Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/700 17 december 2008
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
1. maatschap A-B, te C,
2. A en D, te E,
3. maatschap A en D, te E, en
4. B, te F,
appellanten,
gemachtigden: mr. A.A.M. van Beek en mr. J.J.J. de Rooij, advocaten te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 19 september 2007, bij het College binnengekomen op 24 september 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 augustus 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten, gericht tegen verweerders afwijzing de maatschap A-B in aanmerking te brengen voor één van de hardheidscategorieën, geregeld in het Besluit herstructurering hardheidsgevallen (hierna: Bhv).
Nadat appellanten bij brief van 14 november 2007 het beroep hebben aangevuld met gronden en op de zaak betrekking hebbende stukken hebben overgelegd, heeft verweerder op 21 december 2007 een verweerschrift ingediend en eveneens stukken overgelegd.
Op 2 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen - voor appellanten hun gemachtigde De Rooij - hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een daarvan afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur was het eveneens per 1 januari 2006 vervallen Bhv. Artikel 9 Bhv maakte deel uit van hoofdstuk 2, paragraaf 3, Bhv, welke paragraaf als opschrift had "Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten", en luidde voorzover van belang als volgt:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 24 februari 1997 hebben burgemeester en wethouders van G aan A een nieuwe, de gehele inrichting aan de locatie te C omvattende, vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend.
- Bij op 14 maart 1997 ondertekende akte zijn A en B met ingang van 1 januari 1997 de maatschap A-B aangegaan, waarbij door B de pachtrechten op cultuurgrond te H, alsmede de daarop rustende mestproductierechten zijn ingebracht.
- A heeft met ingang van 1 januari 1997 aan de maatschap A-B de stalruimte met ondergrond, groot ca 5.000 m2, aan de locatie te C verpacht.
- B heeft aan die maatschap eveneens met ingang van 1 januari 1997 een oppervlakte cultuurgrond, groot 204 ha, 75 a en 72 ca, te H verpacht.
Bij op 15 augustus 1997 door Bureau Heffingen ontvangen formulier hebben B en de maatschap A-B die grondoverdracht meegedeeld.
- Op 25 augustus 1998 heeft Bureau Heffingen van de maatschap A-B een melding ontvangen voor hardheidscategorie 3 (het toenmalige artikel 9 Bhv).
- Bij op 10 augustus 2000 door Bureau Heffingen ontvangen formulier heeft de maatschap A-B zich aangemeld voor de hardheidscategorieën 12 en 14d van het gewijzigde Bhv.
- Naar aanleiding van die melding heeft Bureau Heffingen de maatschap A-B bij brief van 30 augustus 2000 verzocht aan te tonen dat de inrichting aan de locatie te C tot haar bedrijf behoort.
- Bij brief van 13 september 2000 heeft A aan Bureau Heffingen afschriften toegezonden van de tussen hem als verpachter en de maatschap A-B als pachter gesloten pachtovereenkomst met betrekking tot de stal te C en van de overeenkomst waarbij B aan die maatschap landbouwgrond te H heeft verpacht. Deze pachtovereenkomsten zijn - op onderscheidenlijk 10 maart 1997 en 25 februari 1997 - goedgekeurd door de grondkamer te Groningen.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft een onderzoek verricht naar onder meer de samenwerking tussen A en B. Hiervan is in juni/juli 2001 proces-verbaal opgemaakt. In dit proces-verbaal is onder meer vermeld dat:
(-) de overeengekomen pachtprijzen in 1997 niet zijn terug te vinden in de financiële administratie;
(-) in de jaarverslagen van de daarop volgende jaren wel de pachtprijzen zijn vermeld, maar betaling slechts administratief heeft plaatsgevonden;
(-) het negatieve resultaat in 1998 in de varkenshouderij volledig is gedragen door (de maatschap) A, zodat B geen enkel risico loopt;
(-) de arbeid op de locatie C wordt verricht door de bedrijfsleider I en incidenteel door de bedrijfsverzorgingsdienst en dat B daarop geen invloed heeft;
(-) uit de overeenkomst van maatschap en een door de AID bij ABAB opgevraagd bestand (checklist) blijkt dat A het bestuur en beheer heeft over de varkenshouderij en B over de akkerbouwtak;
(-) de bedrijfslocaties (stal en pachtgrond) circa 10 km van elkaar liggen, maar dit niet relevant is aangezien uit de bevindingen is gebleken dat de vennoten geen arbeid, beheers- of bestuursdaden in het bedrijf van de andere vennoot verrichten;
(-) de bij B aangetroffen Minas-bescheiden door hem kort voor de bedrijfscontrole zijn opgevraagd bij de bedrijfsleider I, die de desbetreffende administratie verricht;
(-) de maatschap A-B in het kader van de landbouwtellingen niet bekend is;
(-) de aanvragen in het kader van de EG-steunregeling akkerbouw niet door die maatschap, maar door B worden gedaan; en
(-) in voormelde checklist het onderhavige samenwerkingsverband door ABAB als 'discutabel' is aangemerkt.
