Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 07/400 24 juni 2008
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Denkavit Nederland B.V., te Voorhuizen, appellante,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 31 mei 2007, bij het College met bijlagen binnengekomen op 1 juni 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 april 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder een herziene beslissing genomen op een drietal bezwaarschriften van appellante, gericht tegen de voor haar met toepassing van hardheidscategorie 7 (de artikelen 20 en 21) van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv) berekende varkensrechten.
Nadat appellante - onder overlegging van nadere producties - het beroepschrift bij brief van 24 oktober 2007 had aangevuld met gronden, heeft verweerder bij brief van 11 december 2007 een verweerschrift ingediend en daarbij een productie overgelegd.
Vervolgens heeft verweerder bij brief van 11 april 2008 het verslag van de in de bezwaarprocedure gehouden hoorzitting van 15 november 2006 overgelegd.
Op 14 april 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen - appellante bij monde van haar directeur A en verweerder bij monde van zijn gemachtigde - hun standpunten nader hebben toegelicht.
Ter zitting is het onderzoek in de zaak geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen de wijze waarop de varkensrechten van appellante in het kader van hardheidscategorie 7 Bhv zijn berekend, nader toe toe te lichten. Bij brief van 24 april 2008 heeft verweerder die toelichting gegeven, waarna appellante daarop heeft gereageerd bij schrijven van 6 mei 2008, door het College ontvangen op 13 mei 2008.
Nadat beide partijen daarvoor bij brieven van 9 juni 2008 toestemming hebben gegeven, heeft het College het onderzoek in de zaak met toepassing van het bepaalde in artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van artikel 16 (oud) van de Meststoffenwet, zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 1998, kon verweerder aan daarbij nader aangeduide aanvragers ontheffing verlenen van de (uitbreidings)verboden van artikel 14 van Pro die Wet, die er - kort gezegd - op neerkwamen dat het niet was toegestaan de productie van dierlijke meststoffen van een bedrijf uit te breiden tot een grotere hoeveelheid dan 125 kg fosfaat per hectare van de tot dat bedrijf behorende landbouwgrond.
De met ingang van 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) bevatte bepalingen met betrekking tot de berekening van het (in fokzeugenrechten en niet-fokzeugenrechten onderscheiden) varkensrecht met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van die wet (1 september 1998). In deze wet was voor zover hier van belang het volgende bepaald:
" Artikel 6
1. Het varkensrecht komt overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%.
2. Het fokzeugenrecht komt overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal fokzeugen, verminderd met 10%.
3. De in het eerste en tweede lid bedoelde vermindering met 10% is niet van toepassing op het aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, dat groter is dan het aantal dat wordt bepaald door het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996 te delen door 7,4 kilogram fosfaat. (….)
6. Het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, is ten hoogste het aantal dat wordt bepaald door het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996 te vermeerderen met het grondgebonden mestproductierecht geldend met betrekking tot 1996 en de som te delen door 7,4 kilogram fosfaat.
(…)
Artikel 13
Het overeenkomstig dit hoofdstuk bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, is niet groter dan het aantal varkenseenheden dat wordt bepaald door 90% van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen, zoals dat gold op de dag voorafgaande aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15, te vermeerderen met 125 kilogram fosfaat per hectare van de op de dag voorafgaand aan dat tijdstip tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, en deze som te delen door 7,4 kilogram fosfaat."
Ingevolge artikel 25 Whv Pro konden bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkens- of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 tot Pro onbillijkheden van overwegende aard leidde, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur is het Bhv. Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv werd met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf met ingang van 1 september 1998 de hoogte van het varkens- en/of fokzeugenrecht bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 van dit besluit, onder de in dit besluit geregelde voorwaarden en beperkingen. Hoofdstuk 2, paragraaf 7, van het Bhv luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt.
