Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/696 17 december 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: drs. M. Star en mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 19 september 2007, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 augustus 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van
1 februari 2007, waarbij verweerder de aanvraag van appellant voor uitbetaling van zijn toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brief van 18 oktober 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld. Bij brief van 23 oktober 2007 heeft hij aanvullende stukken overgelegd.
Bij brief van 3 januari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Daarbij heeft hij tevens de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 24 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreeerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in waarin, voorzover van toepassing, worden vermeld:
- alle percelen landbouwgrond van het bedrijf,
- het aantal olijfbomen en de standplaats ervan in het perceel,
- het aantal en het bedrag van de toeslagrechten,
- alle andere bij deze verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.
(…)
Artikel 34
Toepassing
(…)
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4, worden geen toeslagrechten toegekend aan de in artikel 33, lid 1, onder a) en b), bedoelde landbouwers en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve krijgen, indien zij uiterlijk op 15 mei van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling geen aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling indienen.
(…)
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 2
Begripsomschrijvingen(…)
Voor de toepassing van de verordening wordt verstaan onder:
(…)
11. „verzamelaanvraag”: de aanvraag om rechtstreekse betalingen op grond van de bedrijfstoeslagregeling en de andere oppervlaktegebonden steunregelingen
(…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikel 11 tot Pro en met 18 kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als edoeld in artikel 72 wordt Pro bij indiening van een steunaanvraag in het kader van de onderhavige verordening na de desbetreffende termijn een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend.
(…)
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
(…)”
“ In afwijking van artikel 21, lid 1, van Verordening (EG) nr. 796/2004 zijn de verlaging met 1% per werkdag en de afwijzing waarin dat lid voorziet, niet van toepassing op de verzamelaanvragen die voor 2006 bij de bevoegde autoriteiten worden ingediend:
(…)
a) uiterlijk op 31 mei 2006, in het geval van:
(…)
iii) Nederland;
(…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
2. In afwijking van het eerste lid, dient de landbouwer op wie artikel 50, tweede lid, van Verordening 1782/2003 van toepassing is, uiterlijk op 15 mei 2007 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
5. De verzamelaanvraag, bedoeld in artikel 55, eerste lid, wordt tevens aangemerkt als aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten, bedoeld in het eerste dan wel tweede lid, indien de landbouwer deze laatste aanvraag niet dan wel na het verstrijken van de daartoe gestelde termijn heeft ingediend, mits uit de verzamelaanvraag onomstotelijk de wens van de landbouwer blijkt om voor toekenning van toeslagrechten in aanmerking te komen.
(…)
Artikel 55
1. De landbouwer die aanspraak maakt op subsidie in het kader van een van de in artikel 2, tweede lid, onderdeel a en b, bedoelde steunregelingen, maakt gebruik van de verzamelaanvraag.
2. Voor de verzamelaanvraag maakt de landbouwer gebruik van een door de minister vastgesteld formulier dat door de landbouwer volledig en naar waarheid is ingevuld, ondertekend en gedagtekend.
3. De verzamelaanvraag wordt in de periode van 1 april tot en met 15 mei ingediend bij DR.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 9 mei 2006 het formulier “Gecombineerde opgave 2006” (hierna: Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Blijkens het formulier kan met de Gecombineerde opgave 2006 onder meer de verzamelaanvraag voor het gebruiken van toeslagrechten voor 2006 worden gedaan. Het formulier vermeldt:
“Voor alle vragen waarbij u een hokje kunt aankruisen geldt dat wanneer u niets invult uw antwoord ‘nee’ is.”
Appellant heeft op het formulier bij het kopje “Toeslagrechten” niet het hokje aangekruist waarmee hij kon aangeven dat hij zijn toeslagrechten wilde gebruiken.
Ook op het Overzicht gewaspercelen 2006, behorend bij de Gecombineerde opgave, is niet aangegeven dat appellant op bepaalde percelen de toeslagrechten wilde gebruiken.
- In een telefoongesprek op 27 oktober 2006 heeft appellant bij verweerder geïnformeerd, wanneer hij een beslissing op zijn aanvraag vaststelling toeslagrechten zou ontvangen. Hem is medegedeeld dat hij geen aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten had ingediend.
- Bij brief van 30 oktober 2006 heeft appellant verweerder verzocht alsnog voor toeslagrechten in aanmerking gebracht te worden.
- Verweerder heeft vervolgens op 6 december 2006 een gewijzigd voorblad van het formulier Gecombineerde opgave 2006 ontvangen, waarop appellant heeft aangekruist van zijn toeslagrechten gebruik te willen maken.
- Bij besluit van 1 februari 2007 heeft verweerder de, met het op 6 december 2006 gewijzigde formulier Gecombineerde opgave 2006 gedane, aanvraag voor uitbetaling van toeslagrechten afgewezen.
- Op 2 februari 2007 is namens verweerder desgevraagd aan appellant medegedeeld dat deze afwijzing uitsluitend betrekking had op betalingen over het jaar 2006.
Op 7 februari 2007 heeft appellant in een telefoongesprek nog een keer nagevraagd of het besluit uitsluitend voor 2006 gold. Dit is hem toen bevestigd.
- Tegen het besluit van 2 februari 2007 heeft appellant bij brief van 28 februari 2007 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 13 augustus 2007 heeft verweerder de op 30 oktober 2006 gedane aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten van appellant afgewezen.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 4 juni 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar van appellant behandeld als een bezwaar, gericht tegen de niet-toekenning én de niet-uitbetaling van zijn toeslagrechten. Hij heeft in dit verband het bezwaarschrift van 28 februari 2007 aangemerkt als mede (prematuur) gericht tegen het besluit van 13 augustus 2007 op appellants aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten. Verweerder heeft daarbij overwogen dat appellant ten tijde van het indienen van zijn bezwaar redelijkerwijs kon menen dat op zijn aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten reeds was beslist. Verweerder heeft dit bezwaar ongegrond verklaard en de bestreden besluiten gehandhaafd.
De aanvraag tot vaststelling van de toeslagrechten is op 2 november 2006 ontvangen.
Dat is na 9 juni 2006 en dus niet tijdig. Omdat 2006 een overgangsjaar betreft is coulant omgegaan met relaties die geen tijdige aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten hebben ingediend, maar wel tijdig op het formulier “Gecombineerde opgave 2006” hebben aangegeven dat zij hun toeslagrechten wilden gebruiken. In dergelijke gevallen werd de verzamelaanvraag - de aanvraag tot uitbetaling - tevens aangemerkt als aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten.
Daarnaast is de termijn voor het indienen van een verzamelaanvraag opgerekt van 15 mei 2006 naar 31 mei 2006 (zonder korting) en van 9 juni naar 26 juni 2006 (met korting van 1% per werkdag).
Het formulier Gecombineerde opgave 2006 is op 9 mei 2006 ontvangen. Op dat formulier is niet aangegeven dat betrokkene de toeslagrechten wilde gebruiken. Evenmin is op het overzicht gewaspercelen aangegeven dat en welke toeslagrechten betrokkene wilde gebruiken voor uitbetaling. Dit formulier kan dan ook niet worden aangemerkt als een verzamelaanvraag in de zin van Verordening (EG) nr. 796/2004. Deze verzamelaanvraag is eerst ontvangen op 6 december 2006 en dus niet tijdig ingediend. Op grond hiervan dient de aanvraag tot uitbetaling te worden afgewezen. Hieruit volgt ook dat betrokkene niet valt onder de coulanceregeling en de verzamelaanvraag evenmin kan worden beschouwd als een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten.
Beide aanvragen dienen dan ook te worden afgewezen.
Op grond van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden kan het te laat indienen van een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten of een verzamelaanvraag worden verschoond. Daarvan is hier geen sprake. De bijholteontsteking, waarvan appellant reeds 10 jaren ernstige overlast ondervindt, kan niet worden aangemerkt als een onvoorziene omstandigheid, op grond waarvan het hem onmogelijk was tijdig een aanvraag in te dienen.
