Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/241 4 september 2008
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: A.A.M. Willems, werkzaam bij Countus accountants + adviseurs b.v.,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C.R. Geelen en A.P. van Houten, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 11 april 2007, bij het College binnengekomen op 13 april 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 maart 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van verweerder van 9 november 2006, waarbij verweerder de aanvraag van appellant tot erkenning als koper in de zin van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: Regeling superheffing) heeft geweigerd.
Bij brief van 1 mei 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 20 juni 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door mr. G.W.P.A. van Schijndel en A.P. van Houten.
Ter zitting is het onderzoek geschorst teneinde appellant in de gelegenheid te stellen een nieuwe aanvraag tot erkenning als koper in de zin van de Regeling superheffing in te dienen en verweerder daarop te laten beslissen.
Bij brief van 14 mei 2008, met als bijlagen de na de zitting van 20 juni 2007 tussen partijen gewisselde stukken, heeft verweerder het College over de stand van zaken geïnformeerd. Op de op 23 augustus 2007 door appellant ingediende nieuwe aanvraag is nog niet beslist.
Appellant heeft hierop bij brief van 19 mei 2008 gereageerd.
Op 29 mei 2008 is het onderzoek ter zitting voortgezet, waarbij verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Appellant is met bericht van verhindering niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten is, voorzover hier van belang, het volgende vermeld:
“ Artikel 5 Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder
(…)
e) “koper”: een onderneming of groepering die van een producent melk koopt
- om deze, ook in het kader van een loonwerkovereenkomst, in te zamelen, te verpakken, op te slaan, te koelen en te behandelen of te verwerken;
- om deze door te verkopen aan een of meer bedrijven die melk of andere zuivelproducten behandelen of verwerken.
Een groepering van in een zelfde geografisch gebied gevestigde kopers die voor rekening van de aangeslotenen administratieve en boekhoudkundige handelingen verricht welke noodzakelijk zijn voor de betaling van de heffing, wordt als koper beschouwd. (…)”
Artikel 23 van Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“ Erkenning van de kopers
1. Om op het grondgebied van een lidstaat melk te mogen kopen van producenten en werkzaam te mogen zijn, moeten de kopers door die lidstaat zijn erkend.
2. Onverminderd strengere bepalingen van de betrokken lidstaat, worden kopers slechts erkend indien zij:
a) het bewijs leveren van hun hoedanigheid van handelaar in de zin van de nationale regelgeving,
b) in de betrokken lidstaat beschikken over ruimten waar de product-boekhouding, de registers en de overige in artikel 24, lid 2, bedoelde documenten door de bevoegde autoriteit kunnen worden geraadpleegd,
c) zich ertoe verbinden de productboekhouding, de registers en de overige documenten als bedoeld in artikel 24, lid 2, bij te houden,
d) zich ertoe verbinden de afrekeningen en de aangifte als bedoeld in artikel 8, lid 2, ten minste eens per jaar aan de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat toe te zenden. (…)”
In de Regeling superheffing was onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 1
Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
b. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
c. commissieverordening: verordening (EG) Nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
(…)
g. (…) koper (…): hetgeen daaromtrent is bepaald in artikel 5 van de raadsverordening;
h. heffingsperiode: tijdvak van 12 maanden dat begint op 1 april van ieder kalenderjaar en eindigt op 31 maart van het volgende jaar.
Artikel 19
1. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 23, eerste lid, van de commissie-verordening, erkent het productschap op verzoek een koper die actief is op Nederlands grondgebied, die voldoet aan het bepaalde in artikel 23, tweede lid, van de commissieverordening en
a. die is ingeschreven in het handelsregister in de zin van artikel 2 van de Handelsregisterwet 1996;
b. die zich ertoe verbindt het vervoer van melk door middel van daartoe gebruikelijke transportmiddelen te laten verrichten, die de mogelijkheid bieden om de hoeveelheid, de herkomst en de bestemming van de getransporteerde melk vast te stellen alsmede het vetgehalte ervan te laten vaststellen.
2. Indien een verzoek tot erkenning als koper wordt ingediend na een door het productschap vast te stellen datum, kan erkenning eerst plaatsvinden met ingang van de volgende heffingsperiode.
3. Het productschap trekt de erkenning van de koper in, indien:
a. de koper niet meer voldoet aan de eisen, gesteld in het eerste lid;
(…)
Artikel 22
Voor de uitvoering van deze regeling en met name voor de vaststelling en oplegging van de heffingen, bedoeld in artikel 2, wordt geen rekening gehouden met rechtshandelingen waarvan op grond van bepaalde feiten en omstandig-heden kan worden aangenomen dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen ten doel hebben gehad, of dat die rechtshandelingen achterwege zouden zijn gebleven indien daarmede niet de vaststelling of oplegging van de heffing voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.”
De toelichting bij de Regeling superheffing vermeldt ten aanzien van artikel 22 het volgende:
“Deze bepaling regelt de richtige heffing, zoals ook gebruikelijk is in het belastingrecht. Het productschap houdt op grond van deze bepaling geen rekening met rechtshandelingen die aan een goede werking van deze regeling in de weg staan.”
In de Verordening van het Productschap Zuivel van 16 juni 2004, houdende uitvoeringsbepalingen ten behoeve van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004) is, voorzover hier van belang, bepaald:
“ Artikel 1
In deze verordening worden de definities gehanteerd van artikel 1 van de Regeling superheffing en melkpremie 2004. In aanvulling daarop wordt verstaan onder:
(…)
regeling: de Regeling superheffing en melkpremie 2004;
(…)
Artikel 13
Het in artikel 19, eerste lid, van de regeling bedoelde verzoek wordt gedaan op een door het productschap voorgeschreven formulier. De in artikel 19, tweede lid, van de regeling bedoelde datum is 31 augustus in de betrokken heffingsperiode.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een melkveehouderij bedrijf te B. Ten name van maatschap C te B staat 159.060 kg fabrieksquotum geregistreerd met vermelding van Friesland Foods B.V. als erkende koper.
- Appellant heeft op 11 september 2006 middels het “aanvraagformulier erkenning als koper”, door verweerder ontvangen op 13 september 2006, verzocht om erkenning van de eenmanszaak “Handelsonderneming D” als koper in de zin van artikel 19 Regeling superheffing.
- In een begeleidend schrijven van 11 september 2006 van B.J. Meijer, directeur van Countus accountants + adviseurs b.v., is verzocht om de erkenning met ingang van de heffingsperiode 2006/2007 te laten ingaan. In laatstgenoemde brief is toegelicht dat A de geproduceerde melk voorheen leverde aan zuivelfabriek Friesland Foods B.V., dat deze te kennen heeft gegeven per heden (11 september 2006) geen melk meer te willen ophalen, dat A in Duitsland een nieuwe afnemer voor zijn melk heeft gevonden, te weten firma Wiesehoff Sahnemolkerei, dat hij in verband met de superheffingsregeling de melk niet rechtstreeks aan de Duitse onderneming kan leveren en dat daarom de handelsonderneming D is gestart, die de melk zal aankopen van A en vervolgens zal exporteren naar de Duitse onderneming.
- Op 21 september 2006 heeft verweerder van appellant een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel ontvangen, waaruit blijkt dat D met ingang van 19 september 2006 als een door A gedreven eenmanszaak is ingeschreven.
- Verweerder heeft het verzoek van appellant bij besluit van 9 november 2006 afgewezen.
- Bij brief van 15 december 2006, door verweerder ontvangen op 18 december 2006, heeft appellant tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen.
“ (…)
De communautaire definities van de begrippen “koper” en “producent” zijn te vinden in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1788/2003. De EG-regeling sluit niet uit dat ook een onderneming die alleen melk koopt om deze door te verkopen aan een onderneming die de melk be- of verwerkt als koper kan worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 32 lid 1 Verordening (EG) nr. 595/2004 jo. artikel 18 lid 3 Regeling superheffing en melkpremie 2004 moet elke koper om op het grondgebied van een lidstaat melk te mogen kopen van een producent en werkzaam te mogen zijn, door de bevoegde instantie van de lidstaat worden erkend.
Op grond van artikel 19 lid 2 Regeling superheffing jo. artikel 13 Zuivelverordening uitvoering regeling superheffing 2004 is de uiterste datum voor het indienen van een aanvraag tot erkenning als koper 31 augustus.
Het aanvraagformulier erkenning als koper formuliernr. NKW 520 is ingediend na 31 augustus 2006. Een eventuele erkenning zou eerst na heffingsperiode 2006/2007, derhalve met ingang van heffingsperiode 2007/2008, kunnen plaatsvinden.
De oprichting van de handelsonderneming, een eenmanszaak die voor uw rekening wordt gedreven, is naar het oordeel van het productschap een rechtshandeling die geen wezenlijke verandering in de feitelijke verhoudingen ten doel heeft gehad (artikel 22 van de Regeling superheffing en melkpremie 2004). Uit de door u overgelegde stukken maken wij immers op dat u de aanvraag om een koperserkenning heeft ingediend, omdat het u niet is toegestaan rechtstreeks melk te leveren aan een Duitse onderneming. De feitelijke koper van uw melk is de Duitse onderneming Wiesehoff Sahnemolkerei.”
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd:
“ (…)
De door verzoeker opgezette constructie voorziet slechts in afname van melk van zijn eigen bedrijf, maar niet in daadwerkelijke aankoop van melk van een producent.
Het is overigens niet onmogelijk voor buitenlandse ondernemingen om in Nederland als koper te worden erkend. Kennelijk heeft Wiesehoff Sahnemolkerei ervoor gekozen om van deze mogelijkheid geen gebruik te maken. Dit dient echter voor rekening van verzoeker te blijven.”
