Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/344 9 oktober 2008
14919 Wet personenvervoer 2000
Subsidie i.v.m. concessie (art. 22)
Uitspraak in de zaak van:
Hermes Openbaar Vervoer B.V., te Weert, appellante,
gemachtigde: mr. H.C. van Olden, advocaat te Utrecht,
tegen
Gedeputeerde Staten van Limburg, verweerder,
gemachtigden: N. Janssen en P. Lemmerling, beiden werkzaam bij de provincie Limburg.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 5 januari 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) tegen een besluit van verweerder van 8 december 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de gedeeltelijke afwijzing van een subsidie in het kader van de Nadere subsidieregels voor verbetering toegankelijkheid openbaar vervoer.
Appellante heeft de nadere gronden van het beroep bij de rechtbank ingediend en verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 24 november 2006 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard onder de overweging dat het College bevoegd is.
Bij brief van 14 mei 2007 heeft de griffier van de rechtbank het beroep aan het College doorgezonden.
Bij brief van 31 augustus 2007 heeft appellante een stuk in het geding gebracht.
Vervolgens is de behandeling van de zaak op verzoek van appellante enige malen aangehouden.
Bij brief van 28 juli 2008 heeft verweerder nog enige stukken in het geding gebracht.
Op 28 augustus 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen de gemachtigden van partijen alsmede namens appellante A, werkzaam bij appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 20
(…)
2. Bevoegd tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar vervoer, anders dan openbaar vervoer per trein, zijn gedeputeerde staten (…).
(…)
Artikel 22
De concessieverleners, bedoeld in artikel 20, zijn bevoegd subsidies te verstrekken voor het in een concessie omschreven openbaar vervoer.
Artikel 105
1. Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
(…)"
In de door verweerder vastgestelde Nadere subsidieregels voor verbetering toegankelijkheid openbaar vervoer (hierna: Regeling) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2 Subsidieverlening
1. Gedeputeerde Staten kunnen een projectsubsidie verlenen ten behoeve van projecten ter verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer voor ouderen en gehandicapten voor zover het maatregelen betreft met een blijvend karakter voor het openbaar vervoer en het openbaar vervoergebruik in het gebied waarvoor de bestuurlijke verantwoordelijkheid bij Gedeputeerde Staten rust.
2. De subsidie kan worden aangevraagd door:
a. concessiehouders (…)
(…)
4. Bij de subsidieverlening ten behoeve van de verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer betrekken Gedeputeerde Staten:
a. de kosten van het project in relatie tot de verwachte opbrengsten van het project in termen van een verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer;
b. de effectiviteit en de efficiëntie van het project in relatie tot andere ingediende projecten;
c. het feit of het project al dan niet deel uitmaakt van een continu proces ter verbetering van de toegankelijkheid in de dienstverlening van de aanvrager.
Artikel 4 Subsidiecriteria
Voor subsidie komt in aanmerking:
a. meerkosten van aanschaf van lage-vloerbussen of knielbussen ten opzichte van een conventionele bus tot een maximum van € 32.000,00 per bus;
(…).
Artikel 6 Volgorde subsidieverlening
1. Gedeputeerde Staten verlenen in eerste instantie subsidie aan het project dat op basis van de criteria in artikel 2 lid 4 de grootste bijdrage levert aan het verbeteren van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft aan appellante concessies verleend voor openbaar busvervoer in Noord- en Midden-Limburg en in Zuid-Limburg. Deze concessies zijn op 1 januari 2002 ingegaan en hebben, na diverse verlengingen, geduurd tot 10 december 2006. In de concessies is de voorwaarde opgenomen dat de concessiehouder zich maximaal inspant om zijn diensten goed toegankelijk te laten zijn, waarbij is vermeld dat de concessiehouder subsidie kan aanvragen bij de concessieverlener ten behoeve van maatregelen die de toegankelijkheid verbeteren.
- Bij brief van 22 februari 2005 heeft appellante bij verweerder een subsidieaanvraag ingediend voor de meerkosten van de aanschaf van 22 lagevloerbussen.
- Bij besluit van 29 maart 2005, verzonden 7 april 2005, heeft verweerder subsidie verleend voor een bedrag van maximaal
€ 7.675,00.
- Bij brief van 3 mei 2005 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 6 oktober 2005 is appellante op het bezwaar gehoord door de Adviescommissie bezwaarschriften Provincie Limburg (hierna: Adviescommissie).
- Op 15 oktober 2005 heeft de Adviescommissie advies uitgebracht aan verweerder. Daarbij heeft de Adviescommissie opgemerkt dat verweerder bij de subsidieverlening, met name gelet op het bepaalde in artikel 2, vierde lid, sub c van de Regeling, in redelijkheid rekening kan houden met de onzekerheid over met name de vraag of de investering ook op termijn bijdraagt aan een continu proces ter verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer in Limburg. Een naar rato benadering, waarbij uitgegaan wordt van een afschrijvingsperiode van twaalf jaar per bus, zou ertoe leiden dat jaarlijks in beginsel aanspraak kan worden gemaakt op 1/12 deel van het totale investeringsbedrag van € 184.184,00. De daadwerkelijke subsidie zou jaarlijks achteraf vastgesteld kunnen worden op basis van de feitelijke inzet in het betreffende jaar van de aangeschafte bussen in de provincie.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen het advies van de Adviescommissie en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen volledig te onderschrijven. Met inachtneming van het advies heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard, de beslissing van 29 maart 2005 herroepen en, opnieuw beslissend op het subsidieverzoek, besloten de subsidie gewijzigd vast te stellen op € 17.908,00. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat de 22 lagevloerbussen van 21 oktober 2005 tot 10 december 2006, derhalve afgerond 14 maanden, in Limburg worden ingezet.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat het subsidiebedrag ten onrechte is bepaald naar rato van het aantal maanden dat de aan haar verleende concessie nog geldig is.
