeslagrecht bij een bepaalde hectare behoort.
5.2 Wanneer een landbouwer evenveel hectaren als toeslagrechten heeft kan bij een positieve beantwoording van vraag 3 worden aangenomen dat hij per hectare één toeslagrecht wenst te verkopen. In een geval als dat van appellant, waarin meer hectaren dan toeslagrechten beschikbaar zijn kan echter niet met zekerheid worden vastgesteld, hoeveel toeslagrechten een landbouwer met het uit de beantwoording van vraag 2 blijkende verkochte aantal hectaren wenst over te dragen. Die zekerheid ontbrak in het onderhavige geval te meer, nu in de in rubriek 2 aangehaalde passage uit de akte van levering is bepaald, dat partijen zich zullen inspannen rechten op toeslagen over te dragen aan de verkrijgende partij “alles naar rato van de referentiejaren tot en met tweeduizend twee van de bij de verkoper in gebruik zijnde gronden en het thans overgedragen registergoed.” De aangehaalde passage roept naar het oordeel van het College twijfel op over de vraag of met de registratie van de overdracht van 4,01 toeslagrechten aan de koper recht wordt gedaan aan de bedoeling van partijen.
5.3 Gelet op het voorgaande had verweerder, toen appellant in bezwaar aangaf dat het niet zijn bedoeling was geweest 4,01 toeslagrechten aan de koper over te dragen, naar het oordeel van het College niet kunnen volstaan met de mededeling dat hij bereid was het aantal overgedragen toeslagrechten terug te draaien, als ook de koper daarmee zou instemmen en – toen de koper daartoe niet bereid bleek – aan zijn interpretatie van het ingevulde formulier Melding private overeenkomst niet mogen vasthouden. Verweerder had de zaak nader dienen te onderzoeken.
5.4 Conclusie van hetgeen hiervoor is overwogen is dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking komt. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar moeten beslissen.
5.5 Verweerder wordt veroordeeld in de door appellant in verband met deze procedure gemaakte kosten, die door het College conform het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden berekend op € 644.--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- gelast dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 143.-- (zegge: honderddrieënveertig euro) wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant die worden vastgesteld op € 644.-- (zegge:
zeshondervierenveertig euro);
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen dient te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M. Munsterman in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2009.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas