Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/1003 en 07/1004 18 september 2008
27349 Kaderwet EZ-subsidies
Tijdelijke regeling ordersteun scheepsnieuwbouw
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. T. Roos, advocaat te Rotterdam,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. B.B. Zuiderwijk en mr. B.S. Staakman, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Bij uitspraak van 1 februari 2007 heeft het College in de zaken AWB 05/306 en 05/307 (te raadplegen op <www.rechtspraak.nl> LJN: AZ9554) beslist op het beroep van appellante tegen twee besluiten van verweerder van 7 april 2005, waarbij de afwijzing van twee aanvragen voor subsidie op grond van de Tijdelijke regeling ordersteun scheepsnieuwbouw (hierna: Regeling) na bezwaar waren gehandhaafd. Het College heeft de beroepen gegrond verklaard, de besluiten vernietigd en aan verweerder opgedragen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen.
Op 18 oktober 2007 heeft verweerder appellante opnieuw over haar bezwaren gehoord.
Bij besluit van 15 november 2007 heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante met betrekking tot één van de twee aanvragen voor subsidie. Bij addendum van 19 november 2007 heeft verweerder vermeld dat het besluit van 15 november 2007 ook betrekking heeft op de andere aanvraag voor subsidie.
Bij brief van 24 december 2007, bij het College binnengekomen op 27 december 2007, heeft appellante beroep ingesteld tegen laatstbedoelde besluiten.
Bij brief van 29 januari 2008 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 26 februari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 26 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante zijn tevens verschenen mr. A.A. Marcus, kantoorgenoot van haar gemachtigde, C en D, beiden verbonden aan appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Regeling, zoals die luidde ten tijde van belang, is, onder meer, het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
e. scheepswerf: een ondernemer die schepen ontwikkelt, ontwerpt, bouwt en uitrust;
f. Koreaanse concurrentie: het naar de opdracht tot het bouwen van een schip dingen door een scheepswerf die is gevestigd in de Republiek Korea;
(…)
Artikel 2
1. De minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan een in Nederland gevestigde scheepswerf met het oog op het, ondanks gebleken Koreaanse concurrentie, door die werf afsluiten van een order tot het in Nederland bouwen van een containerschip, chemicaliëntanker, productentanker of LNG-tanker.
(…)
Artikel 3
De subsidie bedraagt 6 procent van de prijs, tot ten hoogste het bij de subsidieverlening bepaalde bedrag.
Artikel 8
1. De minister verdeelt het beschikbare bedrag in de volgorde van ontvangst van de ontvangst van de aanvragen (…)
(…)."
2.2 Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van het College van 1 februari 2007. Het College volstaat met het volgende.
Appellante heeft op 13 september 2004 subsidie aangevraagd voor de bouw van twee productentankers op grond van de Regeling. Bij besluiten van 23 december 2004 heeft verweerder de aanvragen voor subsidie afgewezen op de grond dat appellante niet kwalificeert als scheepswerf in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling omdat appellante geen organisatie is die zich duurzaam richt op het bouwen van schepen. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
3. Het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en hiertoe, onder meer, het volgende overwogen.
In de toelichting bij de Regeling wordt aangegeven dat de doelgroep van de Regeling is vastgesteld overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1177/2002 van de Raad van 27 juni 2002 betreffende een tijdelijk defensief mechanisme voor de scheepsbouw (Pb 1998, 202, blz. 1, hierna: Verordening 1177/2002). Die doelgroep is de Nederlandse scheepsnieuwbouwindustrie die containerschepen, producten-, chemicaliën- en LNG-tankers bouwt. In de Regeling worden scheepswerven aangewezen als mogelijke aanvragers, waarbij een scheepswerf is gedefinieerd als: een ondernemer die schepen ontwikkelt, ontwerpt, bouwt en uitrust. Het College heeft bij uitspraak van 3 oktober 2006 geoordeeld dat de Regeling, die uitsluitend voorziet in steunverlening aan scheepswerven, de reikwijdte van de Verordening niet overschrijdt.
De reikwijdte van het begrip "scheepswerf" in de Regeling heeft tot gevolg dat niet iedere ondernemer die een order voor de bouw van een schip afsluit, voor subsidie in aanmerking komt. Het moet gaan om ondernemers bij wie alle in de definitie genoemde activiteiten tot de normale dan wel duurzame bedrijfsactiviteiten behoren, waarbij de nadruk op het bouwen ligt. Dit betekent niet dat een aanvrager bij iedere specifieke order waarvoor subsidie wordt gevraagd feitelijk alle in de definitie beschreven werkzaamheden zelf zal moeten uitvoeren of dat startende ondernemingen niet in aanmerking zouden kunnen komen voor subsidie. Om te kunnen spreken van het duurzaam gericht zijn op bouwen dient de ondernemer over de nodige voorzieningen te beschikken. De aanwezigheid van een vaste bouwlocatie heeft verweerder als een sterke indicatie beschouwd. Onder een vaste bouwlocatie verstaat verweerder het door de scheepswerf in eigendom hebben of in ieder geval langdurig ter beschikking hebben van een locatie waar duurzame voorzieningen aanwezig zijn voor het (af)bouwen van schepen. Met dit criterium beoogt verweerder onderscheid te maken tussen scheepswerven enerzijds en makelaars of projectontwikkelaars anderzijds die niet voor subsidie in aanmerking komen.
Verweerder overweegt dat appellante ten tijde van de aanvraag tot subsidieverlening niet een locatie in eigendom of langdurig ter beschikking had waar duurzame voorzieningen aanwezig waren voor het (af)bouwen van schepen. Het door appellante overgelegde contract met E B.V. van 20 oktober 2004 dateert van na de aanvraag tot subsidieverlening. Bovendien wordt de locatie slechts voor de duur van de afbouw van één schip gehuurd.
Verweerder stelt dat hij bij de beoordeling van de aanvragen is uitgegaan van het ingediende aanvraagformulier. Daar waar naar aanleiding van het aanvraagformulier of anderszins twijfel bestond of de in de definitie van scheepswerf genoemde activiteiten tot de normale of duurzame ondernemingsactiviteiten van de aanvrager behoren, is in de besluitvorming tevens een oordeel over andere indicatoren betrokken. Het in eigendom hebben of in ieder geval het langdurig ter beschikking hebben van een locatie waar duurzame voorzieningen aanwezig zijn voor het (af)bouwen van schepen is voor verweerder een sterke indicatie dat een aanvrager als scheepswerf in de zin van de Regeling kan worden aangemerkt. Indien een aanvrager niet over een vaste bouwlocatie beschikt, komt verweerder aan de beoordeling van de overige indicatoren niet toe. Volgens verweerder voldoet een aanvrager dan al niet aan de definitie van scheepswerf.
Met betrekking tot het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel stelt verweerder dat de IHDA-vennootschappen IHDA Europe Feeder B.V. en IHDA Bulk Oceantrans B.V, als scheepswerf zijn aangemerkt, omdat zij beschikken over een vaste bouwlocatie waarop zij schepen (af)bouwen. Het IHDA-concern bouwt al ongeveer acht jaar aan de kade van machinefabriek F. De faciliteiten op deze locatie, waaronder de afbouwsteiger, zijn eigendom van IHDA. Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 14 maart 2006 (AWB 04/209) in de zaak Lobith B.V. op het standpunt dat wanneer bij onderlinge verwevenheid van vennootschappen aan een daarvan een vaste bouwlocatie ter beschikking staat, dit voor alle vennootschappen geldt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante meent dat verweerder ten onrechte ten aanzien van haar een doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan het criterium van de aanwezigheid ten tijde van de aanvraag van een vaste bouwlocatie. Zij betoogt in eerste plaats dat dit criterium noch in de regeling noch in het aanvraagformulier een plaats heeft gevonden en dat er bij de behandeling van de aanvragen nooit onderzoek naar is verricht. Haar inziens is dit criterium bovendien niet jegens alle aanvragers op dezelfde wijze gehanteerd en is er in de loop van de tijd een steeds zwaarder en uiteindelijk doorslaggevend gewicht aan toegekend, zonder dat dit bij het indienen van de aanvraag duidelijk kon zijn. Verweerder discrimineert de nieuwe innovatieve scheepswerven door het vasthouden aan het hebben van een vaste bouwlocatie. Appellante beschikte over een bouwlocatie omdat zij een afbouwkade bij E had gehuurd. Appellante bouwt met grote regelmaat schepen (af) en maakt daartoe in de praktijk gebruikt van een beperkt aantal afbouwlocaties.
Appellante heeft voorts betoogd dat verweerder gelijke gevallen niet gelijk behandeld. De situatie en werkwijze van de IHDA vennootschappen en G Cargo Ships B.V. is gelijk aan die van appellante. Bij alle drie gaat het om ondernemingen in de scheepsbouw die opdrachten voor de bouw van schepen als bedoeld in de Regeling hebben aangenomen en daarvoor onderaannemers inschakelen en kaderruimte bij derden huren. Noch de twee IHDA vennootschappen, noch G Cargo Ships B.V. heeft de beschikking over een vaste bouwlocatie voor het bouwen van de onderhavige schepen anders dan voor de duur van de bouw. Dat IHDA als groep de beschikking zou hebben over een vaste bouwlocatie, is onjuist. De locatie is van een derde, Machinefabriek F, die afbouwt. De schepen waarvoor IHDA en G subsidie hebben verkregen zijn bovendien niet op de beweerde vaste bouwlocatie, maar elders afgebouwd. Waarom verweerder aan de IHDA vennootschappen toestemming heeft gegeven om de afbouw elders te laten plaatsvinden, is onduidelijk. G huurt een kade van de gemeente Urk. Echter kan daar geen zeeschip aanmeren. Voor de afbouw van de schepen waarvoor subsidie is verleend, heeft G een kade in Kampen bij Scheepswerf H gehuurd en de schepen ook door deze scheepswerf laten afbouwen.
Ten slotte gaat het argument van verweerder dat de betreffende IHDA vennootschapen deel uitmaken van het IHDA concern en het beroep van verweerder op de uitspraak van het College in de zaak Scheepswerf Lobith niet op. De aandelen van betreffende IHDA vennootschappen zijn niet in handen van de moedervennootschap maar van de persoonlijke b.v.’s van de bestuurders van IHDA.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College dient in dit geschil de vraag beantwoorden of de afwijzing van de subsidieaanvragen van appellante op de grond dat appellante niet als scheepswerf in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van de Regeling kan worden aangemerkt, in rechte stand kan houden. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe als volgt.
5.2 Voorop moet worden gesteld dat in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van de Regeling een ruime definitie van het begrip scheepswerf is gegeven. Daarbij vormt het hebben van een vaste bouwlocatie waarop casco’s kunnen worden gebouwd geen bestanddeel van de definitie, maar is het feit dat een ondernemer voor eigen rekening en risico ontwikkelt, ontwerpt, bouwt en uitrust in beginsel van beslissende betekenis.
5.3 Het College is van oordeel dat verweerder opnieuw onvoldoende grond heeft gegeven aan de ongegrondverklaring van de bezwaren van appellante tegen zijn – naar appellante stelt – inconsistente beoordeling van de aanvragen in het kader van de Regeling.
Verweerder heeft gesteld dat het hebben van een vaste bouwlocatie ten tijde van de aanvraag noodzakelijk is om te kunnen concluderen dat bij de aanvrager sprake is van een scheepswerf als bedoeld in de Regeling en voorts uiteengezet dat onder een vaste bouwlocatie dient te worden verstaan het in eigendom of in ieder geval langdurig ter beschikking hebben van een locatie, waar duurzame voorzieningen aanwezig zijn voor het (af)bouwen van schepen. Zowel IHDA als G beschikken volgens verweerder over een dergelijke locatie. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat IHDA ten tijde van de indiening van de subsidieaanvraag al acht jaar gebruik maakt van de afbouwlocatie bij Machinefabriek F en daar de beschikking heeft over eigen faciliteiten. Appellante heeft daartegenover ter zitting gesteld dat IHDA bij F geen kade huurt maar dat F aan IHDA kade ter beschikking stelt indien F als onderaannemer voor IHDA het schip afbouwt. Met betrekking tot de stelling van verweerder dat enkele faciliteiten op deze locatie eigendom zijn van IHDA – het gaat hierbij naar ter zitting is gebleken om een afbouwsteiger – heeft appellante vermeld dat de steiger aan de kade bij F te kort was om het casco van IHDA te kunnen afbouwen. F heeft daarom de steiger verlengd en de kosten, verdeeld over meerdere opdrachten voor de afbouw van schepen, doorberekend aan IHDA. Voorts heeft appellante er op gewezen dat ten tijde van de aanvraag voor subsidie pas sprake is geweest van een samenwerking tussen F en IHDA gedurende vier jaar. In die tijd heeft F vijf schepen voor IHDA afgebouwd waarbij de afbouw van een schip ongeveer zes maanden duurt. Verweerder heeft de door appellante genoemde feiten ter zitting niet bestreden. Appellante heeft, door verweerder onweersproken, gesteld, dat zij al gedurende zeer lange tijd met grote regelmaat (binnenvaart)schepen afbouwt en daartoe in de praktijk gebruikt maakt van een beperkt aantal afbouwlocaties (E, Machinefabriek I te J).
Gelet op hetgeen blijkt uit de stukken en het onderzoek ter zitting acht het College aannemelijk dat de werkwijze van appellante bij de bouw van een schip niet wezenlijk verschilt van de werkwijze van IHDA of G. Het casco van het schip wordt in opdracht van de Nederlandse onderneming in het buitenland gebouwd. De afbouw vindt vervolgens in Nederland plaats door een onderaannemer. Afbouwlocatie is een kade die door de onderaannemer die afbouwt ter beschikking wordt gesteld of van een derde wordt gehuurd. Dat IHDA of G met eigen vakmensen op een eigen werkplaats schepen (kunnen) bouwen is niet aannemelijk geworden.
Het College concludeert dat in het licht van de ruime definitie van het begrip ‘scheepswerf’, de doelstelling van de Regeling, de toepassing van de Regeling door verweerder in bepaalde gevallen alsmede de omstandigheden in het onderhavige geval, niet valt in te zien dat appellante niet is aan te merken als scheepswerf in de zin van de Regeling.
5.4 Uit het voorgaande volgt dat verweerder zich bij de bestreden besluiten ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat appellante niet kan worden aangemerkt als scheepswerf in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van de Regeling. Het beroep is mitsdien gegrond en de bestreden besluiten dienen wegens strijd met genoemd artikelonderdeel te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen, zulks met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal moeten worden beoordeeld of appellante voldoet aan de andere vereisten om voor ordersteun in aanmerking te komen.
Gezien de uitkomst van het geschil behoeft hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd geen bespreking meer.
5.5 Verweerder wordt op voet van artikel 8:75 Awb in de door appellante gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak wordt bepaald op 1, en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift, het verschijnen ter zitting) twee punten worden toegekend.
Derhalve wordt beslist als volgt.
6. De beslissing
Het College
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht, te weten € 285,- (zegge:
tweehonderdvijfentachtig euro), vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 644,- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro), welke kosten de Staat der Nederlanden aan appellante moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 september 2008.
B. Verwayen A. Graefe