Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/17 1 september 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 januari 2007, bij het College per fax binnengekomen op 11 januari 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 december 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 22 augustus 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 13 februari 2007 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 19 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 12 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden. Van de zijde van appellante waren voorts A en B aanwezig.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft het College dit bij beschikking van 22 februari 2008 heropend.
Bij brief van 22 februari 2008 heeft het College verweerder enige vragen voorgelegd. Bij brief van 4 april 2008 heeft verweerder hierop gereageerd. Bij brief van 19 mei 2008 heeft appellante opmerkingen gemaakt bij het gestelde in verweerders reactie.
Verweerder heeft bij brief van 12 juni 2008 meegedeeld een nadere behandeling ter zitting niet noodzakelijk te achten. Appellante heeft bij brief van 14 juli 2008 aangegeven evenmin een nadere zitting te wensen.
Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode, of, (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke
omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 (…).
(…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
5. De leden 1, 2 en 3 van dit artikel zijn van overeenkomstige toepassing voor landbouwers die in de referentieperiode overeenkomstig de Verordeningen (EEG) nr. 2078/92 (1) en (EG) nr. 1257/1999 landbouwmilieuverbintenissen moesten nakomen, (…)
In het geval dat de in de eerste alinea bedoelde maatregelen niet alleen de referentieperiode betroffen, maar ook de in lid 2 genoemde periode, stellen de lidstaten op basis van objectieve criteria en op een zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, een
referentiebedrag vast overeenkomstig door de Commissie volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure vast te stellen uitvoeringsbepalingen.
Artikel 42
Nationale reserve
(…)
3. De lidstaten mogen de nationale reserve gebruiken om, op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, bij voorrang referentiebedragen te verlenen aan landbouwers die na 31 december 2002 met hun landbouwactiviteit beginnen, dan wel in 2002 zonder dat jaar rechtstreekse betalingen te ontvangen.
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144,
lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)”
Verordening (EG) nr. 795/2004 luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 16
Gevallen van onbillijkheid
1. Indien met betrekking tot in artikel 40, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde gevallen de in dat lid vermelde landbouwmilieuverbintenissen verstrijken na de uiterste datum die tijdens het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling geldt voor de indiening van een aanvraag tot betaling in het kader van die regeling, stellen de lidstaten in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling voor elke betrokken landbouwer referentiebedragen vast overeenkomstig artikel 40, leden 1, 2 of 3, of lid 5, tweede alinea, van die verordening met dien verstand dat elke dubbele betaling in het kader van die landbouwmilieuverbintenissen uitgesloten is.
(…)
2. In het in artikel 40, lid 5, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde geval ontvangt de landbouwer toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat die landbouwer in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aangeeft.
(…)
Artikel 23
Productieomschakeling
1. Landbouwers die tijdens de referentieperiode en uiterlijk op 15 mei 2004 hebben deelgenomen aan nationale programma’s voor de heroriëntatie van productie waarvoor een in het kader van de bedrijfstoeslagregeling relevante rechtstreekse betaling had kunnen worden verleend, zoals met name programma’s voor productieomschakeling, ontvangen toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat zij tijdens het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aangeven.
(…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
Artikel 16
Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
(…)
2. Landbouwers als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b tot en met d, komen uitsluitend in aanmerking voor toeslagrechten uit de nationale reserve voor zover:
a. zij als gevolg van de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van subsidiabele grond, in de zin van artikel 44, tweede lid, van verordening 1782/2003, in het daarop volgende kalenderjaar, beschikken over meer:
i. stalcapaciteit,
ii. dieren waarvoor een in bijlage VI bij verordening 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling kon worden verkregen,
iii. premierechten voor ooien of zoogkoeien,
iv. leveringsrechten voor de voor zetmeelproductie bestemde aardappelen en bijbehorend areaal, of
v. hectaren, die recht hebben gegeven op de in bijlage VI van verordening 1782/2003 genoemde rechtstreekse betalingen, in geval van steun voor aardappelzetmeel, gedroogde voedergewassen en zaaizaad, berekend overeenkomstig bijlage VII van verordening 1782/2003 en alle voederareaal als bedoeld in artikel 43, derde lid, van verordening 1782/2003, dan de betrokken productiecapaciteit of grond die in de referentieperiode beschikbaar was;
b. zij op basis daarvan meer rechtstreekse betalingen hebben ontvangen, zoals berekend op grond van artikel 17; en
c. voor zover deze bijkomende productiecapaciteit of grond nog geen recht geeft op toewijzing van toeslagrechten of referentiebedragen op basis van de referentieperiode.
3. Een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve vindt plaats overeenkomstig artikel 11.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 21 maart 2005 heeft appellante verweerder het volgende meegedeeld.
“U heeft ons de bedrijfsgegevens voor de toeslagrechten toegezonden. Wij hebben in 2002 onze bedrijfsvoering gewijzigd van een gangbaar bedrijf naar een biologisch rundveebedrijf. Daarom willen wij vragen of u voor ons en voor de gehele biologische sector uit wilt gaan van de referentiejaren 2003, 2004, 2005.
Dit in verband met het meetellen van de voederleguminosen (braak). (…)”
- Met het door haar op 16 september 2005 ondertekende formulier “melding nationale reserve” heeft appellante te kennen gegeven dat zij in aanmerking wenst te komen voor toeslagrechten uit de nationale reserve.
- Bij besluit van 22 augustus 2006 heeft verweerder de aan appellante toekomende toeslagrechten vastgesteld. Daarbij heeft verweerder aan appellante geen toeslagrechten uit de nationale reserve toegekend.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 24 september 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Het berekenen van het referentiebedrag op basis van andere kalenderjaren dan de jaren 2000, 2001 en 2002 is ingevolge artikel 40 van Verordening 1782/2003 slechts mogelijk ingeval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden. Indien de gehele referentieperiode door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de jaren 1997 t/m 1999. De omschakeling van een gangbaar bedrijf naar de biologische melkveehouderij ziet appellante kennelijk als een bijzondere omstandigheid.
Voorwaarde is dat de overmacht of uitzonderlijke omstandigheden een direct nadelig gevolg moet hebben gehad op de productie. Dit nadelig gevolg moet terug zijn te zien in de uitbetaalde premies. Daarvan is bij appellante geen sprake. Aan appellante werden in 2003 meer premies uitbetaald dan in de voorgaande jaren. Reeds daarom kan het beroep op overmacht of bijzondere omstandigheden niet slagen.
Appellantes aanvraag voor toeslagrechten uit de nationale reserve kan niet worden gehonoreerd, omdat geen sprake is van investeringen die hebben geleid tot meer steunwaardige productie. In plaats van een bedrijfsuitbreiding is bij appellante sprake van een bedrijfsverandering. Appellante voldoet derhalve niet aan de ingevolge artikel 16 van de Regeling geldende voorwaarden voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de door appelante gevraagde alternatieve referentieperiode 2003 t/m 2005 niet overeenstemt met de alternatieve periode 1997 t/m 1999 die vermeld wordt in artikel 40, tweede lid van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
Met betrekking tot de grief van appellante dat haar ontraden zou zijn om gebruik te maken van het recht om naar aanleiding van haar bezwaar te worden gehoord merkt verweerder op dat daarvan geen sprake is geweest. Appellante is telefonisch gewezen op de mogelijkheid om in persoon of eventueel telefonisch te worden gehoord. Tijdens dit gesprek heeft appellante meegedeeld dat zij ervan af zag te worden gehoord.
4. Het standpunt van appellante
Appellante is in 2002 omgeschakeld van de reguliere naar de biologische productie. Daarom heeft zij in 2003 en de jaren daarna subsidie verkregen voor percelen braak met voederleguminosen. Deze steun was pas ingaande het seizoen 2002 mogelijk. Aangezien dit gewas in de referentiejaren niet werd geteeld bieden de jaren 2000, 2001 en 2002 geen representatief beeld, dat bovendien voor appellante zeer ongunstig is. Daarom heeft appellante verzocht om een alternatieve referentieperiode van 2003 t/m 2005.
Nu op het moment van de omschakeling niet was te voorzien dat die voor appellante zeer nadelige gevolgen in het kader van de toeslagrechten zou hebben, meent appellante dat het beroep op overmacht ten onrechte is afgewezen. In ieder geval is het onbegrijpelijk dat verweerder voor de situatie van ondernemers die zijn omgeschakeld naar de biologische productiemethode geen bijzondere voorziening heeft getroffen. Dit klemt te meer nu van overheidszijde de overgang naar de biologische landbouw zeer wordt aangemoedigd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Hetgeen appellante heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat verweerder appellantes beroep op de nationale reserve binnen het kader van artikel 16 van de Regeling had behoren toe te wijzen. De extra rechtstreekse betalingen die appellante vanaf 2003 heeft ontvangen voor percelen braak met voederleguminosen verkreeg zij wegens de omschakeling van haar bedrijf naar de biologische teeltmethode. Gesteld noch gebleken is dat in de zin van genoemd artikel 16 het bedrijf van appellante is uitgebreid door grondverwerving of dat sprake is van investeringen.
