Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/769 18 december 2008
32103 Plantenziektenwet
Besluit bestrijding schadelijke organismen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Natuur, Landbouw en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 15 oktober 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 september 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant gericht tegen zijn besluiten van 3 januari 2007, 22 januari 2007, 12 februari 2007 en 26 april 2007, waarbij maatregelen zijn aangezegd als omschreven in het Besluit bestrijding schadelijke organismen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 december 2007 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 23 januari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 25 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde alsmede door mr. drs. P.J. de Vries, werkzaam bij de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD).
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb 2000, L169, blz. 1; hierna: Richtlijn 2000/29/EG) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. De lidstaten schrijven voor dat de in bijlage I, deel A, genoemde schadelijke organismen niet op hun grondgebied mogen worden binnengebracht.
(…)
4. De lidstaten schrijven voor dat de leden 1 en 2 (…) ook van toepassing zijn op de verspreiding van de betrokken schadelijke organismen via wegen die verband houden met het verkeer van planten, plantaardige producten of andere materialen binnen het grondgebied van een lidstaat.
(…)
Artikel 5
1. De lidstaten schrijven voor, dat de in bijlage IV, deel A, genoemde planten, plantaardige producten of andere materialen slechts op hun grondgebied mogen worden binnengebracht, indien is voldaan aan de bijzondere eisen die daarbij in dat deel van die bijlage worden vermeld.
(…)
4. De lidstaten schrijven voor dat, (…), het bepaalde in lid 1 ook van toepassing is op het verkeer van planten, plantaardige producten of andere materialen binnen het grondgebied van een lidstaat, zulks evenwel onverminderd artikel 6, lid 7. (…)
Artikel 16
1. (…)
De lidstaat neemt alle noodzakelijke maatregelen om de schadelijke organismen uit te roeien of, indien dat niet mogelijk is, in te dijken. Hij stelt de Commissie en de andere lidstaten in kennis van de genomen maatregelen.
(…)”
In Bijlage I, deel A, rubriek II, onder b) bij Richtlijn 2000/29/EG is de bacterie Pseudomonas solanacearum (Smith) Smith vermeld als schadelijk organisme waarvan bekend is dat zij in de gemeenschap voorkomt en risico’s oplevert voor de gehele gemeenschap.
In Bijlage IV, deel A, rubriek II, bij Richtlijn 2000/29/EG zijn bijzondere eisen opgenomen die de lidstaten dienen vast te stellen ten aanzien van het binnenbrengen en in het verkeer brengen in de lidstaten van planten, plantaardige producten en andere materialen die van oorsprong uit de gemeenschap afkomstig zijn. Onder punt 18.1 van deze bijlage zijn dergelijke bijzondere eisen opgenomen voor knollen van Solanum tuberosum L. (aardappel), bestemd voor opplant. Deze eisen staan deels in relatie tot de bacterie Pseudomonas solanacearum (Smith) Smith.
In Richtlijn 98/57/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende de bestrijding van Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. (Pb 1998, L235, blz. 1; hierna: Richtlijn 98/57/EG) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 5
1. Wanneer het officiële of onder officieel toezicht verrichte laboratoriumonderzoek (…), de aanwezigheid van het organisme in het overeenkomstig deze richtlijn genomen monster bevestigt, nemen de verantwoordelijke officiële instanties van de lidstaat, rekening houdend met deugdelijke wetenschappelijke beginselen, de biologische eigenschappen van het organisme en de in de lidstaten gebruikelijke teelt-, afzet- en verwerkingsmethoden voor de gastheerplanten van het organisme, de volgende maatregelen:
a) voor het in de lijst opgenomen plantaardige materiaal:
(…)
ii) verklaren zij het in de lijst opgenomen plantaardig materiaal, de zending en/of partij waarvan het monster is genomen, alsmede de machines, het voer- of vaartuig, de opslagplaats of delen daarvan, en enig ander voorwerp, inclusief verpakkingsmateriaal dat met het in de lijst opgenomen plantaardig materiaal waarvan het monster is genomen, in contact is geweest, besmet; indien van toepassing verklaren zij ook het veld (de velden), de eenheid (eenheden) waar het gewas onder beschermde condities is geteeld, en de productieplaats(en) waar het in de lijst opgenomen plantaardig materiaal is geoogst waarvan het monster is genomen, besmet; voor de tijdens de vegetatieperiode genomen monsters verklaren zij het veld (de velden), de productieplaats(en) en, in voorkomend geval, de eenheid (eenheden) waar het gewas waarvan het monster is genomen, onder beschermde condities is geteeld, besmet, en
iii) bepalen zij, (…), de omvang van de waarschijnlijke besmetting door contact met de aangewezen besmettingsbronnen vóór of na de oogst, via de teeltwijze, de irrigatie of de bespuiting, of via stamverwantschap met de aangewezen besmettingsbronnen, en
(…)
Artikel 6
(…)
2. De lidstaten bepalen dat het in de lijst opgenomen plantaardige materiaal dat krachtens artikel 5, lid 1, punt a), onder iii), (…), "waarschijnlijk besmet" is verklaard, met inbegrip van het in de lijst opgenomen materiaal waarvoor een risico is geconstateerd, dat is geproduceerd op productieplaatsen die krachtens artikel 5, lid 1, punt a), onder iii), "waarschijnlijk besmet" zijn verklaard, niet mag worden gepoot of uitgeplant en dat het onder toezicht van hun verantwoordelijke officiële instanties op de in bijlage VI, punt 2, aangegeven adequate wijze wordt gebruikt of verwijderd, zodat wordt vastgesteld dat er geen aanwijsbaar risico voor verspreiding van het organisme bestaat.
(…)”
In de Plantenziektenwet (hierna: Pzw) is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur regelen worden gesteld omtrent:
a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten;
(…)”
In het Besluit bestrijding schadelijke organismen (hierna: Besluit) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. De eigenaar of houder van een partij, aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of verdacht wordt daardoor te zijn aangetast, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn:
a. de planten van deze partij te oogsten of te rooien;
b. de planten of plantaardige produkten van deze partij een door Onze Minister bepaalde bestemming te geven, of
c. deze partij, het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal of de schadelijke organismen afkomstig van deze partij te bewaren, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen of te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken.
2. De eigenaar of houder van de partij, bedoeld in het eerste lid, is verplicht de partij, voor zover deze niet te velde staat, alsmede het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal, als één geheel en duidelijk afgescheiden van andere partijen opgeslagen te houden, totdat aan de aanzegging gevolg wordt gegeven of een toestemming als bedoeld in artikel 4, tweede lid, is verleend.
Artikel 4
1. Het is de eigenaar of houder van de partij, bedoeld in artikel 3, totdat gevolg is gegeven aan een aanzegging als bedoeld in artikel 3, verboden:
a. planten van de partij te oogsten of te rooien;
b. de partij geheel of gedeeltelijk dan wel het voor deze partij gebruikte verpakkingsmateriaal te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen, te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken of
c. planten te gaan telen in de ruimte waar de partij zich bevindt.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, geldt niet indien:
a. door Onze Minister toestemming tot de in het eerste lid genoemde handelingen is verleend en de daarbij gegeven aanwijzingen worden opgevolgd of,
b. de in het eerste lid genoemde handelingen verplicht zijn gesteld ingevolge een aanzegging als bedoeld in artikel 3.
Artikel 17
1. Indien in een gebied, op een terrein of in een ruimte de aanwezigheid van een door Onze Minister aangewezen schadelijk organisme is aangetoond of wordt vermoed, kan Onze Minister met betrekking tot dat gebied, dat terrein of die ruimte regels stellen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Plantenziektenwet.”
In de Regeling bestrijding schadelijke organismen (hierna: Regeling) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 2
De minister kan in de gevallen, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van het besluit:
a. teeltverboden opleggen voor een bepaald terrein of een bepaalde ruimte, voor bepaalde of onbepaalde tijd;
b. aanwijzingen geven voor de teelt op een bepaald terrein of in een bepaalde ruimte, voor bepaalde of onbepaalde tijd.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 2 januari 2007 zijn bij appellant van een (rest)partij in zijn schuur aanwezige Bintje consumptieaardappelen door de PD vier monsters genomen in verband met klonale verwantschap met een – op dat moment – van besmetting met bruinrot verdachte partij aardappelen geteeld op het bedrijf van de heer C (hierna: C).
- Bij besluit van 3 januari 2007 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat in de bemonsterde partij aardappelen van C aanwijzingen zijn gevonden die kunnen duiden op een besmetting met Ralstonia solanacearum, de bacterie die bruinrot veroorzaakt. De partij aardappelen van C die bij appellant in opslag is, wordt met ingang van 3 januari 2007 vastgelegd totdat de uitslag van het nader onderzoek aan appellant is meegedeeld. Op grond van artikel 2 van het Besluit en artikel 11 Pzw zijn appellant diverse maatregelen aangezegd.
- Bij besluit van 22 januari 2007 heeft verweerder in vervolg op de aanzegging van 3 januari 2007 aan appellant meegedeeld dat bij controle van een door hem geteelde partij aardappelen aanwijzingen zijn gevonden die kunnen duiden op een besmetting met Ralstonia solanacearum. De partij Bintje die op het bedrijf van appellant is geteeld, is volgens verweerder klonaal verwant aan de besmette partij geteeld op het bedrijf van C. Om die reden wordt de door appellant geteelde partij in een nader onderzoek betrokken, Deze partij wordt met ingang van 22 januari 2007 vastgelegd totdat de uitslag van het nader onderzoek aan appellant is meegedeeld. Op grond van de artikelen 2 tot en met 6 en 8 tot en met 12 van het Besluit zijn appellant diverse maatregelen aangezegd met betrekking tot zijn bedrijf.
- Bij brief van 8 februari 2007 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 3 en 22 januari 2007.
- Bij besluit van 12 februari 2007 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat bij monsteronderzoek van de betreffende partij aardappelen van appellant een besmetting met de bacterie is vastgesteld die bruinrot veroorzaakt. Met toepassing van het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 6 en 9 tot en met 12 van het Besluit en artikel 2 van de Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten is een aantal maatregelen aangezegd, waaronder de aanzegging dat de betreffende partij besmette aardappelen niet in het verkeer mag worden gebracht en moet worden vernietigd of anderszins onschadelijk moet worden gemaakt. Voor de andere partijen aardappelen op het bedrijf van appellant geldt dat deze uitsluitend binnenlands mogen worden afgezet voor industriële verwerking of in kleinverpakking voor consumptie. Tot slot heeft verweerder gesteld dat nadere aanzeggingen met betrekking tot het betreffende perceel en het bedrijf van appellant zullen volgen.
- Bij brief van 2 maart 2007 heeft appellant tegen het besluit van 12 februari 2007 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 15 maart 2007 heeft appellant de gronden van het bezwaar gericht tegen de besluiten van 3 en 22 januari 2007 aangevuld.
- Bij brief van 14 maart 2007 heeft appellant de voorzieningenrechter van het College verzocht de besluiten van 3 januari, 22 januari en 12 februari 2007 te schorsen. Bij brief van 14 mei 2007 heeft appellant dit verzoek ingetrokken.
- Bij brief van 10 april 2007 heeft appellant de gronden van het bezwaar gericht tegen het besluit van 12 februari 2007 aangevuld.
- Bij besluit van 26 april 2007 heeft verweerder vanwege de op het bedrijf van appellant geconstateerde besmetting met bruinrot, op grond van het Besluit, teeltbeperkende maatregelen voor het bedrijf voorgeschreven.
- Op 29 mei 2007 is appellant op zijn bezwaren gericht tegen de besluiten van 3 januari, 22 januari en 12 februari 2007 gehoord.
- Bij brief van 6 juni 2007 heeft appellant tegen het besluit van 26 april 2007 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 9 juli 2007 heeft appellant de gronden van dit bezwaar aangevuld. Appellant heeft aangegeven geen gebruik te willen maken van de mogelijkheid op dit bezwaar te worden gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
3.1 In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat bruinrot een ziekte is in onder meer aardappelen die wordt veroorzaakt door de bacterie Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. (voorheen Pseudomonas solanacearum genoemd). De Europese Unie en EPPO (European and Mediterranean Plant Protection Organization) beschouwen bruinrot als een gevaarlijke quarantaineziekte.
Ook vóór de oogst kan in de knollen al een aantasting van de vaatbundelring optreden, hoewel de knollen dan nog niet rotten. Er kan echter ook “narot” optreden. Tijdens bewaring kunnen aangetaste knollen “secundaire narot” gaan vertonen. Aangrenzende knollen kunnen zo met deze secundaire narotaantasting worden besmet, die op hun beurt weer kunnen gaan rotten. In opgeslagen partijen kunnen aldus nesten rottende knollen ontstaan, bestaande uit een stinkende massa. De gevolgen van een dergelijke aantasting kunnen desastreus zijn.
Bruinrot is een zeer besmettelijke ziekte. De bacterie kan door menselijk handelen gemakkelijk van de ene op de andere partij aardappelen worden overgebracht. De bacterie kan onder meer worden verspreid met geïnfecteerd pootgoed en besmet oppervlaktewater. In het pootgoed kan de bacterie latent aanwezig zijn, dat wil zeggen zonder symptomen te veroorzaken. Verder kan de bacterie verspreid worden met gronddeeltjes die door werktuigen, verpakkingsmateriaal, et cetera worden meegevoerd. Door onderzoek is vastgesteld dat de bacterie tenminste twee seizoenen vrij in de bodem kan overleven. Een directe bestrijding van de bruinrotbacterie in aardappelen is niet mogelijk. Aangetaste knollen moeten gecontroleerd worden afgevoerd en vernietigd. Alle gebruikte materialen, werktuigen en dergelijke moeten worden ontsmet. Voorts moet een aangepast teeltplan voor de grond worden gehanteerd. Met name dienen op die grond gedurende een aantal jaren géén aardappelen of andere waardeplanten te worden geteeld.
Om te controleren of bruinrot aanwezig is in Nederland, worden partijen aardappelen en ook oppervlaktewater door de PD bemonsterd en worden de genomen monsters op de aanwezigheid van de bacterie onderzocht. Met ingang van 2005 worden partijen pootgoed getoetst met een intensiteit van één monster per partij.
In Richtlijn 98/57/EG is de wijze waarop partijen aardappelen op bruinrot moeten worden getoetst, gestandaardiseerd voorgeschreven. Bepaald is hoe partijen aardappelen moeten worden bemonsterd en welke toetsen op welke wijze moeten worden uitgevoerd. De PD voert bemonsteringen en toetsingen uit conform deze regels. Zo wordt een steekproef van 200 knollen genomen. Bij een intensiteit van één monster per 25 ton geeft deze werkwijze een statistische betrouwbaarheid van 95 procent om een besmetting van 1,5 procent aan te tonen. Het uitgangspunt is dat de besmetting homogeen over de partij is verdeeld en de knollen willekeurig uit de gehele partij zijn verzameld. Bij een lagere besmetting is de trefkans geringer.
Bemonsteringen van partijen vindt plaats op basis van een steekproef. Daarom is het niet mogelijk met 100 procent zekerheid vast te stellen dat een partij die in de laboratoriumtoets negatief is, niet met bruinrot is besmet. Een negatieve toetsuitslag wil alleen maar zeggen dat in het onderzochte monster de bacterie niet is aangetoond, en dus niet dat de bemonsterde partij volledig vrij is van besmetting. Het kan zijn dat besmette knollen buiten de steekproef zijn gevallen. Ook is het mogelijk dat wanneer het aantal bacteriën in een knol beneden de onderzoeksdrempel ligt, de bacterie niet door middel van een laboratoriumtoets kan worden aangetoond. Indien een partij besmet is door bijvoorbeeld beregening of machinecontact, kan het zijn dat de besmetting in het eerste jaar zelf helemaal niet met de gebruikte methode kan worden vastgesteld. De besmetting is in het begin namelijk zo laag dat deze in het onderzoek niet boven de onderzoeksdrempel uitstijgt.
Adequate maatregelen waren en zijn van het grootste belang om de schade ten gevolge van de bruinrotbesmetting in Nederland zoveel mogelijk te beperken. De exportbelangen van Nederland zijn enorm groot en stringente maatregelen waren en zijn nodig om deze belangen niet verder te schaden. Niet voor niets schrijft de Europese regelgeving dwingend voor maatregelen te treffen ter bestrijding van bruinrot, aldus verweerder in het bestreden besluit. Het beleid van de PD is mede in dat licht gerichte op uitroeiing van de bruinrotbacterie in Nederland.
3.2 Op 5 oktober 2006 is een monster genomen bij C. Op 29 november 2006 bleek het monster positief te zijn in de immunofluorescentie- en Polymerase Chain Reaction-toets. Het monster kreeg daarmee de status pending. Hierna is een aantal vervolgtoetsen uitgevoerd. Op 12 december 2006 bleken de uitgevoerde moleculaire toetsen positief te zijn. Het monster kreeg de status pending + . Op 4 januari 2007 bleek ook de zogenaamde biotoets positief. Hiermee is vastgesteld dat de partij van C besmet is met bruinrot. Dat het monster de status pending + kreeg, was aanleiding om een onderzoek uit te voeren naar de klonaal verwante partijen, waaronder de partij van appellant.
Op 2 januari 2007 heeft de PD in de aanwezigheid van appellant vier monsters genomen van een (rest)partij in zijn schuur aanwezige Bintje consumptieaardappelen. Aanleiding was de klonale verwantschap van de aardappelen van appellant met een – toen nog – mogelijk met bruinrot besmette partij consumptieaardappelen van C. Op het inzendformulier voor plantenmateriaal van 2 januari 2007 is aangetekend: “zusterpartij mogelijk besmette partij”. Vervolgens zijn bij besluit van 3 januari 2007 de aardappelen van appellant vastgelegd voor nader onderzoek. Dat besluit steunde op de juiste motivering dat een partij van C verdacht was van bruinrot, maar op de onjuiste motivering dat appellant een partij aardappelen van hem in opslag had. Die misslag kwam volgens verweerder voort uit de informatie uit het traceringsonderzoek, dat C bij anderen aardappelen in opslag had.
Het besluit van 3 januari 2007 is gewijzigd bij het besluit van 22 januari 2007. Daarin is overwogen dat de werkelijke aanleiding van de vastlegging de klonale verwantschap is van de aardappelen van appellant met de inmiddels besmet gebleken partij aardappelen van C.
Nadat op grond van onderzoek was komen vast te staan dat de aardappelen van appellant daadwerkelijk met bruinrot waren besmet – één van de vier monsters bleek besmet – is bij besluit van 12 februari 2007 aan appellant aangezegd dat de betrokken partij niet in het verkeer mag worden gebracht en vernietigd moet worden en dat de andere partij(en) – kort weergegeven – gecontroleerd moet(en) worden afgezet. Daarnaast zijn teeltbeperkende maatregelen van onbepaalde duur opgelegd. Vervolgens heeft appellant in weerwil van laatstgenoemd besluit – waarin verplaatsing en vervoer van de aardappelen was verboden, behoudens voorafgaande toestemming – meerdere monsters genomen om die te laten onderzoeken door de Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaigoed en pootgoed van landbouwgewassen (hierna: NAK). Drie monsters bleken positief. Bij besluit van 26 april 2007 is het eerdere besluit van 12 februari 2007 door verweerder nader ingevuld, waarbij de teeltbeperkende maatregelen voor een bepaalde tijd zijn opgelegd.
3.3 Met betrekking tot de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 3 januari, 22 januari, 12 februari en 26 april 2007 heeft verweerder in het bestreden besluit met name het volgende overwogen.
3.3.1 Ten aanzien van het besluit van 3 januari 2007 stelt verweerder dat het besluit op een gedeeltelijk onjuiste motivering steunt. Overigens is het besluit volgens verweerder wel terecht genomen. De motivering had moeten luiden dat de betreffende partij Bintje aardappelen van appellant klonaal verwant is met een mogelijk met bruinrot besmette partij consumptieaardappelen van C en derhalve op grond van artikel 2 van het Besluit voor nader onderzoek moet worden vastgelegd totdat de uitslag daarvan aan appellant is meegedeeld. Het gebrek in de motivering wordt verweerder bij het bestreden besluit gerepareerd.
De besluiten van 3 en 22 januari 2007 zijn, hoewel summier, volgens verweerder voldoende gemotiveerd. Dat deze besluiten ingrijpend zijn, maakt dit niet anders. Voorts stelt verweerder dat de omstandigheid dat in of bij deze twee besluiten niet is onderbouwd dat bij appellant aanwijzingen zijn gevonden, respectievelijk bewijs is gevonden van een bruinrotbesmetting, bijvoorbeeld in de vorm van een aangehecht onderzoeksdocument, niet betekent dat die besluiten op dit punt onvoldoende zijn gemotiveerd. Zo daarover anders zou worden geoordeeld, zijn die (vermeende) motiveringsgebreken met de in de beslissing op bezwaar opgenomen (en onder 3.2 weergegeven) overwegingen gerepareerd.
Het betoog van appellant dat indien sprake was van een kleine verdenking er geen reden was om zijn aardappelen vast te leggen, is volgens verweerder onjuist. Niet alleen maakt appellant niet duidelijk wat onder een “kleine verdenking” moet worden verstaan, maar ook heeft appellant niet onderbouwd waarop hij zijn stelling baseert. Verweerder wijst erop dat in Richtlijn 2000/29/EG noch in Richtlijn 98/57/EG een dergelijke kwalificatie voorkomt, laat staan dat uit genoemde richtlijnen blijkt dat in een dergelijke situatie geen onderzoek hoeft te worden uitgevoerd. Ook feitelijk kan niet worden gesproken van een “kleine verdenking”. Ten tijde van het nemen van het besluit van 3 januari 2007 had het monster van de klonaal verwante partij aardappelen van C immers de status pending + . Verweerder wijst erop dat dit een zware verdenking is, die in bijna alle gevallen wordt bevestigd in de biotoets. Vanwege de status pending + van het monster van C is terecht overgegaan tot het vastleggen van de partij aardappelen van appellant in afwachting van de definitieve uitkomst van het onderzoek. In dat verband verwijst verweerder naar artikel 16 van Richtlijn 2000/29/EG en artikel 2 van het Besluit. Laatstgenoemd artikel geeft verweerder de wettelijke bevoegdheid tot het vastleggen van partijen. In dit verband stelt verweerder vast dat appellant het bestaan van klonale verwantschap tussen zijn partij aardappelen en de betrokken partij van C niet heeft bestreden. Bij het opvolgende besluit van 22 januari 2007 is de vastlegging voor nader onderzoek gecontinueerd. De inmiddels vastgestelde besmetting bij C – hetgeen iets anders is dan aanwijzingen van een besmetting – in samenhang met het traceringsonderzoek waarvan de neerslag in de zogenaamde stamboom is neergelegd, vormt volgens verweerder de deugdelijke feitelijke grond waarop laatstgenoemd besluit steunt.
Voor zover appellant heeft gesteld dat bij andere telers ten onrechte geen partijen aardappelen zijn vastgelegd, stelt verweerder dat alle aanwezige partijen zijn vastgelegd. Door een drietal telers waren de betreffende partijen al afgeleverd, zodat deze niet konden worden vastgelegd. Niet valt in te zien volgens verweerder dat het niet nemen van besluiten jegens deze telers dient te betekenen dat ten onrechte is besloten om de partij aardappelen bij appellant vast te leggen.
3.3.2 Ten aanzien van de monsterneming en het daarop volgende besluit tot besmetverklaring van 12 februari 2007 heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat in de schuur van appellant in zijn aanwezigheid vier monsters zijn genomen. Die monsters zijn verzegeld en voorzien van een barcodesticker met uniek nummer naar een laboratorium in Wageningen gestuurd. Deze werkwijze voorkomt verwisseling van monsters. De monsters zijn onderzocht volgens de werkwijze die is uitgeschreven in Bijlage II bij Richtlijn 98/57/EG. De uitvoering van het onderzoek is geborgd door middel van een kwaliteitssysteem. De aan appellant toegestuurde onderzoeksresultaten zijn een weerslag van het uitgevoerde onderzoek. Dat één medewerker belast is met de ontvangst van de monsters is volgens verweerder een gebruikelijke werkwijze. Een praktijk waarbij het in ontvangst nemen van monsters steeds door een andere medewerker gedaan zou moeten worden, zou in de praktijk een onwerkbare situatie opleveren.
Het betoog van appellant dat het onderzoek van de NAK niet correct is uitgevoerd, snijdt volgens verweerder geen hout. De uitslagen van de NAK hebben niet ten grondslag gelegen aan het besluit van 12 februari 2007. Wel is het zo dat deze uitslagen de uitslag van het onderzoek van de PD bevestigen en daarmee te meer reden vormen om het besluit van 12 februari 2007 in stand te laten.
De stelling van appellant dat als al sprake was van een bruinrotbesmetting bij C, die bij alle afnemers had moeten blijken, is volgens verweerder onjuist. De vraag of al dan niet in (meer) zusterpartijen bruinrotbesmettingen optreden, kan niet afdoen aan een verkregen positief onderzoeksresultaat. Indien een onderzoeksuitslag negatief is, staat daarmee bovendien nog niet vast dat de partij vrij is van bruinrot. Of al dan niet maatregelen zijn genomen bij andere telers, kan volgens verweerder niet afdoen aan de rechtmatigheid van het besluit van 12 februari 2007. De andere telers verkeren volgens verweerder ook niet in dezelfde situatie als appellant.
De door appellant bestreden maatregel met betrekking tot de gecontroleerde binnenlandse afzet voor consumptie en in kleinverpakking van andere partij(en) aardappelen op het bedrijf van appellant is gebaseerd op de artikelen 3 en 4 van het Besluit en is volgens verweerder daarmee in overeenstemming. Verweerder erkent dat in het besluit van 12 februari 2007 niet nader is toegelicht waarom het feit dat een partij besmet bleek met bruinrot, aanleiding gaf om ook ten aanzien van de andere partijen op het bedrijf van appellant maatregelen op te leggen. Verweerder wijst erop dat de andere partij(en) aardappelen waarschijnlijk besmet moest(en) worden verklaard, vanwege mogelijk contact met de bruinrotbacterie door bijvoorbeeld gemeenschappelijk machinegebruik. Verweerder erkent dat in het besluit van 12 februari 2007 een overweging hieromtrent ontbrak, doch deze omissie is bij de beslissing op bezwaar gecorrigeerd. Verweerder wijst erop dat achteraf is gebleken dat appellant op dat moment geen andere partij(en) aardappelen op zijn bedrijf had. Het aanzeggen van deze maatregel heeft feitelijk dus geen rechtsgevolg gehad, zodat appellant in zoverre geen belang heeft bij zijn bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2007.
Ten aanzien van het teeltverbod opgenomen in het besluit van 12 februari 2007 wijst verweerder er voorts op dat ingevolge artikel 2 van de Regeling een dergelijk verbod voor onbepaalde duur mag worden opgelegd. Het teeltverbod is bovendien nader uitgewerkt (verzacht) in het besluit van 26 april 2007. Het in een later stadium nader invullen van teeltbeperkende maatregelen is een standaard werkwijze van de PD, omdat in de meeste gevallen nog onderzoek moet worden gedaan naar andere partijen op het bedrijf. Indien alle uitslagen bekend zijn, kunnen de teeltbeperkende maatregelen definitief worden ingevuld. Van enige mededelingen van de zijde van verweerder dat ook indien één of meer partijen aardappelen van appellant besmet zou worden verklaard met bruinrot, deze afgezet zou(den) kunnen worden, is volgens verweerder niet gebleken.
De stelling van appellant met betrekking tot het besluit van 26 april 2007 dat indien een partij besmet is, dat niet wil zeggen dat een perceel dat ook is, vindt volgens verweerder geen steun in artikel 5, eerste lid, onder a, onderdeel ii, van Richtlijn 98/57/EG. De wettelijke basis voor het opleggen van teeltbeperkende maatregelen is artikel 2 van de Regeling. Hierin wordt uitvoering gegeven aan Richtlijn 98/57/EG, die dwingend voorschrijft welke teeltbeperkende maatregelen moeten worden opgelegd.
3.4 Hetgeen appellant voor het overige heeft aangevoerd kan volgens verweerder evenmin leiden tot herroeping van de primaire besluiten. Gelet op deze conclusie heeft verweerder het verzoek van appellant om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt, afgewezen.
4. Het standpunt van appellant
4.1 Appellant kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft ter ondersteuning van zijn beroep het volgende aangevoerd.
4.2 Appellant stelt dat moet worden beoordeeld of op 3 dan wel 22 januari 2007 voldoende reden was om de betreffende besluiten op te leggen. Dit betekent dat voor de beoordeling van de situatie louter die omstandigheden bij de beoordeling mogen worden betrokken die toen bekend waren. De vermeende besmetting die op 12 februari 2007 aanleiding heeft gegeven tot het besluit tot besmetverklaring dient volgens appellant bij een beoordeling van de besluiten van 3 en 22 januari 2007 dan ook buiten beschouwing te blijven.
4.3 Volgens appellant had het besluit van 3 januari 2007 niet in stand mogen worden gelaten. Het – door verweerder erkende – gebrek in het besluit van 3 januari 2007 is niet zo eenvoudig te repareren als verweerder in het bestreden besluit doet voorkomen. Bovendien wordt ook in het bestreden besluit de stellingname dat voor het nemen van het besluit van 3 januari 2007 al sprake was van een zware verdenking van de klonaal verwante partij aardappelen bij C en al het overige in het bestreden besluit onder “Feiten en omstandigheden” gestelde (hier onder 3.2 weergegeven) niet onderbouwd. Volgens appellant was het verweerder meer dan duidelijk dat op het bedrijf van appellant geen opslag van aardappelen afkomstig van C heeft plaatsgevonden. D van de PD is op 2 januari 2007 op het bedrijf geweest en heeft gevraagd of appellant bepaald pootgoed heeft gebruikt. Daarmee staat vast dat de PD en verweerder op 2 januari 2007 er al bekend mee waren dat het ging om een eigen geteelde partij en niet enkel om opslag. Gegeven de motivering van het besluit van 3 januari 2007 was het voor verweerder klaarblijkelijk op dat moment enkel belangrijk om juist de partij van C die her en der verspreid was, onder handbereik te krijgen en verdere verspreiding daarvan te beperken. In een onderzoek als het onderhavige komt pas later het opsporen van klonaal verwante partijen aan de orde. Had verweerder op juiste wijze het protocol gevolgd, dan was appellant in de gelegenheid geweest de betreffende partij aardappelen af te zetten, evenals andere handelaren dat konden doen die – volgens verweerder – telen op percelen die besmet zijn met bruinrot.
In dat verband wijst appellant er nog op dat het opmerkelijk is dat van de partij pootgoed met nr. 86268 alleen zijn partij, de partij van C en een partij bij een derde teler betrokken lijken te zijn bij het onderzoek. Voorts is het volgens appellant opmerkelijk dat alleen bij hem en C – en niet bij andere telers – uiteindelijk bruinrot is vastgesteld. Als al sprake zou zijn van besmetting van deze partij pootgoed, dan zou die besmetting bij alle afnemers van de partij moeten zijn geconstateerd. Het feit dat de partijen al weg waren van die bedrijven, maakt het niet onmogelijk nog traceringsonderzoeken uit te voeren, althans de percelen waar de aardappels vanaf zijn gekomen, te onderzoeken, aldus appellant. Het niet uitvoeren van dergelijke onderzoeken doet bij appellante vragen rijzen over de besmetting van zijn partij en over het ontbreken van maatregelen ten aanzien van de anderen.
De aard en inhoud van het besluit van 22 januari 2007 sterkt appellant in zijn stelling dat de vraag naar klonale verwantschap met de partij van C pas later in het protocol bij een vermeende besmetting aan de orde komen. Immers, pas in het besluit van 22 januari 2007 wordt de klonale verwantschap opgevoerd als motivering voor de vastlegging van de partij aardappelen. Appellant heeft voorts dezelfde bezwaren tegen dit besluit als tegen het besluit van 3 januari 2007 en meent dat er ook op 22 januari 2007 geen grondslag was voor het vastleggen van zijn partij aardappelen.
4.4 Ten aanzien van het in bezwaar gehandhaafde besluit van verweerder van 12 februari 2007 tot besmetverklaring van de betreffende partij aardappelen stelt appellant dat ook met het bestreden besluit niet duidelijk is hoe het onderzoek ten aanzien van de vaststelling van bruinrot is uitgevoerd. Met de stelling van verweerder dat het onderzoek volgens het protocol is verlopen, zijn de daarover door appellant gestelde concrete vragen niet beantwoord. Met name is onduidelijk of het is uitgevoerd in overeenstemming met het EPPO-protocol dat staat voor onderzoeken als de onderhavige. Zolang appellant het antwoord op de vragen niet in voldoende mate krijgt, acht hij de naar aanleiding van de op 2 januari 2007 genomen monsters uitgevoerde onderzoeken onvoldoende deugdelijk om daarop een besmetting te baseren. Appellant is van mening dat pas wanneer de gegevens die nodig zijn om antwoord te geven op deze vragen en die antwoorden er niet toe leiden dat er een probleem is met de uitgevoerde onderzoeken, het besluit tot besmetverklaring van 12 februari 2007 en ook het daaraan voorafgegane besluit van 22 januari 2007 niet hadden mogen worden genomen. Ten onrechte heeft verweerder deze besluiten dan ook in stand gelaten. Appellant wijst erop dat uit het wel overgelegde materiaal diverse tegenstrijdigheden blijken die verweerder bij het bestreden besluit niet heeft opgehelderd. Om die reden blijft appellant bij zijn standpunt dat het onderzoek niet deugdelijk is uitgevoerd en de uitkomsten van dat onderzoek niet gebruikt hadden mogen worden om de besmetting vast te stellen. Ten aanzien van de uitslagen van de monsters die appellant bij de NAK heeft aangeleverd stelt appellant dat de NAK wist dat sprake was van een mogelijke besmetting met bruinrot. Desondanks is bij het uitvoeren van het onderzoek niet de vereiste zorgvuldigheid in acht genomen.
4.5 Wat betreft het teeltverbod van punt 6 van het besluit van 12 februari 2007 wijst appellant erop dat dit verbod ten onrechte voor onbepaalde tijd is opgelegd. Een dergelijk ingrijpend verbod kan volgens hem alleen voor bepaalde tijd worden opgelegd, voor zover er al reden is om een dergelijk verbod op te leggen. Verweerder heeft in het bestreden besluit miskend dat het teeltverbod niet alleen op aardappelen ziet, maar ook op andere producten, die noch drager, noch vatbaar zijn voor bruinrot. Daarmee heeft verweerder appellant belet op het perceel andere producten te plaatsen en daarvan omzet te genereren. Deze maatregel had dan ook zonder meer moeten worden herroepen, althans had moeten worden gematigd.
Ook ten aanzien van de overige aanzeggingen met betrekking tot de besmet verklaarde partij stelt appellant dat deze voor een te lange periode zijn opgelegd en dat deze een te beperkend karakter hebben gehad ten aanzien van de mogelijkheid tot afvoer van de betreffende partij aardappelen. Bovendien zijn deze op dit punt in strijd met het vertrouwensbeginsel, omdat in het besluit is gesteld dat de partij moet worden vernietigd terwijl eerder is gesteld dat er kan worden afgevoerd. In het kader van het evenredigheidsbeginsel had verweerder moeten zoeken naar maatregelen die maximaal van appellant konden worden verlangd. Dit had in ieder geval moeten betekenen dat verweerder nader onderzoek had moeten doen naar de noodzaak van elke van de in het besluit van 12 februari 2007 aangezegde maatregelen. Het gaat immers om een discretionaire bevoegdheid van verweerder.
4.6 Met betrekking tot het besluit van 26 april 2007 betwist appellant dat het betreffende perceel besmet is. Zonder onderzoek naar dit perceel kan daartoe niet worden besloten. Het enkele feit dat de partij aardappelen beweerdelijk besmet is, betekent niet dat het perceel ook besmet is. Dit vloeit ook niet voort uit de door verweerder aangehaalde wet- en regelgeving, zodat een wettelijke grondslag voor deze maatregel ontbreekt. Bovendien is ten aanzien van andere telers niet besloten tot besmetverklaring, ondanks dat bij hen klonaal verwante partijen aanwezig moeten zijn geweest. Verweerder heeft hiervoor in het bestreden besluit geen verklaring. Ook is niet duidelijk op welke wijze verweerder tot de vaststelling van het besmette gedeelte en het buffergedeelte is gekomen. Met de betwisting dat sprake is van besmetting is ook het opleggen van maatregelen voor de overige percelen niet juist en dienen deze herroepen te worden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In dit geschil staat de vraag centraal of verweerder bij het bestreden besluit terecht zijn besluiten van 3 en 22 januari, 12 februari en 26 april 2007 heeft gehandhaafd. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
5.2 Artikel 5, eerste lid, aanhef, onder a) en i), van Richtlijn 98/57/EG schrijft voor dat, indien laboratoriumonderzoek de aanwezigheid van de bruinrotbacterie bevestigt, de verantwoordelijke officiële instanties van de lidstaat een onderzoek instellen om de omvang en de primaire bron(nen) van de besmetting te bepalen. De onder verweerder ressorterende PD was derhalve verplicht een onderzoek in te stellen om de omvang en primaire bron(nen) van de besmetting bij C te bepalen. Onder punt iii) van voornoemde bepaling is bepaald dat de verantwoordelijke officiële instanties de omvang en de oorzaak dienen te bepalen van de waarschijnlijke besmetting.
5.3 Het betoog van appellant dat het gebrek in de motivering van het besluit van 3 januari 2007 niet kan worden hersteld op de wijze waarop verweerder dit in het bestreden besluit heeft gedaan, slaagt niet. De erkenning van verweerder dat zijn motivering berustte op een misvatting, sluit niet uit dat verweerder na heroverweging, op andere gronden tot de slotsom komt dat het besluit terecht is genomen. Ten tijde van het nemen van het besluit had het monster van de partij aardappelen van C de status pending + . Op grond van artikel 16 van Richtlijn 2000/29/EG en artikel 2 van het Besluit heeft verweerder de bevoegdheid om bij een dergelijke verdenking van besmetting over te gaan tot vastlegging van de betreffende partij aardappelen. Dat later bleek dat de aardappelen van appellant niet tot die partij bleken te behoren, maar daaraan klonaal verwant waren, kan aan de bevoegdheid van verweerder om op 3 januari 2007 ook de partij aardappelen van appellant vast te leggen, niet af doen. Beide omstandigheden kunnen een besluit tot vastlegging dragen, zo volgt uit artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, onder iii, van Richtlijn 98/57/EG. Dat het traceren van de aan de verdachte partij klonaal verwante partijen conform protocol pas aan de orde komt als de gehele van besmetting verdachte partij is gelokaliseerd, zoals appellant stelt, en derhalve op 3 januari 2007 nog niet aan de orde kan zijn, wat daar ook van zij, is niet van invloed op het feit dat op 3 januari 2007 al sprake was van klonale verwantschap.
5.4 Ter zake van de door appellant bestreden gegrondheid van de besmetverklaring stelt het College voorop dat appellant reeds geruime tijd beschikte over de laboratoriumuitslagen van de bemonsterde partijen aardappelen. Deze uitslagen als zodanig zijn door appellant niet betwist. Ter zitting bij het College zijn de door appellant opgeworpen onjuistheden in de monsterformulieren aan de orde gesteld en weerlegd en is – waar nodig – nadere duidelijkheid verschaft over de wijze waarop het onderzoek naar de monsters van de betreffende partij aardappelen van appellant heeft plaatsgevonden. De laboratoriumuitslagen van de PD worden ondersteund door de uitslag van de op verzoek van appellant door de NAK onderzochte monsters. Van enige voorbeoordeling van de NAK, zoals door appellant onder meer ter zitting gesteld, bij het onderzoeken van de monsters van appellant door contacten die zij met PD zou hebben gehad over de situatie op het bedrijf van appellant, is het College op grond van de beschikbare informatie niet gebleken.
Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de deugdelijkheid van het onderzoek dat ten grondslag is gelegd aan de besmetverklaring. Hieruit vloeit voort dat verweerder ingevolge het dwingend bepaalde in de artikelen 3 en 16 van Richtlijn 2000/29/EG in samenhang bezien met de artikelen 5, eerste lid, en 6, tweede lid, van Richtlijn 98/57/EG gehouden was tot het nemen van de aangezegde maatregelen als voorzien in het Besluit. Hij is daartoe in dit geval terecht en op goede gronden overgegaan. In hetgeen appellant voor het overige op dit punt nog heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor een ander oordeel.
5.5 De aangezegde maatregelen zijn voorts naar het oordeel van het College in overeenstemming met de relevante bepalingen van het Besluit en de Regeling. Daargelaten dat artikel 2 van de Regeling het verweerder toestaat teeltbeperkende maatregelen voor onbepaalde tijd op te leggen, zijn de teeltbeperkende maatregelen zoals die bij het besluit van 12 februari 2007 aan appellant zijn opgelegd, in tegenstelling tot hetgeen appellant op dit punt heeft betoogd, wel in tijd beperkt. In het besluit van 26 april 2007 heeft verweerder in de punten 2, 3 en 4 (Optie A), punten 2, 3 en 4 (Optie B), punt 1 (beide opties) en punten 1, 2, 3 en 4 alsmede punt 9 (Overige percelen) de teeltbeperkende maatregelen zoals vervat in het besluit van 12 februari 2007 nader uitgewerkt en in tijd beperkt. Volgens het College kan deze handelwijze van verweerder de toets der kritiek doorstaan. Appellant heeft de PD voorts, ondanks dat deze mogelijkheid in het besluit van 12 februari 2007 wel was gegeven, niet verzocht van de maatregelen af te mogen wijken. Gelet hierop zijn de aangezegde maatregelen niet onevenredig te noemen.
De stelling van appellant dat verweerder zijn bedrijfseconomische belangen niet voldoende in de besluitvorming heeft betrokken en in strijd zou hebben gehandeld met het vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel, leidt het College niet tot de slotsom dat het bestreden besluit niet in rechte stand kan houden. Het algemeen belang bij een zo effectief mogelijke bestrijding van bruinrot dient te prevaleren boven het belang van een individuele teler vrijelijk over aardappelen te beschikken die tot een partij behoren waarbinnen een besmetting is aangetoond. Appellantes beroep op het vertrouwensbeginsel faalt reeds, omdat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat rechtens te honoreren verwachtingen zijn gewekt. Geen stukken zijn in het geding gebracht, waaruit aannemelijk is dat appellant is toegezegd dat het hem was toegestaan zijn aardappelen voor het nemen van het primaire besluit van 12 februari 2007 te verhandelen.
5.6 De stellingen van appellant in verband met het besluit van verweerder van 26 april 2007 vinden geen steun in de wet- en regelgeving. De bevoegdheid van verweerder tot het aanzeggen van teeltbeperkende maatregelen indien in een gebied, op een terrein of in een ruimte de aanwezigheid van een aangewezen schadelijk organisme is aangetoond of wordt vermoed, vloeit voort uit artikel 17, eerste lid, van het Besluit in samenhang bezien met artikel 2 van de Regeling.
Het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel kan evenmin slagen omdat verweerder ter zitting onweersproken heeft gesteld dat ten aanzien van een andere teler, waar eveneens een met de partij van C klonaal verwante en daarmee mogelijk besmette partij aardappelen aanwezig was, maatregelen op grond van het Besluit zijn aangezegd. Voor zover gericht tegen een buffer, mist deze beroepsgrond feitelijke grondslag aangezien geen buffer is aangewezen.
5.7 Voor zover appellant in zijn beroepschrift heeft verwezen naar argumenten die hij in bezwaar heeft aangevoerd, zonder toe te lichten waarom hij de in het bestreden besluit door verweerder gegeven gemotiveerde reactie op deze bezwaren niet overtuigend acht, kan zulks niet leiden tot de slotsom dat het bestreden besluit niet in rechte stand kan houden. Het College ziet geen aanleiding hetgeen verweerder aangaande deze bezwaren heeft overwogen en beslist onjuist te achten.
5.8 Het voorafgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
5.9 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 december 2008.
w.g. M.A. Fierstra w.g. A. Douwes