Allereerst voert appellante hiertoe aan dat een dergelijke naar rato berekening ook al aan het primaire besluit van 29 maart 2005 ten grondslag was gelegd, dat daartegen bezwaar was gemaakt en dat het bezwaar zonder uitzondering of voorbehoud gegrond is verklaard. Het is in strijd met de uitgangspunten van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en met name met het karakter van de bezwaarschriftenprocedure om in de beslissing op bezwaar dezelfde berekeningswijze te hanteren, ook al gebeurt dat op basis van een andere periode en met een andere motivering.
In de tweede plaats acht appellante een naar rato berekening in strijd met de Regeling, in het bijzonder met artikel 2, vierde lid. Het gaat er niet om of sprake is van een continu proces ter verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer in Limburg, maar om een continu proces ter verbetering van de toegankelijkheid van de aanvrager. Aan dat criterium voldoet appellante.
In de derde plaats acht appellante de naar rato berekening, gerelateerd aan de resterende looptijd van de concessie, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel (appellante was niet bedacht op een dergelijke berekening en kon dat ook niet zijn), het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel (in voorafgaande jaren werden vergelijkbare subsidieaanvragen wel volledig gehonoreerd) en het evenredigheidsbeginsel (het grootste deel van de investering komt onverwacht voor eigen rekening). Indien appellante had geweten dat zij de investering voor het grootste deel zelf zou moeten dragen, had zij minder bussen aangeschaft of de bussen gespreid over meer boekjaren aangeschaft.
Op grond hiervan is appellante van oordeel dat verweerder gehouden was om het volledig aangevraagde bedrag van
€ 184.184,00 als subsidie aan haar te verstrekken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In dit geschil is aan de orde of verweerder bevoegd was om bij de verlening van de subsidie aan appellante rekening te houden met de resterende looptijd van de aan appellante verstrekte concessies in die zin dat niet de volledige meerkosten van de investering in de lagevloerbussen voor subsidiëring in aanmerking komen, maar slechts de afschrijvingskosten daarvan gedurende de resterende looptijd van de concessies, waarin de lagevloerbussen ook daadwerkelijk zouden worden ingezet voor vervoer in de provincie Limburg.
5.2 Het College heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de tekst van de Regeling zich verzet tegen de zogenoemde naar rato benadering. De Regeling laat grote ruimte aan verweerder om te beoordelen of en in hoeverre een project een bijdrage levert aan het verbeteren van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer. Aangezien het om een provinciale regeling gaat, ligt het in de rede en is het aanvaardbaar dat verweerder bij de beoordeling acht slaat op de bijdrage die het project levert aan het verbeteren van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer in Limburg. De Regeling sluit niet uit dat verweerder bij de beoordeling tevens betrekt de periode dat de lagevloerbussen daadwerkelijk in de provincie Limburg worden ingezet op grond van de lopende concessie. Zo blijkt uit artikel 2, vierde lid, onder a, van de Regeling dat verweerder bij zijn beoordeling de verwachte opbrengsten betrekt in termen van een verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer. In het voorliggende geval zijn die opbrengsten beperkt tot een periode van 14 maanden, terwijl de afschrijving van de bussen een periode van 12 jaar beslaat.
5.3 Het College is evenmin tot het oordeel kunnen komen dat de door verweerder gevolgde naar rato benadering in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel stuit af op de omstandigheid dat appellante, zoals zij zelf ook naar voren heeft gebracht, niet verplicht was om de betreffende investeringen te doen en zeker niet verplicht was om deze te doen voordat op de subsidieaanvraag was beslist. Zij had dus alle vrijheid om geen of minder nieuwe bussen aan te schaffen of deze gespreid over meer boekjaren aan te schaffen.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel moet eveneens worden verworpen. Dat verweerder in enkele voorafgaande jaren wel de volledige investeringskosten voor lagevloerbussen voor subsidiëring in aanmerking heeft gebracht, verplichtte hem niet dat in latere jaren eveneens te doen. Bij dit oordeel neemt het College in aanmerking dat zich, zoals ter zitting is gebleken, niet de situatie voordoet dat aan appellante gedurende de drie voorafgaande jaren subsidie op basis van de volledige investeringskosten is verstrekt, zodat reeds om deze reden een beroep op artikel 4:51 Awb niet opgaat. Voorts heeft verweerder onbestreden gesteld dat hij de naar rato benadering in 2005 ook heeft toegepast bij een subsidieaanvraag van de andere concessiehouder in Limburg, zodat ook in dit opzicht geen strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
5.4 Tenslotte is het College van oordeel dat de Awb en meer in het bijzonder de aard van de bezwaarprocedure zich er niet tegen verzetten dat de door appellante gewraakte naar rato benadering die in het primaire besluit van 29 maart 2005 was toegepast, in de beslissing op bezwaar wederom is toegepast. Anders dan appellante meent, blijkt uit het – door verweerder overgenomen – advies van de Adviescommissie niet dat haar bezwaar tegen deze benadering gegrond is verklaard. Integendeel, ook de Adviescommissie was van oordeel dat in redelijkheid rekening kan worden gehouden met de termijn dat de investering bijdraagt aan de verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer in Limburg. Dit betekent dat ook dit deel van het beroep moet worden verworpen.
5.5 Het beroep is dan ook ongegrond.
5.6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M. van Duuren en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2008.
w.g. J.A. Hagen de griffier is niet in staat
de uitspraak mede te ondertekenen