5.2 Het verzoek van appellante om op grond van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden gedurende de referentiejaren de toeslagrechten vast te stellen op grond van de referentiegegevens uit de jaren 2003, 2004 en 2005 heeft verweerder op goede gronden niet gehonoreerd. Artikel 40, eerste en tweede lid van Verordening (EG) nr. 1782/2003 maken het mogelijk één of twee van de jaren 2000, 2001 en 2002, onderscheidelijk de jaren 1997 tot en met 1999 als alternatieve referentieperiode aan te merken. De toepasselijke regelgeving sluit een andere alternatieve referentieperiode uit.
Van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden gedurende de referentiejaren is het College bovendien niet gebleken. De omschakeling van gangbare productie naar biologische productie in 2002 is een ondernemersbeslissing, die niet als zodanig kan worden aangemerkt.
5.3 Voorzover appellante een beroep heeft willen doen op het vijfde lid van artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wegens het nakomen van een landbouwmilieuverbintenis, kan dit niet slagen. Indien al wordt aangenomen dat het nakomen van verplichtingen op grond van de Regeling Stimulering Biologische Productiemethode (hierna: RSBP) beschouwd moet worden als nakoming van een milieuverbintenis in de zin van genoemd vijfde lid en nog daargelaten dat ingevolge het eerste lid van artikel 40 de voorwaarde geldt dat daardoor “de productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed” kan slechts worden vastgesteld dat appellante vanaf het referentiejaar 2002 aan de RSBP heeft deelgenomen. Met een beroep op de nakoming van een landbouwmilieuverbintenis zou appellante dan, gelet op het eerste en vijfde lid van artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003, slechts kunnen bereiken dat het jaar 2002 niet wordt meegenomen bij de berekening van haar toeslagrechten. Daarmee kan appellante dus niet bereiken wat zij wenst, namelijk dat haar hogere productie uit de jaren 2003 en verder wordt betrokken bij de berekening van haar toeslagrechten.
5.4 Het College heeft ter zitting ambtshalve aan de orde gesteld of hetgeen appellante heeft betoogd en gevorderd geen rechtsgrond vindt in artikel 23 van Verordening (EG) nr. 795/2004 indien appellantes deelname aan de RSPB kan worden beschouwd als deelname aan “nationale programma’s voor de heroriëntatie van de productie waarvoor een in het kader van de bedrijfstoeslagregeling relevante rechtstreekse betaling had kunnen worden verleend”.
In verband hiermee heeft het College het onderzoek na de zitting heropend en verweerder verzocht nadere inlichtingen te verstrekken terzake van het door zijn gemachtigde ingenomen standpunt over die term in artikel 23.
Verweerder heeft bij brief van 4 april 2008 aan dit verzoek voldaan en daarin geconcludeerd dat het bepaalde in artikel 23 van Verordening (EG) nr. 795/2004 appellante niet kan baten.
Het College volgt verweerder in deze conclusie. De omschakeling van een gangbaar bedrijf naar een biologisch bedrijf heeft in het geval van appellante, gelet op haar referentiegegevens over de jaren 2000, 2001 en 2002, niet geleid tot minder steunwaardige productie in 2002. Voor 2003 geldt dat deze productie zelfs is toegenomen. Zo de deelname van appellante aan de RSBP al als deelname aan een nationaal programma tot heroriëntatie van de productie in de zin van voormeld artikel 23 moet worden aangemerkt, bestaat geen grond voor het oordeel dat bij appellante sprake is van productie waarvoor een in het kader van de bedrijfstoeslagregeling relevante rechtstreekse betaling had kunnen worden verleend als bedoeld in dit artikel.
5.5 Gelet op het voorgaande biedt de toepasselijke regelgeving verweerder geen mogelijkheden om de sinds 2003 gestegen productie op enigerlei wijze in de berekening van de toeslagrechten te betrekken.
Het beroep dient daarom ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 september 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas