Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/993 23 december 2008
4230 Heffing
Visheffing
Uitspraak in de zaak van:
Vennootschap onder firma A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. J.M.A. Vlaar, werkzaam bij Anders Belicht te Alkmaar,
tegen
het Productschap Vis, verweerder,
gemachtigden: mr. P.C.H. van Schooten, advocaat te Assen, en mr. L.J. Zijp en drs. W.G. van de Fliert, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 26 november 2004, bij het College binnengekomen op 29 november 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellantes bezwaren tegen de weigering om aan haar ontheffing te verlenen van de plicht tot betaling van de hierna nader aan te duiden heffingen voor de aanvoer van garnalen in Denemarken.
Bij brief van 31 januari 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 22 maart 2005 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 10 augustus 2006 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Op 21 augustus 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar mr. A.M. van Arkel-Rijbroek, de toenmalige gemachtigde van verweerder, en de gemachtigde van appellante de standpunten van partijen hebben toegelicht. Voor appellante zijn voorts verschenen C en D.
Appellante heeft - onder meer - ter gelegenheid van de zitting gewezen op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) van 8 juni 2006 (C 517/04, Visserijbedrijf Koornstra, Jur. 2006, blz. I-5015; hierna: arrest Koornstra). In dit arrest heeft het Hof van Justitie antwoord gegeven op door het College gestelde prejudiciële vragen over de verenigbaarheid van een op grond van de Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2000 opgelegde heffing met het gemeenschapsrecht. Naar aanleiding van het beroep van appellante op genoemd arrest heeft het College het onderzoek in de onderhavige zaak bij beslissing van 18 september 2006 heropend, in afwachting van de uitspraak in de zaak Koornstra.
Op 2 mei 2007 heeft het College in die zaak uitspraak gedaan (AWB 03/498A , <www.rechtspraak.nl>, LJN: BA5384).
Bij brief van 14 juni 2007 heeft verweerder naar aanleiding van die uitspraak zijn nadere standpunt kenbaar gemaakt, waarna appellante bij brief van 30 juli 2007 op dat standpunt heeft gereageerd.
Op 7 oktober 2008 is de zaak opnieuw ter zitting behandeld, waarbij partijen, appellante bij monde van haar gemachtigde, en verweerder bij monde van de bij hem werkzame gemachtigden en E, eveneens werkzaam bij verweerder, hun standpunten hebben toegelicht. Namens appellante zijn voorts verschenen C en D.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving
Ingevolge de artikelen 2 en 3 van Heffingsverordening 1971 - deze verordening is van toepassing geweest tot 1 januari 2000 -, Heffingsverordening 2000, Heffingsverordening 2001, Heffingsverordening 2002 en Heffingsverordening 2003 was, voorzover hier van belang, een aanvoerder van zeevis (waaronder garnalen), aan en ten behoeve van verweerder een heffing verschuldigd (hierna: huishoudelijke heffing) voor de door hem aangevoerde zeevis.
Ingevolge artikel 19 van Heffingsverordening 1971 en Heffingsverordening 2000, en artikel 20 van Heffingsverordening 2001, Heffingsverordening 2002 en Heffingsverordening 2003 kon verweerder, voorzover hier van belang, in bepaalde gevallen of groepen van gevallen geheel of gedeeltelijk ontheffing verlenen van de plicht tot betaling van deze huishoudelijke heffing.
Ingevolge de artikelen 2 en 3 van Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen I - deze verordening uit 1989 is van toepassing geweest tot 1 januari 2000 -, Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2000, Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2001, Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2002 en Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2003, was, voorzover hier van belang, een ondernemer die met een Nederlands vissersvaartuig garnalen aanvoert, aan en ten behoeve van verweerder een heffing verschuldigd ter financiering van de aanschaf, de plaatsing en het onderhoud van garnalenzeven en garnalenkrakers in de visafslagen (hierna: bestemmingsheffing).
Ingevolge artikel 4 van Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen I, Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2000 en Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2001, en artikel 5 van Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2002 en Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2003 kon verweerder, voorzover hier van belang, in bepaalde gevallen of groepen van gevallen geheel of gedeeltelijk ontheffing verlenen van de plicht tot betaling van deze bestemmingsheffing.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 7 april 2003 heeft appellante verweerder verzocht op grond van artikel 20 van Heffingsverordening 2003 ontheffing te verlenen voor de aanvoerheffing, zo mogelijk met ingang van het jaar 1997.
- Bij brief van 28 mei 2003 heeft appellante haar verzoek desgevraagd nader gemotiveerd. Blijkens die brief is de kern van het ontheffingsverzoek gelegen in het gebrek aan rechtmatigheid of rechtvaardigheid van de vanaf 1997 opgelegde heffingen voor door appellante in Denemarken aangevoerde garnalen. Appellante onderbouwt haar standpunt met de volgende argumenten: (-) verweerder wendt een deel van de opbrengsten uit de aanvoerheffingen aan voor garnalenzeven, waarvan appellante als gevolg van het aanlanden in Denemarken geen enkel profijt heeft,
(-) appellante is in Denemarken een vergelijkbare heffing verschuldigd, zodat zij is onderworpen aan een dubbele heffing, en (-) de mededeling van verweerder dat een verzoek om ontheffing nimmer is gehonoreerd, roept de vraag op of op juiste wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid ter zake.
- Bij brief van 18 juni 2003 heeft verweerder appellante bericht dat haar verzoek voor advies zal worden voorgelegd aan de Garnalenadviescommissie (hierna: GAC).
- Bij brief van 2 oktober 2003 heeft verweerder appellante meegedeeld dat de GAC op 12 september 2003 bijeen is geweest en heeft besloten eerst de visserijverenigingen te raadplegen alvorens te adviseren.
- Op 13 februari 2004 is de GAC wederom bijeen geweest en heeft zij advies uitgebracht.
- Verweerder heeft bij besluit van 29 juni 2004 appellantes verzoek om ontheffing afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 30 juli 2004, aangevuld bij brief van 27 augustus 2004, bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaar ongegrond verklaard en hiertoe, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Er is van de zijde van appellante nooit een verzoek gedaan om aan te geven welke personen deel uitmaken van de GAC. Zou een dergelijk verzoek zijn ontvangen, dan zou er zeker aan zijn voldaan. Alle in bezwaar gevraagde gegevens zijn openbaar.
Appellante is lid van de Coöperatieve Producentenorganisatie F U.A. (hierna: PO F) en Visserijbelangen F. De secretaris van PO F en Visserijbelangen F, G, heeft zitting in de GAC.
Naar aanleiding van de aan appellante gedane mededeling dat de GAC had besloten eerst de visserijverenigingen te raadplegen alvorens te adviseren, is van appellante geen reactie vernomen. G en de overige vertegenwoordigers van de GAC zijn hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld. Overigens hebben H, secretaris/directeur van verweerder, en I, adjunct-secretaris van verweerder, op 11 september 2003 en 23 januari 2004 in F persoonlijk gesproken met onder meer appellante en G.
Anders dan appellante meent, is met het instellen van commissies niet beoogd dualisme te creëren. Commissies zijn bedoeld om een deskundige evenredige vertegenwoordiging van een deelsector te laten adviseren over de invulling en uitvoering van taken en bevoegdheden van verweerder in en voor die deelsector.
Bij de beoordeling van een bezwaarschrift is het bestuursorgaan gehouden om niet alleen de rechtmatigheid te toetsen, maar ook een beleidsmatige heroverweging te maken.
De gevolgde uitgebreide procedure heeft geleid tot een volledige bestuurlijke heroverweging van de heffingsgrondslagen en van verzoeken om vrijstelling van de heffingsplicht bij aanvoer van garnalen in het buitenland. De uitkomst daarvan is in het primaire besluit weergegeven. Appellantes stelling, dat haar signalen hebben bereikt dat de problematiek van de heffingssytematiek en de daarbij van toepassing zijnde vrijstellingen/ontheffingen niet of nauwelijks is besproken, is niet nader onderbouwd of voorzien van bewijsstukken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Haar verzoek is niet serieus en objectief beoordeeld. In dit verband wijst zij op
(-) de samenstelling van de GAC, waarin tevens een aantal leden van het bestuur van verweerder zitting heeft, (-) het nalaten van verweerder om te vermelden met welke visserijverenigingen de GAC overleg heeft gevoerd, en (-) het niet ter beschikking stellen van de diverse besprekingsverslagen. Volgens appellante heeft het er de schijn van dat een select gezelschap bepaalt hoe de heffingscriteria luiden.
Er is sprake van ongevraagde inmenging door verweerder in private aangelegenheden zoals promotie, marketing, beheer van zeven etc., waarbij verweerder kennelijk zijn eigen takenpakket bepaalt. Veel ondernemers verrichten die private aangelegenheden al zelf, zodat zij dubbel betalen. Het lijkt erop dat verweerder vooral bezig is zijn eigen organisatie in stand te houden en zo mogelijk zijn invloed uit te breiden.
Ingevolge artikel 134, derde lid, van de Grondwet kan vernietiging van besluiten van besturen van openbare lichamen niet alleen geschieden wegens strijd met het recht maar ook wegens strijd met het algemeen belang. Met betrekking tot de zeven en krakers is evident dat het beheren en bedienen ervan niet het algemeen belang kan dienen.
Hoewel niemand kan worden gedwongen lid te worden van een vereniging, wordt appellante geacht toch gebonden te zijn aan besluiten en beslissingen van verweerder als publiekrechtelijke organisatie op het terrein van marketing en onderzoek. De aan appellante opgedrongen winkelnering is in strijd met artikel 11 EVRM en artikel 20, tweede lid, van de Universele verklaring van de rechten van de mens.
In de (eind)uitspraak van het College in de zaak Koornstra van 2 mei 2007 (AWB 03/498A) is wat betreft de aanvoer van garnalen in het buitenland geoordeeld over een identieke situatie als in deze zaak aan de orde is. Dit betekent dat de verordeningen moeten worden aangepast ofwel ontheffing moet worden verleend aan degenen die in het buitenland garnalen aanvoeren.
Verweerder en het College hebben steeds geoordeeld dat de omstandigheid dat een ondernemer niet profiteert van door hem betaalde heffingen, voor de rechtmatigheid van die heffingen niet relevant is. Uit het arrest Koornstra volgt dat dit ten onrechte is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het ontheffingsverzoek van appellante van 7 april 2003, zoals aangevuld bij brief van 28 mei 2003, strekt blijkens die twee in rubriek 2.2 weergegeven brieven, in onderlinge samenhang bezien, tot ontheffing van de plicht tot betaling van zowel de huishoudelijke heffing als bedoeld in artikel 2 van de hiervoor genoemde Heffingsverordeningen, als de bestemmingsheffing ingevolge artikel 2, eerste lid, van de onderscheiden Verordeningen financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen, voorzover die heffingen betrekking hebben op de door haar in Denemarken aangevoerde garnalen in de periode van 1997 tot en met 2003.
Zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting op 21 augustus 2006 desgevraagd heeft bevestigd, moet het bestreden besluit, waarbij de afwijzing van appellantes verzoek om ontheffing is gehandhaafd, gelet op voormelde strekking van appellantes verzoek, geacht worden te zien op zowel de huishoudelijke heffing als de bestemmingsheffing.
5.2 Appellante heeft gesteld dat haar verzoek om ontheffing niet serieus en objectief is beoordeeld. Deze stelling slaagt niet. Verweerder heeft alvorens op het verzoek te beslissen, advies ingewonnen bij de GAC, die op haar beurt de visserijverenigingen heeft geconsulteerd. Verweerder heeft overeenkomstig het advies van de GAC beslist.
Voorts hebben medewerkers van verweerder op 11 september 2003 en op 23 januari 2004 over appellantes verzoek een gesprek gevoerd met appellante en G, lid van de GAC en secretaris van PO F, waarvan appellante lid is. Dat een aantal leden van het bestuur van verweerder zitting heeft in de GAC, vormt op zich geen reden aan te nemen dat het ontheffingsverzoek niet serieus en objectief zou zijn beoordeeld. Hetzelfde geldt voor de grief dat in het bestreden besluit niet is vermeld welke visserijverenigingen door de GAC zijn geconsulteerd en dat appellante geen verslagen van de gesprekken tussen verweerder en de GAC en tussen de GAC en de visserijverenigingen zijn verstrekt. Het College merkt in dit verband nog op dat door appellante geen informatie van de secretaris van PO F, waarvan zij lid is, is overgelegd die haar stelling ondersteunt. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder het advies van de GAC niet ten grondslag had mogen leggen aan zijn beslissing op appellantes verzoek om ontheffing.
5.3 Appellantes standpunt dat de door verweerder ontplooide activiteiten een ongevraagde inmenging vormt in private aangelegenheden van de ondernemingen en dat het beheren en bedienen van de garnalenzeven en -krakers het algemeen belang niet kan dienen, vindt geen steun in het recht, aangezien het ingevolge artikel 93, eerste lid, van de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) aan verweerder is te beoordelen of hij, ter vervulling van zijn in artikel 71 Wbo omschreven taak, ten aanzien van de in het tweede lid genoemde onderwerpen verordeningen wenst vast te stellen.