Van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 is evenmin sprake. De aanvraag tot vaststelling is niet innerlijk tegenstrijdig, maar te laat ontvangen. Daarnaast is met het formulier Gecombineerde opgave 2006 geen verzamelaanvraag ingediend. Dat is pas na het verstrijken van de indieningstermijn gebeurd. Van innerlijke tegenstrijdigheid van de aanvragen zelf is geen sprake.
Appellant heeft meerdere malen telefonisch contact gehad met medewerkers van verweerder. Gebleken is dat appellant tijdens een gesprek op 27 oktober 2006 is meegedeeld dat er geen aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten door hem is ingediend. Hij heeft daarop alsnog toeslagrechten gevraagd. Bij gesprekken op 2 en 7 februari 2007 is hem ten onrechte meegedeeld dat de afwijzing van de aanvraag inkomenssteun alleen geldt voor het jaar 2006. Het gaat hier om een toezegging van een niet beslissingsbevoegde medewerker, die geen beroep op het vertrouwensbeginsel rechtvaardigt. Bovendien kan het vertrouwensbeginsel ingevolge vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen niet leiden tot financiële aanspraken in strijd met het gemeenschapsrecht.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de verzamelaanvraag 2006 ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Regeling kan worden aangemerkt als aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten onder de voorwaarden dat deze tijdig is ingediend en dat daaruit onomstotelijk de wens tot toekenning van toeslagrechten blijkt. Dit is het geval als de aanvrager heeft aangekruist dat hij uitbetaling van toeslagrechten wenst. Aan deze voorwaarden is niet voldaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant acht de gevolgen die verweerder verbindt aan het niet plaatsen van een kruisje op de verzamelaanvraag 2006 en het te laat indienen van een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten volledig disproportioneel en ongekend hard. Ten onrechte is appellant geen mogelijkheid geboden om de gemaakte fout te herstellen. Dit klemt te meer nu verweerder in het aanvraagproces wel ongestraft fouten heeft mogen maken. Zo is appellant meegedeeld dat het niet tijdig aanvragen slechts voor het jaar 2006 tot niet uitbetaling zou leiden.
Bovendien heeft het productschap Zuivel aanvragers van melkpremie die verzuimden een kruisje te plaatsen bij de vraag of zij melkpremie wensten wel een herstelmogelijkheid geboden.
Aan de hand van de gegevens op de toegezonden uitdraaien “voorlopige vaststelling toeslagrechten” had verweerder kunnen zien dat het niet plaatsen van een kruisje een kennelijke fout was.
De gezondheidsklachten van appellant maken dat hij in een stressituatie niet adequaat op onverwachte gebeurtenissen kan reageren. Tegen die achtergrond heeft verweerder te gemakkelijk geconcludeerd dat er geen sprake is geweest van overmacht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft het bezwaarschrift van 28 februari 2007 mede gericht geacht tegen het besluit van 13 augustus 2007 tot afwijzing van de aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten van appellant en het met een beroep op artikel 6:10 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als een prematuur, maar ontvankelijk bezwaar behandeld.
Het College overweegt dat ingevolge artikel 6:10 Awb Pro niet-ontvankelijkverklaring van een prematuur bezwaar achterwege blijft indien het besluit ten tijde van de indiening reeds was genomen of nog niet was genomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
Niet in geschil is dat het besluit ten tijde van de indiening nog niet was genomen.
Blijkens verslagen van door appellant met verweerders medewerkers gevoerde telefoongesprekken kon appellant op 28 februari 2007 redelijkerwijs niet menen dat op zijn aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten reeds beslist was. Zo is hem op 23 januari 2007 meegedeeld dat op de aanvraag toeslagrechten nog niet was beslist. Uit de verslagen van de telefoongesprekken op 2 en 7 februari 2007 komt dit eveneens naar voren.
Bijgevolg heeft verweerder het geschil in bezwaar onjuist afgebakend door daarin de afwijzing van de aanvraag tot vaststelling van de toeslagrechten mede te betrekken,
Voorzover het bestreden besluit daarop betrekking heeft, zal het niet in stand kunnen blijven.
Het beroepschrift van 19 september 2007 heeft wel betrekking op die laatste materie en kan in zoverre mede als bezwaarschrift tegen het besluit van 13 augustus 2007 aan verweerder worden overgedragen. Verweerder zal, als appellant dat wenst, daarop nog een besluit moeten nemen.
Het College ziet onder ogen dat ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Regeling, waarin is bepaald dat een aanvraag om uitbetaling van toeslagrechten onder omstandigheden als aanvraag tot vaststelling daarvan kan gelden, wel een verband bestaat tussen de besluiten van 1 februari 2007 en 13 augustus 2007, maar kan daaraan niet de conclusie verbinden dat de besluiten niet los van elkaar beoordeeld kunnen worden.
5.2 Het College stelt vast dat uit de Gecombineerde opgave 2006 niet blijkt dat appellant uitbetaling van zijn toeslagrechten wilde vragen. Appellant heeft derhalve met het indienen van deze opgave geen verzamelaanvraag gedaan. Pas met het door verweerder op 6 december 2006 ontvangen verzoek om de opgave aan te vullen heeft appellant de verzamelaanvraag gedaan.
Appellant beroept zich op het bestaan van een kennelijke fout in de op 9 mei 2006 door verweerder ontvangen Gecombineerde opgave 2006, in die zin dat duidelijk moet zijn geweest dat wel beoogd is om uitbetaling van de toeslagrechten te vragen. Daarbij ziet appellant eraan voorbij dat de vraag of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening nr. 796/2004, gelet op de bewoordingen van dat artikel, eerst aan de orde is als een steunaanvraag is ingediend.
Nu met de op 9 mei 2006 ontvangen Gecombineerde opgave 2006 geen verzamelaanvraag en dus geen aanvraag om uitbetaling is gedaan, is voor de beoordeling of sprake is van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening 796/2004 in die Gecombineerde opgave geen plaats.
5.3 Voorzover appellant heeft willen betogen dat het niet tijdig aanvragen van uitbetaling van de toeslagrechten het gevolg is van een situatie van overmacht, volgt het College hem hierin niet.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. 2002, blz. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Appellants chronische, reeds tien jaar durende, bijholteontsteking en de gevolgen daarvan bij situaties van stress, kunnen niet als dergelijke abnormale en onvoorziene omstandigheden worden aangemerkt.
5.4 Voorzover appellant met zijn stelling dat er toezeggingen zijn gedaan door medewerkers van verweerder dat alles goed zou komen, een beroep beoogt te doen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit niet. Allereerst omdat de feitelijke grondslag daarvoor ontbreekt, nu die medewerkers terecht hebben medegedeeld dat het besluit van 1 februari 2007 slechts op de aanvraag over het jaar 2006 betrekking had. Appellant vreesde een verdere doorwerking van het besluit, maar hem is correct medegedeeld dat het besluit daartoe niet strekte. Pas het besluit van 13 augustus 2007 leidde ertoe dat ook voor andere jaren geen recht op toeslag zou bestaan.
5.5 Appellants beroep op de door het Productschap Zuivel gevolgde handelwijze om melkveehouders die verzuimd hadden om tijdig aan te kruisen dat zij uitbetaling van melkpremie wensten, op te bellen en in de gelegenheid te stellen om dit verzuim te herstellen, kan niet slagen.
Er is immers geen grondslag voor het oordeel dat verweerder, die ter zake een eigen verantwoordelijkheid heeft, in strijd met het recht gehandeld zou hebben door dit voorbeeld niet te volgen.
5.6 Gelet op het overwogene onder 5.1 van deze uitspraak dient het beroep gegrond te worden verklaard en moet het bestreden besluit worden vernietigd, doch uitsluitend voorzover het de beslissing inzake de aanvraag tot vaststelling van de toeslagrechten betreft.
Voorzover het de aanvraag uitbetaling toeslagrechten betreft, blijft het besluit dus in stand.
5.7 Het College ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant, en kent overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht één punt toe voor het opstellen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting met wegingsfactor 1 en een waarde van € 322,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover het de vaststelling van de toeslagrechten betreft;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro); - bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,-- (zegge: honderddrieënveertig euro)
vergoedt;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten aan appellant moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 december 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas