Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/363 16 oktober 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 15 mei 2007, bij het College binnengekomen op 22 mei 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 april 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 29 september 2006, waarbij verweerder appellants toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 26 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 11 juli 2008 heeft het College een faxbericht van appellant ontvangen waarin deze meedeelt verhinderd te zijn de voor 18 augustus 2008 vastgestelde behandeling van zijn beroep ter zitting bij te wonen. Bij griffiersbrief van 21 juli 2008 heeft het College appellant bericht geen aanleiding te zien om zijn verzoek om uitstel van de behandeling te honoreren.
Bij faxbericht, door het College op 3 augustus 2008 ontvangen, heeft appellant zijn standpunt nog eens nader toegelicht.
Op 18 augustus 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant niet is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode, of, (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke
omstandigheden.
(…)
3. Een geval van overmacht wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
Paragraaf 2. Nationale reserve
Paragraaf 2.2. Toewijzen van toeslagrechten uit de nationale reserve (aan landbouwers als bedoeld in artikel 42, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003)
Artikel 16
(…)
3. Een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve vindt plaats overeenkomstig artikel 11.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met toezending van het formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten”, gedateerd 17 mei 2005, heeft appellant te kennen gegeven dat hij in de jaren 2000, 2001 en 2002 te maken had met een overmachtsituatie. Bij vraag 5 van het formulier heeft hij handgeschreven meegedeeld dat de overmachtsituatie bestond uit ernstige wild- en vogelschade. In een begeleidende brief bij het formulier heeft appellant het volgende bericht:
“ (…) Zoals vermeld op het formulier is in de betreffende jaren ernstige wildschade opgetreden op een aantal percelen. Hierdoor zijn de getallen onder de categorieën gedroogde voedergewassen en zaaizaad deels behoorlijk negatief beïnvloed. Een gedeelte van deze schade is via het Faunafonds getaxeerd en toegewezen. Een belangrijk deel is op procedurele gronden niet toegewezen. Graag ontvang ik een toelichting op vraag 7, en m.n. op de consequenties wanneer een of meerdere jaren vervallen.
Verder stel ik voor de opbrengsten van de gewassen in genoemde categorieën te compenseren voor vogelschade, door aanpassing van de opbrengsten aan de gemiddelde opbrengst van het betreffende gewas in Z.W. Nederland in de betreffende jaren.”
- Op 9 maart 2006 heeft appellant zijn aanvraag toeslagrechten ingediend.
- Bij faxbericht van 21 augustus 2006 heeft appellant verweerder het volgende meegedeeld.
“Wegens ernstige wild- en vogelschade tijdens betreffende referentiejaren maak ik bezwaar tegen betreffende toewijzing toeslagrechten. Aangezien ik de komende weken in het buitenland verblijf stuur ik dit bezwaar op voorhand.”
- Bij besluit van 29 september 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant vastgesteld op 30,36 met een totale waarde van € 10611,43.
- Bij brief van 13 oktober 2006 heeft verweerder de ontvangst van het bezwaarschrift op 21 augustus 2006 bevestigd.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 12 april 2007 telefonisch gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder , voorzover thans van belang, zijn besluit van 29 september 2006 gehandhaafd. Daartoe heeft hij onder meer overwogen.
“Overmacht wordt erkend als de landbouwer voldoet aan de gestelde voorwaarden hiervoor. Eén van de voorwaarden is dat de overmacht een direct nadelig gevolg heeft gehad voor de productie in de referentieperiode. Het nadelige gevolg moet bovendien terug te zien zijn in de uitgekeerde premies (artikel 40, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003).
Een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast, is een geval dat als overmacht of uitzonderlijke omstandigheden kan worden erkend (artikel 40, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003).
In de referentieperiode, namelijk de periode 2000 tot en met 2002, hebben zich in Nederland geen ernstige natuurrampen voorgedaan. Op grond van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de Landbouwsector, wordt met een ernstige natuurramp evenwel gelijkgesteld: ongunstige weersomstandigheden, zodra de omvang van de schade als gevolg van deze weersomstandigheden een drempel van 30% heeft bereikt. Daarnaast kan ernstige wild- en vogelschade met een natuurramp worden gelijkgesteld als hierdoor de omvang van de schade meer is dan 30%.
Wild- en vogelschade zullen alleen relevant zijn voor de productie van zetmeelaardappelen en zaaizaad, omdat daar de daadwerkelijke productie (in tonnen) van invloed is op de uitbetaling van steun. Daarom erkent Dienst Regelingen voor de productgroepen zetmeelaardappelen en zaaizaad wild- en vogelschade als overmacht, indien de productie in een bepaald referentiejaar daardoor ten minste 30% lager is dan in de overige referentiejaren.
Uit de gegevensadministratie van Dienst Regelingen blijkt dat de productie van zaaizaden op uw bedrijf in de referentieperiode - uitgedrukt in geconstateerde productie per 100 kg - als volgt is:
Jaar productie
2000 106,76
2001 90,85
2002 55,09
In de telefonische hoorzitting van 12 april 2007 heeft u aangegeven dat u in alle jaren van de referentieperiode voor de productgroep zaaizaden te maken heeft gehad met ernstige wild- en vogelschade. Naar uw mening heeft het buiten beschouwing laten van één of meerdere jaren van de referentieperiode voor de productgroep zaaizaden als gevolg van overmacht niet het gewenste effect.
Uit bovenstaande gegevens blijkt dat de ernstige wild- en vogelschade een negatieve invloed van 24,19% heeft gehad op de productie van de zaaizaden in het referentiejaar 2002. De productiedaling is in dat jaar minder dan 30% in vergelijking met de overige referentiejaren. Voor de berekening van de productiedaling van 30% wordt uitgegaan van de tonnen productie zetmeelaardappelen per hectare. (…)
Ook in de bezwaarfase is door u geen hogere productiedaling aangetoond. Hierdoor kan in uw geval geen overmacht worden erkend in de zin van artikel 40, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Dit betekent dat bij de berekening van uw toeslagrechten voor het jaar 2002 de productgroep zaaizaden niet buiten beschouwing kan worden gelaten. De berekening blijft gebaseerd op de gegevens van de volledige referentieperiode (2000 t/m 2002).
Uw melding van overmacht voor het referentiejaar 2002 is terecht niet meegenomen in het door u bestreden besluit.
Ten overvloede merk ik op dat overmacht in het kader van de vaststelling van de toeslagrechten betekent, dat bij erkenning van een beroep op overmacht één of meerdere jaren voor de betreffende productgroep buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Het erkennen van overmacht leidt dan ook niet tot aanpassing van de referentiegegevens dan wel ophoging van deze gegevens. Dit is dwingendrechtelijk bepaald in artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr.1782/2003, hier kan dan ook niet van worden afgeweken.
Hoewel ik begrip heb voor uw situatie, kan ik niet aan uw verzoek tegemoet komen om de geleden schade in de zaaizaden van de referentiejaren 2000, 2001 en 2002 alsnog in de berekening van het referentiebedrag te betrekken.(…)”
In zijn verweerschrift heeft verweerder hier het volgende aan toegevoegd.
“De aan appellant verleende (danwel deels geweigerde) schadevergoeding van het Faunafonds, of de gestelde gemiddelde opbrengsten (…) kunnen (…) niet worden betrokken in de opbouw van het referentiebedrag.”
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in zijn beroepschrift het volgende aangevoerd.
“Jaarlijks lijd ik aanzienlijke schade door wildschade aan mijn gewassen.
De mij toegekende toeslagrechten zijn daardoor over de refentieperiode van drie jaar 27% negatief beïnvloed.
(…)
Mijn bezwaar betreft het feit, dat de van toepassing zijnde regelgeving inzake de vaststelling van toeslagrechten niet voorziet in de compensatie voor de vorm van schade door overmacht zoals die op mijn bedrijf voorkomt.
Volgens betreffende regelgeving kan bezwaar gemaakt worden tegen de vaststelling indien;
a de door dienst regelingen gebruikte referentiegegevens onjuist zijn
b sprake is van overmacht met aanzienlijke schade (meer dan 30 %)
ad a De gehanteerde referentiegegevens zijn in dit geval juist.
ad b In geval van overmacht kan besloten worden het betreffende referentiejaar te laten vervallen. Aangezien in mijn geval jaarlijks aanzienlijke schade aangericht wordt, biedt een beroep op overmacht geen oplossing. Overigens zijn de schadepercentages in de beslissing niet juist berekend; (…)
In geval van wildschade doet de afdeling Laser van het Min. van Landbouw onderzoek en keert een gedeelte van de getaxeerde schade uit. Zowel uitgekeerde- als betwiste schade als het deel voor eigen rekening, kunnen niet worden verrekend met de referentiegegevens.
Naar mijn mening kan het niet zo zijn dat eenmalige schade door overmacht (waaronder wildschade) wel voor verrekening in aanmerking komt, terwijl dat bij jaarlijkse schade door dezelfde vorm van overmacht niet het geval is.
Ik verzoek u, mij alsnog voor compensatie in aanmerking te laten komen.”
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat het bezwaarschrift van 21 augustus 2006 voortijdig is ingediend. Bij brief van 13 oktober 2006 heeft verweerder de ontvangst van dit bezwaarschrift bevestigd, zonder appellant op de voortijdigheid ervan opmerkzaam te maken, hoewel het verzuim toen nog kon worden hersteld. Verweerder heeft daarom, zo is ter zitting gebleken, het bezwaarschrift aangemerkt als te zijn gericht tegen de alsnog op 29 september 2006 genomen beslissing over de vaststelling van appellants toeslagrechten.
Gelet op een en ander gaat het College aan een beoordeling van het voortijdige karakter van het bezwaar voorbij.
5.2 Appellant heeft in bezwaar duidelijk gemaakt dat de door hem ondervonden wildschade en schade door vogelvraat een jaarlijks terugkerend gegeven is, dat telkens aanmerkelijk productieverlies, met name bij de zaaizaadproductie, veroorzaakt. Deze verminderde steunwaardige opbrengst wil appellant met een beroep op overmacht op een of andere manier gecompenseerd zien bij de vaststelling van zijn toeslagrechten.
5.3 Verweerder stelt zich op het standpunt dat wild- en vogelschade als een met een ernstige natuurramp vergelijkbaar geval van overmacht kan worden erkend, als de omvang van de schade in een referentiejaar meer is dan 30 %. De berekening die verweerder ter bepaling van de productiedaling in dit geval heeft uitgevoerd, bestaat hieruit dat de productie in het jaar 2002 wordt vergeleken met de gemiddelde productie in de jaren 2000 en 2001. Verweerder acht het jaar 2002 relevant, omdat dit jaar de grootste productiedaling vertoont. Verweerder komt in de berekening vervolgens uit op een afwijking van 24,19 % en verwerpt het beroep op overmacht omdat in het referentiejaar 2002 de drempel van 30 % niet wordt bereikt.
5.4 Met deze berekening miskent verweerder evenwel dat het beroep op overmacht betrekking heeft op schade die, naar appellant stelt, in alle drie de referentiejaren door wild en vogels aan zijn gewassen is toegebracht. Niet alleen betekent dit dat in appellants visie de opbrengst in de jaren 2000 en 2001 niet een betrouwbaar beeld kan opleveren van de gemiddelde steunwaardige productie, met als gevolg dat op basis hiervan niet de productiedaling van 2002 kan worden berekend, maar ook dat verweerder ten onrechte de berekening heeft beperkt tot het referentiejaar 2002 en niet ook voor de referentiejaren 2000 en 2001 heeft berekend of de drempel van 30 % wordt gehaald.
Indien verweerder meent dat appellants benadering onjuist is, of dat er juridische of feitelijke gronden bestaan, die er toe leiden dat verweerder appellant in zijn benadering niet kan volgen, ligt het op verweerders weg de redenen daarvoor uiteen te zetten. Verweerder heeft dat in onvoldoende mate gedaan.
Hier komt bij dat verweerder heeft verzuimd in te gaan op het bezwaar van appellant dat hij in de referentiejaren wel in aanmerking is gekomen voor uitkeringen uit het Faunafonds wegens de door hem ondervonden wildschade. Ter zitting is gebleken dat verweerder niet heeft onderzocht welke criteria het Faunafonds hanteert bij de toekenning van een schadevergoeding en dat evenmin bezien is in hoeverre de uitkeringen uit dit Fonds kunnen worden betrokken bij de berekening van het referentiebedrag voor de toeslagrechten.
Het College is van oordeel dat verweerder met de wijze waarop hij in het bestreden besluit de door appellant geschetste problematiek heeft benaderd, onvoldoende recht doet aan de reikwijdte van het beroep en dat hij heeft nagelaten de nodige kennis te verzamelen omtrent de relevante feiten alvorens te beslissen op het bezwaar van appellant. Daarmee heeft verweerder in strijd gehandeld met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
5.5 Het College zal het beroep daarom gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Het College overweegt voorts dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem dient te worden vergoed.
Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw beslist op het door
appellant gemaakte bezwaar;
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 143.--(zegge: honderddrieënveertig euro) wordt vergoed
door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. H.O. Kerkmeester in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas