Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/44, 08/45, 08/151, 08/159 en 08/600 14 januari 2009
4299 Heffing
Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector
Uitspraak in de zaken van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. S.M. Goossens, advocaat te Amsterdam,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigden: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. W.T. Algera, advocaten te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 18 januari 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 10 december 2007. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de nummers AWB 08/44 en 08/45.
Appellante heeft voorts bij brieven van 15 februari 2008, 22 februari 2008 en 8 augustus 2008, alle bij het College op de respectieve verzenddata ontvangen, beroep ingesteld tegen de besluiten van verweerder van respectievelijk 23 januari 2008, 22 januari 2008 en 29 juli 2008. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de nummers AWB 08/151, 08/159 en 08/600.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellante heeft gemaakt tegen de haar opgelegde heffingen op grond van de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2006 dan wel de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2007 (hierna aangeduid als: de Heffingsverordening 2006, de Heffingsverordening 2007 dan wel gezamenlijk als de Heffingsverordeningen).
Appellante heeft haar beroepen in de zaken 08/44, 08/45, 08/151 en 08/159 bij schrijven van 19 maart 2008 aangevuld.
Bij brief van 21 mei 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend in de zaken 08/44, 08/45, 08/151 en 08/159, alsmede de op deze zaken betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 10 september 2008 zijn het verweerschrift in de zaak 08/600 en de op die zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.
Bij brief van 10 oktober 2008 heeft appellante met betrekking tot de onderhavige zaken een nader aanvullend beroepschrift ingediend.
Op 22 oktober 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellante is verschenen haar gemachtigde, alsmede mr. J. Langer, advocaat te Amsterdam en C, werkzaam bij appellante. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigden, alsmede mr. C.M. den Hoed en mr. M.A.C. Visser, beiden werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
Bij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 25
In- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden. Zulks geldt eveneens voor douanerechten van fiscale aard.
Artikel 32
1. De gemeenschappelijke markt omvat mede de landbouw en de handel in landbouwproducten. Onder landbouwproducten worden verstaan de voortbrengselen van bodem, veeteelt en visserij (…)
4. De werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt voor de landbouwproducten dienen gepaard te gaan met de totstandkoming van een gemeenschappelijk landbouwbeleid.
Arikel 33
1. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft ten doel:
a. de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren (…) te verzekeren,
b. aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn (…)
Artikel 87
1. Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(…)
Artikel 88
(…)
3. De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht (…). Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 87 onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
Artikel 90
De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven.
Bovendien heffen de lidstaten op de producten van de overige lidstaten geen zodanige binnenlandse belastingen, dat daardoor andere producties zijdelings worden beschermd.”
Richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de Richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG en 91/496/EEG (hierna: de Richtlijn) bepaalt, voorzover hier van belang:
“ Artikel 1
De Lid-Staten dragen overeenkomstig de voorschriften in bijlage A zorg voor de heffing van een communautaire retributie voor de kosten die verbonden zijn aan de keuringen en controles van de in de genoemde bijlage genoemde produkten (…)
Artikel 5
1. De communautaire retributies dekken de kosten die de bevoegde autoriteit moet maken, in verband met:
- de loonkosten en sociale premies voor de keuringsdienst,
- de administratiekosten in het kader van de uitvoering van de controles en keuringen, eventueel met inbegrip van de kosten voor de na- en bijscholing van de inspecteurs voor de uitvoering van de in de artikelen 1, 2 en 3 bedoelde controles en keuringen.
(…)
3. Onder het voorbehoud dat de geheven totale retributie per Lid-Staat niet meer bedraagt dan de werkelijk gemaakte keuringskosten, worden de Lid-Staten gemachtigd een bedrag te heffen dat hoger is dan het niveau van de communautaire retributies.
4. Onverminderd de keuze van de autoriteit die gemachtigd is om de communautaire retributies te innen, komen deze retributies in de plaats van alle andere sanitaire belastingen of bijdragen die de nationale, regionale of plaatselijke overheden van de Lid-Staten heffen voor de in de artikelen 1, 2 en 3 bedoelde keuringen en controles en voor de certificering daarvan. (…)”
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidde ten tijde en voorzover hier van belang als volgt:
“Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
- die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn ontrokken en
- de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten,
te weten:
(…)
g. fondsen en andere instellingen in het belang der bedrijfsgenoten.
(…)
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
3. Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel (…)”
Bij de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (hierna: de reparatiewet) is aan de Wbo een nieuw artikel 128a toegevoegd, luidend als volgt:
“1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel (…) 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel (…) 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
2. (…)”
Blijkens het bepaalde in artikel II, tweede lid, van de reparatiewet werkt genoemd artikel 128a terug tot en met 1 juli 1999.
