Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/751 18 december 2008
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C.R. Geelen en A.P. van Houten, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij uitspraak van 13 juni 2007 (AWB 05/299, , LJN BA8559) heeft het College het beroep van appellant tegen een besluit van verweerder van 24 maart 2005 op grond van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: de Regeling) gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van die uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellant tegen de brief van 29 september 2004 van de Centrale Organisatie Superheffing (COS) van verweerder waarin werd geweigerd mee te werken aan de door appellant voorgestelde wijze van quotumgebruik. Voor de procedure tot 13 juni 2007 wordt verwezen naar genoemde uitspraak.
Bij besluit van 30 augustus 2007 heeft verweerder opnieuw beslist op vorengenoemd bezwaar en daarbij het primaire besluit van 29 september 2004 herroepen en het verzoek om schadevergoeding van appellant afgewezen.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 10 oktober 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 8 november 2007 heeft appellant het beroep van gronden voorzien.
Bij brief van 19 december 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 23 september 2008 heeft appellant het College nadere stukken doen toekomen.
Op 1 oktober 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van verweerder hun standpunten hebben toegelicht.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht heeft geweigerd appellant een vergoeding toe te kennen voor door appellant beweerdelijk geleden schade als gevolg van het besluit van 29 september 2004. In dit besluit heeft verweerder geweigerd mee te werken aan de door appellant voorgestelde wijze van productiehervatting, die inhield dat appellant melk zou leveren vanaf het bedrijf van de heer C te D door van hem een stal met melkinstallatie te pachten en zijn koeien te kopen voor een periode van 12 maanden verdeeld over twee heffingsperioden.
2.2 Naar aanleiding van vorengenoemde uitspraak van het College van 13 juni 2007 heeft verweerder in het bestreden besluit het primaire besluit van 29 september 2004 herroepen en het bezwaar gegrond verklaard wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en onder verwijzing naar artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het verzoek om schadevergoeding heeft verweerder in het bestreden besluit echter afgewezen. Verweerder heeft hiertoe het volgende overwogen:
" Uw cliënt claimt de schade die hij heeft geleden wegens de verkoop van zijn quotum, voortvloeiende uit een antispeculatiebeding van de Directie Domeinen. Dit beding vloeit voort uit een tweetal aktes betreffende de aankoop van grond door uw cliënt in 1998 en 1999. Het antispeculatiebeding heeft een looptijd van tien jaar. Volgens een bij het beroepschrift gevoegde brief van Domeinen dient een bedrag van € 61.789,49 door uw cliënt te worden betaald in verband met de verkoop van zijn quotum. Uw cliënt stelt het productschap hiervoor aansprakelijk.
In een brief d.d. 5 mei 2004 heeft Friesland de voorgestelde constructie van uw cliënt afgewezen. Tijdens de beroepsprocedure heeft de heer E een interne memo van Friesland d.d. 13 september 2004 ingebracht, waarin wordt aangegeven dat men bereid is éénmalig (tot september 2005) toe te staan dat uw cliënt melk levert vanaf het bedrijf van de heer C.
Uit het oorspronkelijke verzoek van uw cliënt aan het productschap d.d. 4 augustus 2004 blijkt dat uw cliënt naast Friesland vier andere fabrieken heeft benaderd. Zij accepteerden echter geen nieuwe leden.
Nu uw cliënt niet meer had dan een voorwaardelijke toezegging van een medewerker van Friesland dat men bereid was éénmalig (tot september 2005) toe te staan dat hij vanaf het bedrijf van C melk zou leveren, was uw cliënt bij gebrek aan een koper alsnog gedwongen zijn quotum te verkopen binnen de tien jaar van het antispeculatiebeding.
Voorts wordt opgemerkt dat uw cliënt ervoor heeft gekozen om zijn quotum te verkopen voordat het productschap op zijn bezwaar kon beslissen. Daardoor was het realiseren van de door hem voorgestelde constructie al niet meer mogelijk en diende het hiervoor genoemde bedrag aan Domeinen te worden betaald. "
Ter zitting heeft verweerder aanvullend betoogd dat uit de genoemde memo van Friesland blijkt dat de heer C nog geen besluit had genomen betreffende de eventuele samenwerkingsvorm met appellant. Verweerder sluit niet uit dat appellant ook om deze reden zijn quotum voortijdig heeft verkocht.
2.3.1 Appellant stelt dat verweerder zijn verzoek om schadevergoeding ten onrechte heeft afgewezen en voert hiertoe, samengevat, het volgende aan.
Met de uitspraak van het College van 13 juni 2007 is komen vast te staan dat verweerders beslissing op bezwaar van 24 maart 2005 onrechtmatig was. Het primaire besluit was eveneens onrechtmatig, hetgeen door verweerder is erkend in het bestreden besluit waarin het primaire besluit is herroepen en het bezwaar gegrond is verklaard.
Appellant heeft als gevolg van het onrechtmatige primaire besluit schade geleden die verweerder op grond van vaste jurisprudentie dient te vergoeden.
2.3.2 Die schade is volgens appellant het gevolg van het primaire besluit, omdat hierin de door hem voorgestelde constructie teneinde zelf te kunnen melken door verweerder is afgewezen, terwijl hij hiertoe juist genoodzaakt werd door nieuwe regelgeving op grond waarvan totaalverhuur van referentiehoeveelheden niet langer mogelijk was en gelet op het nieuwe artikel 3, tweede lid, van de Regeling. Hierdoor werd appellant gedwongen om tot verkoop van zijn melkquotum over te gaan binnen de looptijd van het met de Directie Domeinen overeengekomen antispeculatiebeding en heeft hij krachtens dit beding € 61.789,49 moeten vergoeden aan de Directie Domeinen. Daarnaast heeft het besluit geleid tot een inkomstenderving ten bedrage van € 107.572,60.
2.3.3 Verweerders argumenten om het verzoek om schadevergoeding af te wijzen acht appellant onjuist. Dat hij zijn quotum reeds had verkocht voordat was beslist op het bezwaar doet niet af aan de onrechtmatigheid van het primaire besluit. Daarnaast is bij de beslissing op bezwaar van 24 maart 2005 het primaire besluit gehandhaafd, en heeft verweerder niet gesteld dat dit bij een eerdere behandeling van het bezwaar anders zou zijn geweest. Appellant was voorts genoodzaakt om het quotum vóór de beslissing op bezwaar te verkopen nu in verband met het ingevoerde verbod op totaalverhuur en het nieuwe artikel 3, tweede lid, van de Regeling onbenut melkquotum vóór 1 januari 2005 diende te worden verkocht om te voorkomen dat dit door inactiviteit aan de nationale reserve zou vervallen. In het laatstgenoemde geval zou appellant eveneens een boete schuldig worden aan de Directie Domeinen. Tijdige verkoop van zijn melkquotum was voor appellant tevens van belang gelet op het feit dat als gevolg van de nieuwe regelgeving er veel quotum op de markt zou komen. Door de verkoop van zijn quotum heeft appellant zijn schade beperkt.
Appellant betwist ten slotte dat hij geen koper had voor zijn melk, zoals gesteld door verweerder. In de eerste plaats zou hij de eerste twee jaar hebben kunnen leveren aan Friesland. In de tweede plaats zouden er na die twee jaar levering altijd wel andere kopers zijn geweest. Verweerder miskent voorts dat appellant ook zonder lidmaatschap van een erkend koper melk aan derden zou hebben kunnen leveren.
2.4.1 Het College stelt voorop dat het primaire besluit - zoals aanvankelijk gehandhaafd in de bij uitspraak van het College van 13 juni 2007 vernietigde beslissing op bezwaar - door verweerder wegens strijd met artikel 3:2 Awb is herroepen in het bestreden besluit, waardoor de onrechtmatigheid hiervan is komen vast te staan.
2.4.2 Met betrekking tot de causaliteit tussen de door appellant beweerdelijk geleden schade en het primaire besluit is het College van oordeel dat verweerder in dat kader in het bestreden besluit ten onrechte niet de vraag heeft beantwoord of appellant ook op het zelfde moment tot verkoop van zijn melkquotum zou zijn overgegaan, indien bij het herroepen primaire besluit medewerking aan de door appellant voorgestelde wijze van quotumgebruik niet zou zijn geweigerd, maar zou zijn verleend. Van verweerder mag worden verlangd dat hij deze vraag zou hebben beantwoord, nu appellant niet in redelijkheid kan worden tegengeworpen dat de in het bestreden besluit bedoelde gegevens die naar verweerders eigen opvatting ten onrechte niet zijn opgevraagd vóór het nemen van het primaire besluit en die hebben geleid tot herroeping van het primaire besluit, thans slechts aannames betreffende de bedrijfsvoering in D zouden hebben kunnen opleveren. De onzekerheid over de inhoud van het primaire besluit en de houdbaarheid daarvan in rechte in het geval verweerder deze gegevens destijds vóór het nemen van het primaire besluit zou hebben opgevraagd, dient dan ook voor rekening van verweerder te worden gebracht.
2.4.3 Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit in het licht van vorengenoemde vraag onvoldoende aandacht geschonken aan het feit dat blijkens vorengenoemde memo van Friesland de bereidheid van dat bedrijf om melk af te nemen van appellant mede afhankelijk was gesteld van de instemming van verweerder met de door appellant voorgestelde constructie.
2.4.4 In verband met de stelling van verweerder dat uit genoemde memo van Friesland blijkt dat de heer C nog geen besluit had genomen betreffende de eventuele samenwerkingsvorm met appellant, overweegt het College dat deze stelling niet de in het bestreden besluit getrokken conclusie kan dragen dat causaal verband ontbreekt tussen de beweerdelijk geleden schade en het primaire besluit, nu niet is gebleken dat verweerder dit aspect onder ogen heeft gezien in het kader van de beantwoording van vorengenoemde vraag.
2.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit heeft nagelaten de nodige kennis te vergaren omtrent de feiten die relevant zijn voor de beantwoording van de in 2.4.2 genoemde vraag en de in dat verband hiervoor genoemde aspecten en dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het College merkt nog op dat het voor de hand zou hebben gelegen dat verweerder appellant zou hebben gehoord vóór het nemen van het bestreden besluit met het oog op het onderzoek naar de hiervoor genoemde feiten. Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, Awb. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellant dienen te beslissen.
2.6 Het College ziet termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten die appellant voor deze procedure heeft gemaakt. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt).
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 30 augustus 2007 gegrond;
- vernietigt dit besluit en draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant vergoedt het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal
€ 143,-- (zegge: honderddrieënveertig euro).
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. F. Stuurop en mr. S.C. Stuldreher in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 december 2008.
De voorzitter is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.
w.g. F. Stuurop w.g. C.M. Leliveld