Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/206 10 november 2008
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
Firma A, gevestigd te B, appellant,
gemachtigde: mr. P.J. Hoogendam, advocaat te Den Haag,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. A.F. Ordogh, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 28 maart 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 februari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de bij besluit van 31 augustus 2006 opgelegde naheffing.
Bij brief van 27 april 2007 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 21 augustus 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden het standpunt van partijen hebben toegelicht. Voor appellant is voorts verschenen dhr. C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt onder meer:
"Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
(…)
5. Geen verordening mag aan gezonde mededinging in de weg staan.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
3. Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel, dan wel indien het ontwerp van de verordening niet overeenkomstig artikel 100, eerste lid, is bekendgemaakt. Artikel 100, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
5. (…)”
Bij Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (hierna: de Wet) is aan de Wbo artikel 128a toegevoegd, luidende als volgt:
“1.Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
2. In afwijking van het eerste lid blijven de gevolgen van een voor de datum van inwerkingtreding van dit artikel gedane onherroepelijke rechterlijke uitspraak, waarbij verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen onverbindend zijn verklaard op de grond bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van partijen in de procedure waarop die uitspraak betrekking heeft in stand.”
Blijkens het bepaalde in artikel II, tweede lid, van de Wet werkt genoemd artikel 128a terug tot en met 1 juli 1999.
De in de onderhavige procedure betreffende naheffingen zijn opgelegd krachtens verschillende door verweerder vastgestelde heffingsverordeningen, te weten:
- De Verordening huishoudelijke heffingen (PVV) 2005;
- De Verordening bestemmingsheffingen schapen en geiten (PVV) 2005;
- De Verordening bestemmingsheffingen veeziektenfonds (PVV) 2005.
De toepasselijke verordeningen bepalen - ieder afzonderlijk - dat de ondernemer die in het jaar 2005 één of meer dieren slacht of doet slachten, dan wel uitvoert aan verweerder een (bijzondere) heffing verschuldigd is. Voorts bepalen deze verordeningen dat als ondernemer die uitvoert wordt aangemerkt degene die een of meer dieren
- in het handelsverkeer brengt, danwel
- naar derde landen uitvoert, danwel
- aflevert aan een (rechts)persoon wiens bedrijf niet in Nederland is gevestigd, ongeacht of de ontvangst van die dieren door deze (rechts-) persoon al dan niet in Nederland plaatsvindt.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 27 januari 2006 is de bedrijfsadministratie van appellant gecontroleerd op juistheid en volledigheid van de opgave en afdracht van heffingen aan verweerder over de periode 10 september 2004 tot en met 31 december 2005. Blijkens het controleverslag heffingen (export schapen) is bij die controle geconstateerd dat appellant 2853 schapen in het jaar 2005 heeft verkocht aan een buitenlandse ondernemer, te weten D. Van deze verkoop is door appellant aan verweerder geen opgave gedaan en hierover is geen heffing betaald door appellant.
- Bij factuur “heffingen PVV”, gedateerd 31 augustus 2006, heeft verweerder aan appellant een bedrag van € 5488,18 in rekening gebracht.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 19 september 2006 bezwaar gemaakt.
- Nadat appellant door de Externe bezwaarschriftencommissie Productschap Vee en Vlees is gehoord en deze bezwaarschriftencommissie advies heeft uitgebracht, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie en op de gronden genoemd in dat advies, het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit in stand gelaten. Aan het bestreden besluit liggen, samengevat weergegeven, de volgende overwegingen ten grondslag.
Niet is gebleken dat de aantallen schapen waarop de opgelegde naheffingen zijn gebaseerd onjuist zijn, zodat van die aantallen kan worden uitgegaan. Door A is erkend dat D een Belgische, althans niet in Nederland gevestigde, ondernemer is. Degene die aflevert aan zo’n ondernemer wordt op grond van de toepasselijke heffingsverordeningen aangemerkt als de ondernemer die uitvoert. Het argument dat niet is aangetoond en ook niet kan worden aangetoond dat de schapen daadwerkelijk zijn geëxporteerd, kan om die reden geen doel treffen. Nu door appellant niet wordt ontkend dat hij de betreffende schapen in 2004 en 2005 heeft afgeleverd aan de buiten Nederland gevestigde (Belgische) D, volgt uit de toepasselijke heffingsverordeningen dat appellant hiervoor de opgelegde naheffingen verschuldigd is.
In het verweerschrift heeft verweerder daar nog het volgende aan toegevoegd. Door de in de bestreden beslissing weergegeven verordeningen te lezen in samenhang met de factuur wordt de tariefopbouw inzichtelijk gemaakt. Ten overvloede wordt de tariefopbouw nogmaals weergegeven in het verweerschrift. Voorts heeft verweerder gesteld dat de bepalingen met betrekking tot de “ondernemer die uitvoert” laten zien wanneer sprake is van uitvoer als bedoeld in de verordening. De ondernemer die één of meer dieren aflevert aan een (rechts)persoon wiens bedrijf niet in Nederland is gevestigd, ongeacht of de ontvangst van die dieren door deze (rechts)persoon al dan niet in Nederland plaatsvindt, is zo’n ondernemer. Daarmee wordt gedoeld op de situatie waarin de dieren buiten het bereik van bedrijfsgenoten worden gebracht. In het onderhavige geval is daarvan sprake, zodat de heffing verschuldigd is. Wat de bepleite mededingingsbeperking betreft, is verweerder van mening dat van een beperking geen sprake is. De exportheffing noch de omkering van de bewijslast in het geval de Nederlandse ondernemer verzoekt om teruggaaf omdat sprake zou zijn van dubbele heffing, hebben tot gevolg dat de nuttige functie van concurrentie wordt uitgeschakeld. Van strijd met het Europese recht is geen sprake.
4. Het standpunt van appellant
Verweerder gaat voorbij aan het feit dat volstrekt onduidelijk is op welke verordening de aan appellant opgelegde heffing is gebaseerd en waaruit het opgelegde tarief exact is opgebouwd. Het enkele feit dat appellant schapen heeft verkocht aan D, betekent niet dat hij gezien kan worden als de laatste Nederlandse schakel. Pas als komt vast te staan dat de door D gekochte schapen ook daadwerkelijk Nederland hebben verlaten, is appellant heffing verschuldigd. D betaalt nu een hogere prijs voor de dieren dan Nederlandse kopers, terwijl niet vast staat dat de dieren Nederland hebben verlaten. Appellant is er mee bekend dat D zijn schapen ook wel eens aan Nederlandse collega’s verkoopt, of de schapen in Nederland laat slachten. Het enkele feit dat appellant de schapen aan D heeft verkocht, kan dan ook niet als enige grondslag dienen voor het opleggen van de heffing. De door verweerder gekozen constructie leidt er toe dat in voorkomende gevallen dubbele heffing wordt betaald; niet alleen de Nederlandse verkoper die zijn schapen aan een buitenlandse ondernemer verkoopt en aflevert in Nederland, maar ook de Nederlandse slachter zal heffing voor dezelfde schapen (of een deel daarvan) betalen. Weliswaar kan teruggaaf worden verzocht, maar dan rust op appellant de bewijslast aan te tonen dat er dubbele heffing is betaald. Het is voor hem ondoenlijk om na te gaan aan wie de dieren door D zijn verkocht en wat er daarna met de dieren is gebeurd.
Het opleggen van de exportheffing en de zware bewijslast werken beperkend voor de mededinging. Gelet op artikel 93, vijfde lid, van de Wbo is dat niet toegestaan en dient de verordening onverbindend te worden verklaard.
Ter zitting heeft appellant nog aangevoerd dat de betrokken heffingsverordeningen dienen te zijn goedgekeurd door de betrokken Ministers. Daarvan blijkt niet. De wetgever heeft via een formele wet de fouten van de ministers geheeld en het College heeft op 4 juni 2008 (AWB 05/326 e.a.) geoordeeld dat de terugwerkende kracht is geoorloofd, maar appellant is het daarmee niet eens. Gelet op artikel 94 van de Grondwet mag geen toepassing worden gegeven aan artikel 128a Wbo. De belangenafweging die in de beschikking van 4 juni 2008 wordt gemaakt met het oog op het eerste protocol van het EVRM en de uitspraken van het EHRM, zou in het nadeel moeten uitvallen van de terugwerkende kracht voor zover deze direct ingrijpt op procedures die liepen tijdens de invoering van de wetgeving. Het belang van herstelwetgeving is aanzienlijk geringer dan het belang van eerbiediging van fundamentele rechtsbeginselen van dit land, zoals het beginsel van rechtszekerheid en het beginsel van de scheiding tussen wetgevende en rechtsprekende macht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de beschikking van het College van 4 juni 2008 (AWB 05/326 e.a., www.rechtspraak.nl, LJN: BD4081) is de terugwerkende kracht van artikel 128a van de Wbo beoordeeld. In het licht van de vraag of toepassing van dit artikel verenigbaar is met ieder verbindende bepalingen van verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, is beoordeeld of zich strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM voordoet. Het College is in die beschikking tot de conclusie gekomen dat inhoud en wijze van totstandkoming van de Wet niet zodanig zijn dat, gelet op artikel 1 van het Eerste Protocol, in het algemeen van toepassing daarvan zou moeten worden afgezien. De onderhavige zaak onderscheidt zich in juridisch relevant opzicht niet van de situatie zoals die is beoordeeld in de vorengenoemde beschikking. Er bestaat dan ook geen aanleiding om hier ten aanzien van de terugwerkende kracht van artikel 128a Wbo anders te oordelen dan in genoemde beschikking. Dat betekent dat de grief van appellant ter zake van de toepassing van artikel 128a Wbo faalt.
5.2 De grief dat het bestreden besluit geen stand kan houden omdat onduidelijk is op welke verordening de aan appellant opgelegde naheffing is gebaseerd en waaruit het opgelegde tarief exact is opgebouwd, faalt. Weliswaar is in de factuur, waartegen het bezwaarschrift zich richt, niet vermeld op welke heffingsverordeningen de naheffing is gebaseerd, maar dit gebrek is in het bestreden besluit hersteld. De omstandigheid dat het heffingsbedrag niet is uitgesplitst voor de toepasselijke drie heffingsverordeningen, betekent evenmin dat het bestreden besluit niet in rechte kan standhouden. De afzonderlijke bedragen zijn eenvoudig te berekenen aan de hand van het aantal schapen en de in de verordeningen genoemde heffingsbedragen.
5.3 Het College begrijpt hetgeen appellant heeft aangevoerd met betrekking tot de verkoop aan de buitenlandse koper aldus dat het opleggen van de onderhavige heffingen volgens appellant in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat de buitenlandse koper ongelijk wordt behandeld, waarbij de ongelijkheid zou zijn gelegen in het feit dat de buitenlandse koper in het geval de dieren Nederland niet hebben verlaten, in vergelijking met een Nederlandse koper een hogere prijs heeft moeten betalen voor deze dieren. Dit terwijl hun situatie als de dieren Nederland niet hebben verlaten volgens appellant vergelijkbaar is.
In de onderhavige heffingsverordeningen is bepaald dat degene die de dieren uitvoert dan wel slacht of doet slachten een heffing verschuldigd is aan verweerder. Van uitvoer is (onder meer) sprake als de dieren worden afgeleverd aan een (rechts)persoon wiens bedrijf niet in Nederland is gevestigd, ongeacht of de ontvangst van de dieren door deze (rechts)persoon in Nederland plaatsvindt. De strekking van deze bepaling is dat de aflevering aan een in het buitenland gevestigde (rechts)persoon het voor tegenbewijs vatbare vermoeden oplevert dat de dieren na de aflevering Nederland verlaten. Uitgaande van dit rechtsvermoeden kan bedoelde aflevering dan ook worden aangemerkt als uitvoer en daarmee dienen als grondslag voor het opleggen van de heffing. In dit verband is het aan appellant om een begin van bewijs te leveren dat de door hem aan de buitenlandse koper verkochte dieren Nederland niet hebben verlaten. Zulk een begin van bewijs heeft appellant niet geleverd. De enkele stelling dat appellant er mee bekend is dat D ook wel eens zijn schapen aan Nederlandse collega’s verkoopt, of de schapen in Nederland laat slachten, is daarvoor onvoldoende. Dat het voor appellant onmogelijk is een begin van bewijs te leveren voor zijn stelling dat de dieren Nederland niet hebben verlaten, is het College niet gebleken.
Nu het door appellant gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel berust op de stelling dat de dieren Nederland niet hebben verlaten, kan, gelet op het vorenstaande, ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
5.4 De stelling dat de onderhavige heffingsverordeningen een gezonde mededinging in de weg staan en derhalve strijdig zijn met het in artikel 93, vijfde lid, van de Wbo, bepaalde slaagt evenmin. Ingevolge artikel 93, vijfde lid, van de Wbo mag geen verordening aan gezonde mededinging in de weg staan. Hoewel de onderhavige heffingsverordeningen, zoals elke heffingsverordening, enige invloed op de concurrentie kunnen hebben, is van een uitschakeling van de nuttige functie van de concurrentie niet gebleken en kan het beroep op voornoemde bepaling dan ook niet tot onverbindendheid van de heffingsverordeningen leiden.
5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
5.6 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. E.J.M. Heijs en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 november 2008.
w.g. mr. H.C. Cusell w.g. mr. J.M.W. van de Sande