- In voormeld proces-verbaal is door de AID geconcludeerd dat "Uit het verrichte onderzoek blijkt dat de feitelijke houder van deze varkens [in de stalruimte te C, CBb] (…) niet de maatschap A/B is, doch de Mts. A".
- Bij besluit van 20 december 2005 heeft verweerder beslist dat de maatschap A-B niet in aanmerking komt voor (één van) de hardheidsgevallen 3, 12 of 14d van het Bhv.
- Tegen dat besluit hebben appellanten op 17 januari 2006, aangevuld bij brief van 7 maart 2006, bezwaar gemaakt.
- Op 29 maart 2006 heeft naar aanleiding van het bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden.
- Op 11 oktober 2006 hebben appellanten verweerder stukken doen toekomen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
3.2 Op grond van artikel 9, eerste lid, Bhv, zoals dat ten tijde van belang luidde, kon voor bedrijven die aan de voorwaarden voldeden een (extra) varkensrecht worden berekend.
In dit geval is weliswaar in de periode na 1992 en voor 10 juli 1997 aan A een milieuvergunning verleend, maar die vergunning heeft geen betrekking op het bedrijf van de maatschap A-B en ziet dan ook niet op "het desbetreffende bedrijf" als bedoeld in dat artikellid. Op grond van de jurisprudentie van het College en verweerders daarop gebaseerde uitvoeringspraktijk zou dit slechts anders zijn, indien de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend reeds voor 10 juli 1997 zo zeer behoorde tot het bedrijf van degene die zich in het kader van het Bhv heeft aangemeld, dat het geheel toch als het desbetreffende bedrijf moet worden aangemerkt. Hiertoe zijn de feitelijke omstandigheden van belang.
Gelet op het proces-verbaal van de AID, het bezwaarschrift en hetgeen op de hoorzitting naar voren is gebracht, is niet gebleken dat het bedrijf van de maatschap A-B als het desbetreffende bedrijf kan worden aangemerkt. Het feitelijk gebruik van de landbouwgrond ligt immers niet bij deze maatschap, maar bij B, en niet de maatschap A-B, maar A is de feitelijk houder van de varkens in de stalruimte te C. In de bedrijfsvoering van de te onderscheiden bedrijven van B enerzijds en A anderzijds is door de gestelde samenwerking geen verandering gekomen. De maatschap A-B voldoet derhalve niet aan het bepaalde in artikel 9, eerste lid, Bhv, zodat zij terecht is afgewezen voor het daarin geregelde hardheidsgeval.
3.3 Hardheidscategorie 12 was geregeld in paragraaf 6a van het Bhv en was bedoeld voor de situatie waarin twee (of meer) bedrijven gebruik maakten van de zelfde inrichting en die bedrijven voor 10 juli 1997 waren omgeschakeld van niet-gebonden mestproductie op het ene bedrijf naar grondgebonden mestproductie op het andere bedrijf. Zonder deze hardheidscategorie zouden beide bedrijven te weinig varkensrechten krijgen, hetgeen door de Besluitgever is aangemerkt als een onbillijkheid van overwegende aard. Van een dergelijke onbillijkheid is ten aanzien van verzoekers, met name de maatschap A-B, geen sprake. Er wordt niet voldaan aan de bij hardheidscategorie 12 gestelde voorwaarde dat in 1997 minstens 5% van de som van de grondgebonden en de niet-grondgebonden mestproductierechten varkens/kippen van alle tot de inrichting behorende bedrijven voor de varkenshouderij is benut. Immers feitelijk worden de varkens niet door de maatschap A-B gehouden, zodat (ook) op grond van de onderhavige hardheidscategorie geen aanspraak op (extra) varkensrechten bestaat.
3.4 Tenslotte wijst verweerder er op dat door de maatschap A-B evenmin wordt voldaan aan de in artikel 23 van het Bhv gestelde voorwaarden voor hardheidscategorie 14d, aangezien geen sprake is geweest van een (aanvraag) milieuvergunning of een melding met het oog op uitbreiding van het aantal te houden kippen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bedrijf van de maatschap A-B niet kan worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf"" en hebben daartoe - zakelijk samengevat - het volgende aangevoerd.
Verweerder merkt in het bestreden besluit slechts in zeer algemene bewoordingen op dat appellante niet kan worden aangemerkt als het desbetreffende bedrijf in de zin van artikel 9, eerste lid, Bhv en gaat met geen woord in op de door appellanten ingebrachte stukken.
In bezwaar hebben appellanten gemotiveerd gesteld dat in dit geval sprake is van een nauwe relatie tussen de varkenshouderij enerzijds en de landbouwgrond anderzijds (kringloopgedachte, waarbij de mest wordt aangewend op de landbouwgrond en op die grond ook voer voor de varkens wordt verbouwd). Meer specifiek stellen appellanten met betrekking tot hetgeen verweerder aan het proces-verbaal van de AID heeft ontleend dat:
- het feit dat B, als de meest terzake deskundige, de opgave voor de akkerbouwtak doet, ten ene male niets zegt over de feitelijke bedrijfsvoering. Er vindt wel degelijk (verregaand) overleg plaats over deze administratieve werkzaamheden;
- het feit dat de maatschap A-B niet is geregistreerd bij (het voormalige) Laser niet bepalend is voor haar bestaan als bedrijf, waartoe appellanten tevens verwijzen naar de jurisprudentie van het College over het begrip 'mestnummer'. Voor de opgaven van A in het kader van de landbouwtelling geldt het zelfde als de opgaven voor de akkerbouwsteun van B;
- de omstandigheid dat de Minas werd gedaan door A verklaard kan worden uit het feit dat deze daarin nu eenmaal beter thuis is, terwijl de aangifte voor de Minas wel degelijk door de maatschap A-B werd gedaan en ook daar werd geheven;
- dat de omstandigheid dat steeds de meest terzake deskundige vennoot primair belast is met bepaald bedrijfsbeheer niet wil zeggen dat de andere vennoot daar in het geheel geen bemoeienis mee heeft. In dit verband stellen appellanten dat B wel degelijk deelneemt aan beslissingen met betrekking tot de varkenstak; en tenslotte
- dat de wijze waarop de vennoten onderling verrekenden evenmin bepalend is voor de door verweerder te beantwoorden rechtsvraag.
Appellanten concluderen op grond van het vorenstaande dat verweerder bij zijn besluitvorming te veel waarde heeft gehecht aan feitelijke en administratieve toevalligheden en ten onrechte niet aan hetgeen in het BW, boek 1 en boek 7a, met betrekking tot een maatschap is geregeld en dienaangaande in juridische handboeken is opgenomen. Bovendien wijzen appellanten er op dat in de Meststoffenwet (oud) in verband met het aanvoeren van meststoffen of het produceren van dierlijke meststoffen een samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen als bedrijfsvoerder is erkend.
Tenslotte wijzen appellanten er op dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft gesteld dat sprake zou zijn van een beroep op hardheidscategorie 14d, terwijl het verweerder mede aan de hand van de hoorzitting in bezwaar duidelijk moest zijn, dat in het relevante tijdvak een milieuvergunning in verband met de varkenshouderij is aangevraagd.
Appellanten verzoeken het College het beroep gegrond te verklaren, met veroordeling van verweerder in de door hen gemaakte proceskosten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt stelt dat het bedrijf van de maatschap A-B niet kan worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf" in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef, Bhv, waarvoor in de relevante periode een milieuvergunning in de zin van dat artikellid is verleend. Het College beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Verweerder heeft bij zijn primaire besluit, zoals gehandhaafd in het bestreden besluit, onder meer verwezen naar het proces-verbaal van de AID.
Naar het oordeel van het College kan er niet aan voorbij worden gezien dat de AID niet slechts het samenwerkingsverband van A met B, doch tevens andere samenwerkingsverbanden van A met akkerbouwers, waaronder het aan het College ambtshalve bekende samenwerkingsverband A-J (AWB 05/349, LJN: AZ4323) heeft onderzocht. Niet kan worden uitgesloten dat die omstandigheid van invloed is geweest op de conclusie die de AID – en in navolging daarvan verweerder – met betrekking tot de maatschap A-B heeft getrokken.
5.3 Indien de feiten en omstandigheden met betrekking tot genoemde maatschap, zoals die mede blijken uit het proces-verbaal van de AID, in ogenschouw worden genomen, bieden deze naar het oordeel van het College niet een afdoende grondslag voor de slotsom dat de maatschap A-B niet zou kunnen worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf" in de zin van het voormalige artikel 9, eerste lid, Bhv.
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juli 2004, AWB 03/893, LJN: AQ5798), kan uit de tekst en/of toelichting weliswaar niet worden afgeleid dat de Besluitgever bij hardheidscategorie 3 uitdrukkelijk mede het oog heeft gehad op een situatie als die waarop appellanten zich beroepen, maar dat de Besluitgever een dergelijke situatie van toepassing van deze hardheidscategorie heeft willen uitsluiten blijkt daaruit evenmin.
Het College acht in dit verband van belang dat het houden van varkens op basis van - niet eerder benutte - grondgebonden mestproductierechten voorafgaand aan de inwerkingtreding van Whv/Bhv was toegestaan. Voorts staat in het onderhavige geval objectief verifieerbaar vast dat de maatschap A-B voor 10 juli 1997 is aangegaan, dat voor die datum in die maatschap pachtrechten met betrekking tot de stalruimte te C en de landbouwgrond te H zijn ingebracht, dat de locaties met betrekking tot de varkenshouderij en de akkerbouw op (slechts) ongeveer 10 kilometer van elkaar verwijderd zijn en dat de feitelijke werkzaamheden met betrekking tot de varkenshouderij niet werden/worden verricht door een van de vennoten van de maatschap, maar door de bedrijfsleider en (incidenteel) de bedrijfsverzorgingsdienst.
Gelet op deze feiten en omstandigheden kan niet, althans niet uitsluitend op basis van de overige door de AID gerelateerde omstandigheden van het geval, worden gezegd dat het samenwerkingsverband van A en B een - in de optiek van de Besluitgever ongewenste - reactie vormt op de door verweerder op 10 juli 1997 aan de Tweede Kamer aangekondigde maatregelen tot herstructurering in de varkenshouderij.
Evenmin kan uit de vaststaande feiten en omstandigheden in dit geval, anders dan met betrekking tot het samenwerkingsverband van A en J, worden geconcludeerd dat de reden van het samenwerkingsverband uitsluitend is gelegen in de vergoeding die voor het gebruik van de aan de landbouwgrond verbonden mestproductierechten werd betaald.
5.4 Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering, als vereist in artikel 7:12 Awb.
5.5 Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op het bezwaarschrift van appellanten moeten beslissen met inachtneming van het bij deze uitspraak overwogene.
5.6 Het College ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellanten in verband met het beroep gemaakte proceskosten, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 644,--. Zowel voor het beroepschrift als voor het verschijnen ter zitting wordt 1 punt ter waarde van € 322,-- toegekend.
Voorts dient het door appellanten betaalde griffierecht ad € 285,- aan hen vergoed te worden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 16 augustus 2007;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van appellanten te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte proceskosten tot
een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderd vierenveertig euro);
- bepaalt dat aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ad € 285,-- (zegge: tweehonderd vijfentachtig euro) moet
worden vergoed;
- wijst de Staat aan als rechtspersoon die voormelde bedragen aan appellanten moet voldoen.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 december 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining