Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/671 26 juni 2008
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaak van:
FFLC Boskoop B.V., te Den Haag, appellante,
gemachtigde: mr. J.L. Vissers, advocaat te ’s-Hertogenbosch,
tegen
de burgemeester van Boskoop, verweerder,
gemachtigde: W.J.M. Groen, werkzaam bij de gemeente Boskoop.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 6 september 2007 beroep ingesteld tegen een besluit van burgemeester en wethouders van Boskoop van 26 juli 2007.
Bij dit besluit is beslist op het bezwaar van appellante tegen de verlening van een exploitatie- en aanwezigheidsvergunning op grond van de Wet op de Kansspelen (hierna: de Wet) in verband met een speelautomatenhal in het Floragebouw aan de Parklaan in Boskoop.
Bij brief van 13 december 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 31 maart 2008 heeft verweerder, het ter zake bevoegde bestuurorgaan, alsnog beslist op voornoemd bezwaar van appellante.
Op 3 april 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellante is verschenen A, bijgestaan door de gemachtigde en mr. J. Wassink, juridisch adviseur. Namens verweerder is zijn gemachtigde verschenen. Voorts is voor verweerder verschenen B, werkzaam bij de gemeente Boskoop.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…)
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
(…)
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
(…)
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde;
(…)”
De door de raad van de gemeente Boskoop (hierna: de raad) vastgesteldeVerordening inzake speelautomaten (hierna: Verordening) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ Artikel 2
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
2. Deze vergunning kan worden verleend voor maximaal één speelautomatenhal.
(…)
Artikel 5
(…)
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 2, vierde lid worden aan de vergunning voorschriften en beperkingen verbonden, door de raad vast te stellen en door het college bij te houden op grond van artikel 156, derde lid van de Gemeentewet. Deze omvatten ten minste:
a. de openingstijden van de speelautomatenhal;
(…)”
De door de raad vastgestelde voorschriften en beperkingen inzake speelautomaten (hierna: de Voorschriften) luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
Aan een vergunning voor een speelautomatenhal worden de volgende voorschriften en beperkingen verbonden:
“1. Het is de vergunninghouder van een speelautomatenhal verboden dit voor bezoekers geopend te hebben en aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven op maandag tot en met vrijdag tussen 01.00 uur en 14.00 uur en op zaterdag en zondag tussen 02.00 uur en 14.00 uur;
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- C B.V. heeft in een brief van 9 april 2003 een vergunning gevraagd ten behoeve van het exploiteren van een amusementshal aan de Parklaan in Boskoop.
- Bij brief van 26 juni 2003 hebben burgemeester en wethouders van Boskoop C B.V. laten weten dat de op dat moment geldende Speelautomatenverordening het niet toestaat een speelautomatenhal in de gemeente Boskoop te beginnen. Totdat de nieuwe verordening die de vestiging van één speelautomatenhal mogelijk maakt, is vastgesteld, zal de aanvraag worden aangehouden.
- Fun Factory Leisure Centers B.V. heeft bij brief van 26 oktober 2005 een verzoek tot wijziging van de Speelautomatenverordening gedaan alsmede een vergunning voor het vestigen en exploiteren van een speelautomatenhal gevraagd.
- Op 17 november 2003 heeft een inspraakavond over de verruiming van de speelautomatenverordening plaatsgehad en zijn zienswijzen ingediend. Aan het eindverslag, dat naar aanleiding van deze inspraak is opgemaakt, is het volgende ontleend:
“Sluitingstijden
Ten aanzien van de sluitingstijden wordt voorgesteld dezen gelijk te trekken met de horeca sluitingstijden in Boskoop. Hierbij is als achtergrond geschetst, dat klanten van de horecavestiging na sluitingstijd naar het casino kunnen trekken.
Reactie:
De horecasluitingstijden staan in de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV), artikel 2.3.1.4: een horecainrichting is gesloten op maandag tot en met vrijdag tussen 01.00 uur en 06.00 uur en op zaterdag en zondag tussen 02.00 uur en 06.00 uur. De sluitingstijden van de speelautomatenhal, zoals opgenomen in de conceptverordening, verschillen op maandag tot en met vrijdag. Op deze dagen zou de speelautomatenhal om 00.00 sluiten, terwijl de horecagelegenheden vanaf 01.00 sluiten.
Gezien de aanwezigheid van een horecavestiging in het Floragebouw, waar ook de speelautomatenhal in zit;
het feit dat beide ondernemingen gezamenlijk kunnen zorgen voor een complementair dienstenaanbod tot aan de sluitingstijd en de onwenselijkheid van twee verschillende sluitingstijden (1.00 en 2.00 uur), waarbij de kans groot is dat klanten op twee momenten (tegen sluitingstijd) in getale het floragebouw verlaten en geluidsoverlast veroorzaken,
worden de sluitingstijden gelijk getrokken met die in de APV.
Verder is aangegeven dat de openingstijden te ruim zijn genomen: van 14.00 uur tot uiterlijk 2.00 uur op vrijdagnacht en zaterdagnacht. Hierbij worden twee opmerkingen gemaakt: voor welke doelgroep is de middagopening bedoeld en mensen die in de dure woningen op de Parklaan wonen zitten niet te wachten op geluidsoverlast als om 2.00 het casino dicht gaat.
Reactie:
Aansluiting bij de horeca-openingstijd (06.00) uit de APV is niet wenselijk. Wel is aansluiting gezocht bij hetgeen in het land gebruikelijk is. Hierbij zijn de openingstijden van Holland Casino overgenomen omdat deze het gewenste concept van het Boskoopse casino het dichtst benadert. Tot slot dient ook het economisch belang van een speelautomatenhal in het oog te worden gehouden. Het is niet wenselijk het de ondernemer onnodig moeilijk te maken bij de exploitatie van de speelautomatenhal door de openingstijden in te perken. (…)
Dit alles bijeengenomen leidt niet tot wijziging van de openingstijden.”
- Op 2 maart 2006 heeft de raad de Verordening en de Voorschriften vastgesteld.
- Bij brief van 3 oktober 2006 heeft verweerder C B.V. in kennis gesteld van het feit dat de Verordening is vastgesteld en in werking is getreden en dat de aanvraag uit 2003 in behandeling zal worden genomen.
- Bij brief van 24 oktober 2006 heeft Fun Factory Leisure Centers B.V. – onder verwijzing naar de brief van 26 oktober 2005 - verzocht de vergunning ten behoeve van de speelautomatenhal ter plaatse van het Floragebouw te Boskoop te verlenen aan appellante.
- Verweerder heeft bij besluit van 2 maart 2007 aan C B.V. een vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal in het Floragebouw aan de Parklaan in Boskoop verleend. Aan deze vergunning is onder meer de voorwaarde verbonden dat de speelautomatenhal gesloten dient te zijn voor het publiek op maandag tot en met vrijdag van 01.00 uur tot en met 14.00 uur en op zaterdag en zondag van 02.00 uur tot en met 14.00 uur.
- Tegen dit besluit hebben appellante, C B.V. en Fun Factory Leisure Center B.V. bij brief van 14 maart 2007 bezwaar gemaakt.
- Op 8 mei 2007 zijn zij gehoord omtrent hun bezwaar.
- Bij besluit van 31 maart 2008 heeft verweerder beslist op het bezwaar.
3. Het bestreden besluit
Bij het besluit van 31 maart 2008 heeft verweerder het bezwaar met betrekking tot de tenaamstelling van de vergunning gegrond verklaard, de vergunning op naam van appellante gesteld en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard. Met betrekking tot de ongegrondverklaring is – samengevat weergegeven – het volgende overwogen. In artikel 5, derde lid, van de Verordening is de verplichting opgenomen om aan de exploitatievergunning door de raad vast te stellen en door burgemeester en wethouders bij te houden voorschriften te verbinden. Deze voorschriften dienen in ieder geval de sluitingstijden te bevatten. Op basis hiervan heeft de raad bij besluit van 2 maart 2006 een lijst met voorschriften en beperkingen vastgesteld. In deze lijst is opgenomen dat de speelautomatenhal gesloten dient te zijn op maandag tot en met vrijdag tussen 01.00 uur en 14.00 uur en op zaterdag en zondag tussen 02.00 uur en 14.00 uur. Deze sluitingstijden dienen dan ook in de vergunningsvoorwaarden te worden opgenomen. Van een discretionaire ruimte van verweerder is geen sprake. Weliswaar is destijds in de procedure met betrekking tot de vaststelling van de Verordening en de Lijst gesproken over een gelijkstelling van de sluitingstijden voor speelautomatenhallen met die van de horeca, maar gelet op de Lijst heeft de raad anderszins besloten.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter zitting allereerst verklaard dat het beroep slechts nog is gericht tegen verweerders besluit van 31 maart 2008.
Anders dan gesteld wordt, is verweerder autonoom en discretionair bevoegd om voorschriften en beperkingen te verbinden aan de te verlenen vergunning. Het is dus niet zo dat verweerder niet mag afwijken, hij wil niet afwijken. In de inspraakprocedure is gemeld dat wat de sluitingstijden betreft aansluiting dient te worden gezocht bij de sluitingstijden van de horeca en dat de openingstijden zouden worden vastgesteld conform de openingstijden van Holland Casino. Deze openingstijden verschillen; er zijn vestigingen (bijvoorbeeld die in Eindhoven) waarbij het gedeelte met speelautomaten reeds om 10.30 uur is geopend. Appellante mocht er naar aanleiding van de inspraakprocedure op vertrouwen dat aansluiting zou worden gezocht bij de sluitingstijden van de horeca. Een openingstijd van 14.00 uur kan niet worden gekenschetst als een overname van de openingstijden van Holland Casino. Een speelautomatenhal die pas om 14.00 uur open kan gaan, is niet rendabel.
Ter zitting heeft appellante daar nog aan toegevoegd dat er in het voortraject weliswaar is gesproken over een openingstijd van 14.00 uur, maar dat dat slechts de zondagopening betrof. Voort is ter zitting nog aangevoerd dat de feiten en omstandigheden van dit geval voor verweerder aanleiding hadden moeten vormen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) af te wijken van het in de Voorschriften vervatte beleid van de raad.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het beroep wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, Awb geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 31 maart 2008. Appellante heeft ter zitting verklaard dat haar beroep nog slechts is gericht tegen het besluit van 31 maart 2008.
5.2 Het geschil betreft de vraag of verweerder gehouden is punt 1 van de Voorschriften, inhoudende dat de speelautomatenhal op maandag tot en met vrijdag van 01.00 uur tot 14.00 uur en op zaterdag en zondag van 02.00 uur tot 14.00 uur voor het publiek gesloten dient te zijn, aan de vergunning te verbinden.
5.3 Naar het oordeel van het College moet dit voorschrift worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Het betreft immers een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, welke een zelfstandige normstelling bevat en die zich leent voor herhaalde toepassing. Appellantes grief dat het voorschrift moet worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, Awb en dat verweerder gebruik had behoren te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, treft aldus geen doel.
5.4 Gelet op de bewoordingen van artikel 5, derde lid, van de Verordening en punt 1 van de Voorschriften heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het onderhavige voorschrift aan de te verlenen vergunning verbonden diende te worden en verweerder ter zake van dit voorschrift niet de bevoegdheid heeft daarvan af te wijken.
5.5 Appellante beroept zich voorts op het vertrouwen dat zou zijn gewekt door toezeggingen die zijn gedaan in de gemeentelijke reactie naar aanleiding van de zienswijzen die zijn ingediend met betrekking tot de voorgestelde Verordening en punt 1 van de Voorschriften.
Het College stelt vast dat in de in rubriek 2.2 van deze uitspraak weergegeven gemeentelijke reactie geen melding wordt gemaakt van een beoogde aansluiting bij specifiek genoemde, concrete openingstijden van Holland Casino, terwijl uit de stukken van het geding ook overigens niet volgt dat over specifieke openingstijden, in het bijzonder de openingstijden van het filiaal waarop appellante in de onderhavige procedure stelt aanspraak te maken, in de zienswijze of tijdens de inspraakavond is gesproken. Reeds hierom faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel.
5.6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M. Munsterman en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2008.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. C.M. Leliveld