Voorts is noch ingevolge artikel 126 Wbo, noch ingevolge de van toepassing zijnde verordeningen verweerders bevoegdheid tot het opleggen van heffingen afhankelijk van het profijt dat de ondernemer heeft, of stelt te hebben, van de hiermee bekostigde activiteiten. Anders dan appellante meent, volgt uit het arrest Koornstra niet dat dit oordeel onjuist is. De vraag of een heffing in strijd is met het Europees recht - welke vraag aan de orde was in de zaak Koornstra - is immers een andere dan de vraag of verweerder nationaalrechtelijk bevoegd is heffingen op te leggen.
De stelling dat appellante in strijd met artikel 11 EVRM en artikel 20, tweede lid, van de Universele verklaring van de rechten van de mens onderworpen is aan besluiten en beslissingen van verweerder op het terrein van marketing en onderzoek, kan reeds niet slagen op de grond dat verweerder als publiekrechtelijk lichaam niet kan worden aangemerkt als vereniging in de zin van genoemde bepalingen.
Het College overweegt bovendien dat, ook indien deze standpunten van appellante wel zouden worden onderschreven en de onderhavige verordeningen om die reden onverbindend zouden moeten worden geacht, de rechtsgrondslag zou ontbreken om appellantes ontheffingsverzoek in te willigen.
5.4 Appellante heeft voorts aangevoerd dat de uitspraak van het College van 2 mei 2007 (AWB 03/498A) naar aanleiding van het arrest Koornstra meebrengt dat de in geding zijnde Verordeningen financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen moeten worden aangepast of dat ontheffing moet worden verleend aan degenen die in het buitenland garnalen aanvoeren. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
In de uitspraak van 2 mei 2007 heeft het College geoordeeld dat artikel 2, eerste lid, van Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2000 onverbindend is, aangezien deze heffing een heffing van gelijke werking als een bij de artikelen 23 en 25 EG verboden uitvoerrecht vormt. Er is geen grond anders te oordelen over de, hier eveneens aan de orde zijnde, heffingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen I en van Verordening financiering garnalenzeven en garnalenkrakers visafslagen 2001 tot en met 2003.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de afwijzing van het verzoek om ontheffing, voorzover betrekking hebbend op de litigieuze bestemmingsheffingen, gehandhaafd in de veronderstelling dat artikel 2, eerste lid, van genoemde verordeningen verbindend is. Nu evenwel moet worden geoordeeld dat de desbetreffende bepalingen in deze verordeningen onverbindend zijn, had verweerder de handhaving van de afwijzing van de ontheffingsverzoeken hierop moeten baseren. De onverbindendheid van deze bepalingen brengt immers mee dat verweerder reeds hierom rechtens geen ontheffing kon verlenen.
Het College overweegt voorts nog dat de gevolgen van de onverbindendheid voor de aan appellante opgelegde bestemmingsheffingen in deze procedure niet aan de orde zijn. Voorzover (nog) sprake zou zijn van bij verweerder aanhangige, tijdig ingediende, bezwaarschriften tegen aan appellante opgelegde bestemmingsheffingen, kan appellante zich in dat verband op de onverbindendheid van de desbetreffende bepaling uit de onderscheiden verordeningen beroepen.
5.5 Op grond van het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te worden vernietigd. Voorts zal het College met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
5.6 Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb).
De kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden vastgesteld op € 966,--, op basis van drie punten tegen een waarde van € 322,-- per punt. Hierbij is één punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting van het College op 21 augustus 2006, een halve punt voor de schriftelijke reactie van 30 juli 2007 en een halve punt voor het verschijnen ter nadere zitting van het College op 7 oktober 2008.
Appellante heeft voorts ten aanzien van de zitting van 21 augustus 2006 verzocht om reis-en verblijfkosten en om verletkosten. De reis- en verblijfkosten van appellante komen voor één persoon voor vergoeding in aanmerking en worden vastgesteld op € 51,20 (retour NS tweede klasse ad € 22,20, een dagkaart voor busvervoer ad € 14,-- en € 15,-- aan lunchkosten). De verletkosten worden, met inachtneming van het in artikel 2, aanhef en onder d, Bpb gestelde maximum, vastgesteld op € 318,54.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.335,74 (zegge: dertienhonderdvijfendertig
euro en vierenzeventig eurocent);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,-- (zegge:
tweehonderdrieënzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M.A. van der Ham en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 december 2008.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. O.C. Bos