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep het volgende aangevoerd:
“ (…)
Het P.Z. beroept zich in zijn ongegrondverklaring op artikel 22 regeling superheffing en melkpremie. Naar mijn mening is dit onterecht.
Motivatie I) Artikel 22 is een algemene bepaling. Het gaat met name over vaststelling en oplegging van heffingen als bedoeld in artikel 2. Ik heb aangegeven hoe registratie van hoeveelheden en gehalten plaatsvindt. (E.U erkend!)
Motivatie 2) Het oprichten van een firma, met als doel export van melk is bepaald geen rechtshandeling waarmee niet de vaststelling of oplegging van de heffing voor het vervolg geheel of gedeeltelijk onmogelijk wordt gemaakt. De rechtsvorm van deze onderneming doet daarin kennelijk niet ter zake. Voor het overige kan ik niet anders dan vaststellen dat ik aan alle voorwaarden, zoals vastgelegd in artikel 19, heb voldaan. (…)”
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder op goede gronden heeft geweigerd appellant met ingang van heffingsperiode 2007/2008 als koper te erkennen. Verweerder heeft deze weigering gebaseerd op artikel 22 van de Regeling superheffing.
5.2 De rechtshandeling waarmee verweerder op grond van artikel 22 van de Regeling superheffing geen rekening wil houden is de oprichting en inschrijving in het handelsregister van de eenmanszaak D. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hiermee geen wezenlijke verandering in de feitelijke omstandigheden is beoogd, omdat appellant met de inschrijving slechts beoogt het verbod van levering aan een in het buitenland gevestigde niet-erkende koper te omzeilen.
5.3 Het College stelt voorop dat artikel 19, eerste lid, van de Regeling superheffing de erkenningsvoorwaarden regelt waaraan een koper moet voldoen om melk geleverd te kunnen krijgen van producenten. Het derde lid regelt de situatie dat bij het niet (langer) voldoen aan de voorwaarden intrekking van de erkenning van de koper volgt. Uit de tekst en de toelichting van artikel 19 Regeling superheffing, alsmede uit het wettelijk systeem, leidt het College af dat het hier een limitatieve opsomming van de erkennings- en intrekkingsvoorwaarden betreft.
Artikel 22 van de Regeling superheffing regelt daarnaast de richtige heffing met het oog waarop in bepaalde omstandigheden, zo blijkt uit de toelichting, rechtshandelingen die aan een goede werking van de regeling in de weg kunnen staan buiten beschouwing kunnen worden gelaten.
5.4 Een van de in artikel 19 van de Regeling superheffing gestelde vereisten voor erkenning van de koper van melk is dat de koper in het handelsregister is ingeschreven. Nu inschrijving in het handelregister voorwaarde is voor zijn erkenning, voldoet appellant met de inschrijving aan een erkenningsvoorwaarde en kan hierin geen aanknopingspunt worden gevonden voor weigering van de erkenning door verweerder met toepassing van artikel 22 van de Regeling superheffing.
Het College kan verweerder niet volgen in zijn op artikel 22 van de Regeling superheffing gebaseerde standpunt dat een rechtshandeling die juist strekt tot naleving van de regelgeving - de door verweerder buiten beschouwing gelaten inschrijving in het handelsregister - aan een goede werking van de regeling in de weg zou staan. De EG-regelgeving en de daarop gebaseerde Regeling superheffing sluiten niet uit dat een onderneming die alleen melk koopt om deze door te verkopen aan een onderneming die de melk be- of verwerkt, als koper kan worden aangemerkt, zo heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn arrest van 29 april 1999 (C-288/97, Jur. blz. I-2575) bevestigd. Juist met het oog op dergelijke handelsactiviteiten heeft appellant de handelsonderneming ingeschreven, zodat onduidelijk is waarom verweerder aanneemt dat de inschrijving geen wezenlijke verandering van de feitelijke verhoudingen tot doel heeft.
5.6 Het College is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd waarom er op grond van artikel 22 van de Regeling superheffing aanleiding is de gevraagde erkenning als koper te weigeren.
5.7 De conclusie is dat het bestreden besluit niet voldoet niet aan de vereisten van artikel
7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en daarom voor vernietiging in aanmerking komt. Het beroep zal gegrond worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar dienen te beslissen. Daarbij zal verweerder tevens de nieuwe aanvraag van appellant van 21 augustus 2007 dienen te betrekken, alsmede de nadien tussen partijen over deze kwestie gewisselde stukken.
5.8 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellant gemaakte kosten voor rechtsbijstand ten bedrage van € 322,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van het beroep van appellant tot een bedrag van € 322,--
(zegge: driehonderdtweeëntwintig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellant voor de behandeling van het beroep bepaalde griffierecht ad € 143,-- (zegge:
honderddrieënveertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 september 2008.
w.g. C.J. Borman w.g. J.M.M. Bancken