De Memorie van Toelichting (TK II, 31039, nr. 3, p. 5) merkt dienaangaande onder meer op:
“De wijze waarop het nieuwe artikel 128a is geformuleerd, in samenhang met de terugwerkende kracht die daaraan in artikel II is gegeven, maakt bovendien duidelijk dat ook die verordeningen, waarop de meergenoemde uitspraak van het CBB betrekking had, alsmede een aantal verordeningen waarover momenteel nog vergelijkbare zaken bij het CBB spelen, of waarover nog bezwaarprocedures aanhangig zijn, door dit artikel worden bestreken. Bij beslissingen op bezwaar en beroep zal dus voor alle verordeningen, die sinds 1 juli 1999, het tijdstip waarop de Wbo op het punt van de vereiste ministeriële goedkeuring is gewijzigd, met inachtneming van artikel 128a, eerste lid, moeten worden beslist.”
Het Instellingsbesluit Productschap Vee en Vlees (hierna: Instellingsbesluit) bepaalt, voorzover hier van belang:
"Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. de wet: de Wet op de bedrijfsorganisatie;
b. het productschap: het Productschap Vee en Vlees;
(…)
Artikel 10
Het productschap is bevoegd tot de regeling of nadere regeling van de in artikel 93, tweede lid, van de wet vermelde onderwerpen of onderdelen daarvan, met uitzondering van onderdeel d: de lonen en andere arbeidsvoorwaarden.
Artikel 12
1. Het productschap legt een heffing als bedoeld in artikel 126, eerste lid, van de wet op gebaseerd op een grondslag welke het bestuur passend acht, met dien verstande dat het tarief voor verschillende in de heffingsverordening aangewezen groepen van ondernemingen verschillend kan zijn. Boven of in de plaats van zodanige heffing kan een bedrag worden geheven dat voor alle ondernemingen of groepen daarvan gelijk is.
2. Heffingen, waarvan de opbrengst een bijzondere bestemming heeft, kunnen worden opgelegd naar een grondslag welke het bestuur van het productschap in verband met die bestemming passend acht.”
Op 4 juni 2004 is tussen de directeuren-generaal van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV), het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA), handelend als vertegenwoordigers van de Staat respectievelijk van de VWA, alsmede de voorzitter van verweerder, handelend als vertegenwoordiger van verweerder en de voorzitter van de Centrale Organisatie voor de Vleessector (hierna: COV), handelend als vertegenwoordiger van de COV en de daarbij aangesloten slachterijen, het “Convenant organisatie roodvleeskeuring (post mortem) in Nederland” (hierna: het Convenant) gesloten.
De Verordening fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2005 (hierna: de Fondsverordening) bepaalt, voorzover van belang:
“Artikel 2
1. Er is een Fonds voedselveiligheid vee- en vleessector. (…)
Artikel 3
De baten van het fonds bestaan uit:
a. de opbrengsten van de heffingen uit hoofde van de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2005 alsmede de voor de jaren 2006 tot en met 2010 vast te stellen Verordeningen bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector, verminderd met de inningskosten daarvan,
b. gelden door de Europese Gemeenschappen en de Rijksoverheid beschikbaar gesteld ter verwezenlijking van het in artikel 4 bepaalde doel.
Artikel 4
Het fonds heeft ten doel bij te dragen in de financiering van onderzoeks-projecten en initiatieven gericht op de verbetering en verdere ontwikkeling van voedselveiligheidsgaranties, waaronder de verbetering van hygiëne en arbeidsomstandigheden, het introduceren van effectieve en efficiënte keuringsmethodieken, infrastructuren en kennisstructuren in de Nederlandse vee- en vleessector. (…)”
De Heffingsverordening 2006 bepaalt, voorzover van belang:
“Artikel 2
1. De ondernemer, die in het jaar 2006 één of meer dieren slacht of doet slachten, is ten behoeve van het Fonds voedselveiligheid vee- en vleessector over die dieren per dier en per diersoort een heffing verschuldigd volgens het navolgende tarief:
runderen : € 2,59 per rund;
kalveren : € 1,06 per kalf;
varkens : € 0,49 per varken;
schapen : € 0,90 per schaap;
geiten : € 0,90 per geit.
2. De ondernemer is de heffing als bedoeld in het eerste lid, niet verschuldigd voor zover de af te dragen heffing het bedrag van € 4.000,-- niet overschrijdt.
3. De heffing, bedoeld in het eerste lid, is niet verschuldigd voor een dier, ten aanzien waarvan (…) wordt aangetoond dat de periode tussen het tijdstip van invoer en het tijdstip van slacht korter is dan twee maanden in het geval het varkens, geiten en schapen betreft, respectievelijk drie maanden in het geval het kalveren en runderen betreft.
Artikel 3
De heffing, bedoeld in artikel 2, eerste lid, mag niet als zodanig worden doorberekend aan de leveranciers van slachtdieren.
(…)”
In de Heffingsverordening 2007 is hetzelfde bepaald als in de hiervoor aangehaalde artikelen, zij het dat voor “2006” moet worden gelezen: “2007”.
De toelichting bij de Heffingsverordening 2006 luidt, voorzover van belang:
“Met het Convenant (…) zijn (…) bindende afspraken gemaakt in het kader van de modernisering van de vleeskeuring in Nederland. Deze afspraken strekken tot het met ingang van 1 januari 2006 doen overgaan van keuringswerkzaamheden van de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) op een privaatrechtelijke keuringsinstantie die onafhankelijk is van de Nederlandse slachterijen. Aan deze voorgenomen verandering van de organisatie van de roodvleeskeuring gaat een transitieproces vooraf waarbij – onder meer – de overgang van het bij de VWA in dienst zijnde betrokken personeel naar bedoelde privaatrechtelijke keuringsinstatie op bevredigende en adequate wijze moet worden gerealiseerd. De overheid moet hiertoe bijzondere voorzieningen treffen en transitiekosten maken. Het betrokken bedrijfsleven is onder de in het convenant vervatte voorwaarden bereid een aanzienlijke bijdrage te leveren en aan de overheid een eenmalige afkoopsom te betalen, gelet op de met de transitie te realiseren matiging van de keuringstarieven. In artikel 5 van het convenant is de overeengekomen bijdrage geformaliseerd tot de verplichting, rustend op de slachterijen, om door middel van een heffing uit hoofde van een heffingsverordening van het productschap een bedrag van € 18 miljoen, te voldoen in twee termijnen, aan de overheid af te dragen. Met onderhavige heffingsverordening biedt het productschap de grondslag voor de nakoming van genoemde verplichting.
De totale opbrengst van de bestemmingsheffing wordt voor het jaar 2006 geraamd op € 9 miljoen. Voor het jaar 2007 wordt – uit hoofde van een voor dat jaar vast te stellen identieke heffingsverordening – een opbrengst van eveneens € 9 miljoen geraamd. De heffingsopbrengsten vloeien in het Fonds voedselveiligheid vee- en vleessector. De heffingsopbrengsten zijn bestemd als in artikel 5 van het convenant bepaald.
De bestemmingsheffing drukt geheel en al op de slachterijsector, aangezien deze schakel primair en direct profijt geniet van de inzet van de middelen van het fonds waarin de heffingsopbrengsten vloeien. (…)
De benutting van betrouwbare en efficiëntere keuringsmethodieken en -infrastructuren in de roodvleessector dient in de roodvleessector zowel het algemeen belang als het belang van de vee- en vleessector.”
Aanwijzing 167 van de Aanwijzingen voor de regelgeving luidt, voorzover hier van belang:
“1. Aan een regeling wordt slechts terugwerkende kracht verleend, indien daarvoor een bijzondere reden bestaat.
2. Door het verlenen van terugwerkende kracht aan een regeling worden de in die regeling voorziene rechtsgevolgen gerekend te zijn ingetreden vanaf een nader aangeduid tijdstip voorafgaande aan de inwerkingtreding van die regeling.
3. Aan belastende regelingen wordt, behoudens in uitzonderlijke gevallen, geen terugwerkende kracht toegekend.
(…)”
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, steeds met overneming van het door de bezwaarschriftencommissie uitgebrachte advies, de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Aangezien in alle ná 11 januari 2007 uitgebrachte adviezen van de bezwaarschriftencommissie voor de overwegingen ten aanzien van de inhoud van de bezwaren is verwezen naar het advies van 11 januari 2007, steunen alle bestreden besluiten op de overwegingen uit dit advies. Aan de bestreden besluiten is voorzover van belang en samengevat weergegeven het volgende ten grondslag gelegd.
3.1.1 De Heffingsverordeningen zijn goedgekeurd door de minister van LNV. Uit de in het Mededelingenblad Bedrijfsorganisatie van 4 maart 2005 gepubliceerde afspraken tussen de betrokken ministers blijkt dat geen goedkeuring van een andere minister dan die van LNV behoefde te worden verkregen. De Heffingsverordeningen zijn op de voorgeschreven wijze tot stand gekomen en zijn derhalve verbindend.
3.1.2 De Heffingsverordeningen zijn mede gebaseerd op de Richtlijn. De lidstaat Nederland heeft gekozen voor een systematiek waarbij enerzijds op grond van de Regeling retributie VWA veterinaire en hygiënische aangelegenheden retributies kunnen worden opgelegd en anderzijds tijdelijke heffingen worden opgelegd voor de overgangssituatie. Daarmee is in overeenstemming met de Richtlijn gehandeld.
3.1.3 Er is geen sprake van verboden staatssteun. Het gaat in dezen om een compensatie van de Staat in de vorm van een vast bedrag, opgebracht door degenen die van de herstructurering van de keuringen daadwerkelijk profijt hebben. Met de gelden uit het fonds voedselveiligheid vee- en vleessector wordt niet rechtstreeks de B.V. Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (hierna: KDS), of welke andere onderneming dan ook, gefinancierd.
3.1.4 De Heffingsverordeningen zijn niet in strijd met Verordening 2759/75 en Verordening 1254/1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sectoren varkensvlees respectievelijk rundvlees (hierna: de GMO-verordeningen). De Heffingsverordeningen zijn slechts van toepassing op het grondgebied van Nederland en streven een ander doel na dan de GMO-verordeningen, te weten een nieuw keuringssysteem met als gevolg een uniforme keuring en lagere keuringstarieven. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJEG) volgt dat niet reeds op grond van de enkele omstandigheid dat de Heffingsverordeningen gevolgen kunnen hebben voor de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening sprake is van onverenigbaarheid met de GMO-verordeningen.
3.1.5 Het Convenant vindt zijn oorsprong in lang bestaande klachten over de hoogte van de keuringstarieven en de niet-consistente wijze waarop de keuringen werden uitgevoerd. Een nieuw keuringssysteem met als gevolg een uniforme keuring en lagere keuringstarieven is een gemeenschappelijk belang als bedoeld in artikel 71 Wbo en past tevens binnen de doelstelling als omschreven in artikel 4 van de Fondsverordening. De slachtsector heeft zich bereid verklaard een eenmalige bijdrage te betalen van € 18 miljoen in de transitiekosten, die gepaard gaan met de overgang van het personeel van de VWA naar KDS. Zonder die bijdrage zou het doel om te komen tot een nieuw keuringssysteem niet kunnen worden bereikt. Het bestuur is bevoegd voor dit doel heffingen op te leggen.
3.2 Verweerder heeft voorts in aanvulling op het voorgaande het volgende verweer gevoerd.
3.2.1 Voor het geval dat uit de in 3.1.1 bedoelde werkafspraken niet volgt dat met goedkeuring van de heffingsverordeningen door de minister van LNV kon worden volstaan, wordt verwezen naar de reparatiewet en naar de beschikking van het College van 4 juni 2008 (AWB 05/326 e.a., www.rechtspraak.nl, LJN BD4081; hierna: beschikking van 4 juni 2008) over de rechtmatigheid van artikel 128a Wbo.
3.2.2 Anders dan tot uitgangspunt is genomen in de adviezen van de bezwaarschriftencommissie en in de beslissingen op bezwaar waarbij deze adviezen zijn overgenomen, is de bestemmingsheffing niet gebaseerd op de Richtlijn. De heffing is immers niet opgelegd vanwege de kosten die zijn verbonden aan de keuring en controles van roodvlees in de zin van artikel 1 van de Richtlijn, maar in verband met een door het bedrijfsleven toegezegde bijdrage in de transitiekosten voor de hervorming van de keuringen. De bestemmingsheffing is niet aan te merken als een sanitaire belasting of bijdrage in de zin van artikel 5, vierde lid, van de Richtlijn.
3.2.3 Er is geen sprake van verboden staatssteun in de zin van artikel 87, eerste lid, EG, aangezien (tenminste) aan twee van de (cumulatieve) voorwaarden om de maatregel als staatssteun te kwalificeren, niet wordt voldaan. De door verweerder middels heffingen bijeengebrachte bijdrage, waarover de Staat niet vrijelijk kan beschikken, kan niet worden beschouwd als een bekostiging met overheidsmiddelen. Evenmin is sprake van het verschaffen van voordeel aan een begunstigde onderneming. De opbrengst van de heffingen wordt immers niet aan een onderneming verstrekt, maar aan de overheid.
3.2.4 De bevoegdheidsbasis voor de instelling van het fonds wordt gevormd door artikel 93, tweede lid, onder g, Wbo en artikel 10 van het Instellingsbesluit. Daarvan moet worden onderscheiden de grondslag voor de Heffingsverordeningen, te weten artikel 126, eerste lid, Wbo en artikel 12 van het Instellingsbesluit. Bij de uitoefening van beide bevoegdheden stelt artikel 71 Wbo enige randvoorwaarden. Daaraan is in het onderhavige geval voldaan.
3.2.5 De (optimalisering van de) organisatie van de keuringen is in de GMO-verordeningen niet geregeld. Het staat de lidstaten dan ook vrij om in dat kader maatregelen te treffen. De heffing kan niet los worden gezien van de verlaging van de tarieven zoals die volgt uit de afspraken in het Convenant en heeft dan ook geen nadelige effecten voor de gemeenschappelijke marktordening.
3.2.6 De heffing is niet opgelegd wegens grensoverschrijding. Derhalve is geen sprake van strijd met het bepaalde in artikel 25 EG. Evenmin is sprake van een discriminatoire binnenlandse belasting in de zin van artikel 90 EG ten nadele van producten uit andere lidstaten.
3.2.7 Verweerder heeft in de onderhavige kwestie niet in opdracht of als verlengstuk van de overheid gehandeld. Verweerder heeft de heffing op verzoek van de sector opgelegd om het bedrag bijeen te krijgen dat de sector aan de overheid heeft toegezegd als vrijwillige bijdrage in de transitiekosten. Verweerder heeft daarbij een autonome afweging gemaakt met inachtneming van zijn bevoegdheden. Er is geen rechtsregel die de overheid verplicht de kosten van de herstructurering van de keuringsorganisatie volledig voor eigen rekening te nemen. De overheid mocht de vrijwillige bijdrage van de sector accepteren.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft – samengevat weergegeven – aangevoerd dat de bestreden besluiten om de volgende redenen dienen te worden vernietigd.
4.2 De Heffingsverordeningen behoeven op grond van artikel 126, vierde lid, Wbo de goedkeuring van “Onze betrokken Ministers”. Het College heeft in verschillende zaken geoordeeld dat daaronder in ieder geval verstaan moeten worden: de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Economische Zaken (EZ) en LNV. De Heffingsverordeningen zijn evenwel slechts goedgekeurd door de minister van LNV. Met de op 4 maart 2005 gepubliceerde werkafspraken is niet aangetoond dat de ministers van SZW en EZ niet bij de goedkeuring van de Heffingsverordeningen hoefden te worden betrokken.
Het inmiddels aan de Wbo toegevoegde artikel 128a is in strijd met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, in het bijzonder met het bepaalde in artikel 1 van het Eerste Protocol (hierna: EP), waarin het recht op ongestoord genot van het eigendom is neergelegd. Het toekennen van terugwerkende kracht aan voormeld artikel 128a tot 1 juli 1999 is voorts in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Ten slotte strookt de toepassing jegens appellante van artikel 128a Wbo niet met Aanwijzing 167 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
De door het College in zijn beschikking van 4 juni 2008 gehanteerde toetsingsmaatstaf met betrekking tot de inhoud en wijze van de totstandkoming van de reparatiewet strookt niet met het fundamentele en nagenoeg absolute karakter van het verbod van terugwerkende kracht van regelgeving en lijkt evenmin te worden ondersteund door de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM), te weten de uitspraken van 20 november 1995 (Pressos/België, NJ 1996, 593) en 9 december 1994 (Holy Monasteries/ Griekenland, NJ 1996, 374). De reparatie met terugwerkende kracht kan derhalve niet aan appellante worden tegengeworpen.
4.3 Anders dan verweerder meent, biedt de Richtlijn geen grondslag voor de onderhavige heffing. In het onderhavige geval gaat het immers niet om de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de Richtlijn. De heffing is uitsluitend ingesteld om van marktpartijen een financiële bijdrage af te dwingen voor de door de Nederlandse overheid gewenste en opportuun geachte verandering in de organisatie van door de gemeenschapswetgever verplicht voorgeschreven keuringen. Maar ook als de Richtlijn wel van toepassing zou zijn, biedt deze geen grondslag voor de heffing nu de heffing niet aan de in de Richtlijn vervatte eisen voldoet. De Richtlijn kent immers een limitatief stelsel van retributies, terwijl het retributiekarakter ontbreekt aan de heffing.
4.4 Uit artikel 10 Instellingsbesluit volgt dat aangelegenheden in het kader van een door de overheid beleidsmatig wenselijk geachte overgang van de roodvleeskeuring van een dienst van de overheid naar een privaatrechtelijke organisatie niet tot de taken en de werkruimte van verweerder behoren. Artikel 93, tweede lid, Wbo verschaft ook geen bevoegdheid tot het vaststellen van de onderhavige heffing. Verweerder heeft dan ook zijn bevoegdheid overschreden. Anders dan verweerder veronderstelt, heeft hij geen ruime marge bij het vaststellen van de grondslag van de heffing.
4.5 Kosten voor de handhaving van algemene wet- en regelgeving moeten uit de algemene middelen worden gefinancierd (HvJEG 5 februari 1976, Bresciani, zaak 87-75, Jur. 1976, blz. 129 en HvJEG 15 december 1993, Ligur Carni, gevoegde zaken C-277/91, C-318/91 en C-319/91, Jur. 1993, I-6621). De omstandigheid dat appellante eventueel voordeel zou kunnen hebben bij de overdracht van de roodvleeskeuring naar KDS doet geen afbreuk aan dat uitgangspunt (HvJEG, 11 augustus 1995, Édouard Dubois & Fils, zaak C-16/94, Jur. 1995, I-2421). Alleen indien de door verweerder opgelegde heffingen direct verband houden met een aan appellante toerekenbaar voordeel, is doorberekening van die kosten gerechtvaardigd. Aan die eis wordt echter niet voldaan.
4.6 Krachtens artikel 25 EG zijn heffingen van gelijke werking verboden. Heffingen die het karakter hebben van een retributie ontsnappen aan dit verbod. In dit geval is geen sprake van een retributie. Een heffing die deel uitmaakt van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen waardoor nationale en ingevoerde producten volgens dezelfde criteria worden belast, is, gelet op artikel 90 EG, wel toegestaan. Hoewel het op het eerste gezicht lijkt te gaan om een met artikel 90 EG verenigbare heffing, is dat toch niet het geval nu niet is voldaan aan de daarvoor geldende criteria. Verwezen wordt naar jurisprudentie van het HvJEG. De heffing maakt geen deel uit van een stelsel van fiscale heffingen, maar staat op zichzelf. Het betreft geen fiscale opbrengst die bijdraagt aan de algemene financiering van overheidsuitgaven. De bestemming van de opbrengst heeft een specifiek karakter. En met de uit de bestemming van de opbrengst van de heffing voortvloeiende voordelen wordt de daarop drukkende last gedeeltelijk gecompenseerd. De heffing strookt dan ook niet met het discriminatieverbod van artikel 90 EG. Indien komt vast te staan dat de bestemming de daarop drukkende last niet gedeeltelijk, maar volledig compenseert, dan maakt de heffing inbreuk op het verbod van heffingen van gelijke werking. In dit verband wijst appellante op de uitspraak van het College van 2 mei 2007, AWB 03/498, www.rechtspraak.nl, LJN BA5384.
4.7 Met de GMO-verordeningen is een gemeenschappelijke ordening van de markten in de sectoren varkensvlees en rundvlees tot stand gekomen. Volgens vaste rechtspraak van het HvJEG dienen de lidstaten zich te onthouden van elke maatregel met de strekking van de marktordening af te wijken of er inbreuk op te maken. Aangezien de onderhavige heffing als een verboden steunmaatregel (artikel 87, eerste lid, EG) kwalificeert, verdraagt deze zich evenmin met het in de GMO-verordeningen vervatte verbod van staatsteun. De heffing verdraagt zich voorts niet met de GMO-verordeningen omdat deze een negatieve weerslag heeft op de inkomenssituatie van Nederlandse varkens- en runderslachters en op de handelsstromen van de betrokken producten. De heffing brengt een aanzienlijke lastenverzwaring met zich die van invloed is op het prijspeil van de betrokken producten. Voorts zullen slachterijen over minder financiële middelen beschikken en worden zij bijgevolg belemmerd in hun vermogen om te concurreren op de gemeenschappelijke markt. Dat het louter een binnenlandse aangelegenheid betreft doet aan het voorgaande niet af, nu uit rechtspraak van het HvJEG (5 december 2000, Guimont, zaak C-448/98, Jur. 2000, I-10663 en 9 december 2004, Carbonati Apuani, zaak C-72/03) volgt dat ook in geval van een zuivere interne situatie aan de regels van het gemeenschapsrecht moet worden getoetst.
4.8 De heffingen zijn onverenigbaar met het in artikel 87, eerste lid, EG vervatte verbod van staatssteun. Aangezien verweerder als publiekrechtelijk lichaam is verbonden aan de Staat en de Heffingsvordeningen goedkeuring behoeven van de ministers, zijn de heffingen aan te merken als staatsmiddelen. De steun is verleend aan de sector. De bestreden maatregel levert de sector immers een voordeel op, aangezien het beoogde gevolg is dat de keuringskosten zullen dalen. Het voordeel is selectief, want de begunstigden zijn allen werkzaam in de roodvleessector. Aangezien het merendeel van het gekeurde roodvlees is bestemd voor de export, heeft de maatregel tevens een potentiële weerslag op de mededinging en op de handel tussen lidstaten. Er bestaat tevens een dwingend bestemmingsverband tussen de heffing en de steun, aangezien de heffing speciaal is ingevoerd om de transitie naar KDS te financieren.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de beschikking van het College van 4 juni 2008 is de terugwerkende kracht van artikel 128a Wbo beoordeeld. In het licht van de vraag of toepassing van dit artikel verenigbaar is met ieder verbindende bepalingen van verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, is beoordeeld of zich strijd met artikel 1 EP voordoet. Het College is in die beschikking tot de conclusie gekomen dat inhoud en wijze van totstandkoming van de Wet niet zodanig zijn dat, gelet op artikel 1 EP, in het algemeen van toepassing daarvan zou moeten worden afgezien. De onderhavige zaak onderscheidt zich in juridisch relevant opzicht niet van de situatie zoals die is beoordeeld in de vorengenoemde beschikking. Er bestaat dan ook geen aanleiding om hier ten aanzien van de terugwerkende kracht van artikel 128a Wbo anders te oordelen dan in genoemde beschikking. Met betrekking tot de stelling dat de door het College in die beschikking gehanteerde toetsingsmaatstaf te marginaal is en niet aansluit bij de toetsing door het EHRM, overweegt het College dat deze stelling niet kan slagen. Anders dan door appellente wordt verondersteld, is voor deze toetsingsmaatstaf wel steun te vinden in de jurisprudentie van het EHRM (zie bijvoorbeeld EHRM 23 oktober 1997, National & Provincial Building Society e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk, JB 1998, 1, r.o. 80). Dat betekent dat de grief van appellante terzake van de toepassing van artikel 128a Wbo faalt.
5.2 Appellante heeft terecht aangevoerd dat de onderhavige bestemmingsheffing niet in verband kan worden gebracht met de Richtlijn. De heffing heeft immers betrekking op de kosten van het reorganisatieproces van de post mortem keuringen van roodvlees, maar niet op de kosten van de keuringen zelf. Uit hetgeen hiervoor in 3.1.2 is vermeld, volgt dat verweerder aanvankelijk – abusievelijk – ervan uitging dat de heffing tevens op de Richtlijn was gebaseerd. Het College ziet in de op dit punt onjuiste motivering van de bestreden besluiten onvoldoende reden om deze te vernietigen. Het College overweegt daartoe dat in het aan de bestreden besluiten ten grondslag liggende advies van de bezwaarschriftencommissie van 11 januari 2007 de juiste (nationale) bevoegdheidsgrondslag is vermeld en dat daarin onder het kopje “Toepasselijke regelgeving” de bedoelde richtlijn – terecht – niet is opgenomen.
5.3 Vooropgesteld moet worden dat alleen de voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd, te beschouwen zijn als steunmaatregel in de zin van artikel 87, eerste lid, EG. In het onderhavige geval leveren de lagere keuringskosten die naar verwachting zullen volgen op de modernisering van de feitelijke organisatie van de keuringen uiteindelijk een voordeel op voor de slachterijsector. De vraag rijst of dit voordeel geacht moet worden met staatsmiddelen te worden bekostigd. Het College beantwoordt die vraag ontkennend. De kosten die hier (deels) met staatsmiddelen zijn bekostigd zijn de kosten van bijzondere voorzieningen die moeten worden getroffen in verband met de juridische en personeelsmatige adequate overgang van keuringspersoneel van de VWA naar een privaatrechtelijke instantie. De voordelen die de betrokken ondernemers uiteindelijk zullen gaan hebben van de modernisering van de feitelijke organisatie van de vleeskeuringen staan naar het oordeel van het College niet in een zodanig verband met deze bijzondere voorzieningen dat gezegd kan worden dat die voordelen rechtstreeks of zijdelings worden bekostigd met staatsmiddelen.
5.4 Het betoog dat de onderhavige heffing in strijd is met de GMO-verordeningen en/of is te beschouwen als een maatregel met de strekking van de marktordening af te wijken of daarop inbreuk te maken, faalt eveneens. Verweerder heeft in dit verband terecht aangevoerd dat het onderwerp (re)organisatie van vleeskeuringen in de GMO-verordeningen niet is geregeld, zodat het de lidstaten vrij staat om in dat kader maatregelen te treffen. Het College is voorts van oordeel dat het doel van de onderhavige heffing – een reorganisatie van de keuringen, die zou leiden tot lagere tarieven voor de slachterijen – bijdraagt aan het in artikel 33, eerste lid, onder b, EG neergelegde doel van het gemeenschappelijke landbouwbeleid om de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren.
5.5 Met betrekking tot de grief dat de onderhavige heffing in strijd is met artikel 25 dan wel artikel 90 EG overweegt het College het volgende. De heffing wordt opgelegd ter zake van het slachten of doen slachten van dieren en niet wegens een grensoverschrijding van de dieren. Van een heffing van gelijke werking als bedoeld in artikel 25 EG is dan ook geen sprake. Ook van een verboden binnenlandse belasting is geen sprake. De vraag of de betrokken heffing binnen de grenzen van artikel 90 EG valt is immers pas aan de orde indien er sprake is van een situatie waarin de heffing wordt toegepast op binnenlandse producten die op de binnenlandse markt worden verwerkt of verhandeld en op producten die in dezelfde handelsfase ongewijzigd worden uitgevoerd en voorts het belastbare feit voor beide categorieën van producten hetzelfde is. Zie ook HvJEG, 23 april 2002, C-234/99 (Nygård). Van een dergelijke situatie is in het onderhavige geval geen sprake. Zoals hiervoor is overwogen wordt de heffing toegepast op het slachten of doen slachten van dieren. Dezelfde heffing wordt niet opgelegd op dieren die, in hetzelfde stadium van verhandeling als waarin de slacht plaatsvindt, worden uitgevoerd.
Met een beroep op jurisprudentie van het HvJEG heeft appellante voorts nog betoogd dat ook in het geval de heffing alleen op binnenlandse producten wordt toegepast aan artikel 25 dan wel artikel 90 EG moet worden getoetst. Naar het oordeel van het College kan dit betoog niet slagen. De jurisprudentie waarop appellante zich beroept betreft een situatie die niet vergelijkbaar is met de onderhavige situatie. In de zaak C-72/03 (Carbonati Apuani) ging het om een heffing die werd opgelegd wegens grensoverschrijding (van het grondgebied van de gemeente). In de zaak C-448/98 (Guimont) betrof het de vraag of sprake was van een maatregel van gelijke werking die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren. In beide gevallen was – anders dan in het onderhavige geval – dus de vraag aan de orde in hoeverre het vrije verkeer van goederen met betrekking tot de handel tussen de lidstaten en op het volledige grondgebied van de douane-unie door de heffing danwel maatregel werd belemmerd.
5.6 Met de stelling dat de kosten van de reorganisatie gelet op de jurisprudentie van het HvJEG volledig uit de algemene middelen moeten worden voldaan, heeft appellante betoogd dat met het opleggen van de onderhavige heffingen deze kosten ten onrechte door de overheid via verweerder op de Nederlandse slachterijen – waaronder appellante – worden afgewenteld en dat aldus het opleggen van de heffingen in strijd is met de rechtspraak van het HvJEG. Dit betoog kan niet slagen, reeds omdat van de veronderstelling, dat sprake is van het afwentelen van kosten door de overheid, niet is gebleken. Het College neemt daarbij in aanmerking dat de heffingen niet worden opgelegd door de overheid, maar door verweerder en dat deze het gevolg zijn van vrijwillige afspraken die de partijen die waren betrokken bij het Convenant, hebben gemaakt over het dragen van de kosten van het transitieproces voorafgaand aan de modernisering van de feitelijke organisatie van de keuring.
5.7 Het College overweegt voorts dat ingevolge de artikelen 71 en 126 Wbo bedrijfslichamen in het kader van hun taak tot de bevordering van een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de aangesloten ondernemingen en de behartiging van het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen, bij verordening heffingen kunnen opleggen. Het College is van oordeel dat het opleggen van de onderhavige heffingen in het algemeen belang kan worden geacht, nu die heffingen ertoe dienden om door middel van een eenmalige financiële bijdrage in de transitiekosten bij te dragen aan een reorganisatie van de roodvleeskeuring, ter verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de keuringen. Tevens kan het opleggen van de onderhavige heffingen aan de slachterijen in het belang van deze ondernemingen en de daarbij betrokken personen worden geacht, nu met die reorganisatie tevens een structurele matiging van de keuringstarieven werd beoogd en de COV, die, naar onweersproken is gebleven, in dit verband als een representatieve organisatie heeft te gelden – dat niet alle slachterijen zijn aangesloten bij de COV doet hier niet aan af –, daarmee heeft ingestemd.
5.8 De slotsom van voorgaande overwegingen is dat het beroep van appellante ongegrond behoort te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. H.O. Kerkmeester en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2009.
w.g. C.M. Wolters w.g. J.M.M. Bancken