" Bedrijven met een ontheffing op grond van de Meststoffenwet
Artikel 20
1. Het varkensrecht en het fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf waaraan vóór 1994 met betrekking tot de productie van dierlijke meststoffen een ontheffing op grond van artikel 16 van Pro de Meststoffenwet, zoals dat luidde tot 1 januari 1998, is verleend met een geldigheid voor een periode tot tenminste het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15 van Pro de wet, worden bepaald overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de wet en deze paragraaf, waarbij voor de toepassing van artikel 6, zesde lid, van de wet de in dat lid bedoelde som wordt vermeerderd met het aantal kilogrammen fosfaat waarvoor de ontheffing met betrekking tot 1996 geldt, en voor de toepassing van artikel 13 van Pro de wet de in dat artikel bedoelde som wordt vermeerderd met het aantal kilogrammen fosfaat waarvoor de ontheffing met betrekking tot 1998 geldt. (…)
Artikel 21
1. Bij de bepaling van het grondgebonden deel van het varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, blijft buiten beschouwing het aantal varkenseenheden dat wordt bepaald door het aantal kilogrammen fosfaat waarvoor de ontheffing, bedoeld in artikel 20, eerste lid, met betrekking tot 1996 geldt, te delen door 7,4 kilogram fosfaat."
Aan de toelichting bij het Bhv (Stb. 1998, 368) wordt de volgende passage ontleend:
"In paragraaf 7 van hoofdstuk 2 van dit besluit is een voorziening getroffen voor bedrijven waaraan vóór 1994 een ontheffing van het in de Meststoffenwet opgenomen uitbreidingsverbod is verleend. (...) Zonder nadere voorziening zouden op grond van artikel 6, zesde lid, van de Wet herstructurering varkenshouderij de in het referentiejaar op grond van de ontheffing gehouden varkens niet worden meegeteld bij de bepaling van het varkensrecht. Ook de toepassing van artikel 13 van Pro de wet zou tot dit resultaat kunnen leiden.
Artikel 20 leidt Pro er toe dat bij de toepassing van de artikelen 6, zesde lid, en 13 van de wet ook rekening wordt gehouden met het aantal kilogrammen fosfaat waarvoor de ontheffing geldt."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is fabrikant van en handelaar in veevoeders voor kalveren en biggen en exploiteert in dat kader een proefbedrijf waarin samenstellingen en kwaliteiten van dat voeder wetenschappelijk worden getest.
- Verweerder heeft appellante in onderscheidenlijk 1986 en 1988 ontheffing verleend van de onder vigeur van de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen (hierna: Interimwet) en de Meststoffenwet geldende uitbreidingsverboden. Eerstgenoemde ontheffing hield de uitbreiding in van (niet-grondgebonden) mestproductierechten varkens/kippen van 160 varkenseenheden naar 580.
Bij de ontheffing op grond van artikel 16 (oud) Meststoffenwet zijn die 580 varkenseenheden omgezet in 5.731 kg fosfaat (varkens)mestproductie.
- Voorts heeft verweerder bij beslissing van 23 januari 1995 bepaald dat ten aanzien van de mestproductierechten voor varkens/kippen van appellante de per 1 januari 1995 geldende korting van 30% niet van toepassing is.
- Op grond van het vorenstaande beschikte appellante zowel in het referentiejaar 1996 als onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van Whv/Bhv over een ontheffing ter grootte van 5.731 kg fosfaat.
- Appellante had in het referentiejaar 1996 en tot de inwerkingtreding van Whv/Bhv voorts de beschikking over 2.209 kg fosfaat mestproductierechten varkens/kippen en, gelet op haar oppervlakte landbouwgrond, over 1.500 kg fosfaat grondgebonden mestproductierechten.
- Appellante heeft met betrekking tot het referentiejaar 1996 opgave gedaan van een mestproductie door fokzeugen en door niet-fokzeugen van onderscheidenlijk 4.527 kg fosfaat en 415 kg fosfaat.
- Appellante heeft zich bij brief van 30 juli 1998 tot verweerders ministerie gewend en daarbij gewezen op de aan haar in het verleden verleende ontheffing(en) en de daaraan ten grondslag liggende motivering, namelijk dat die ontheffing voor de ontwikkeling of voortgang van het door haar verrichte onderzoek en voor het functioneren van haar als onderzoeksinstelling beslist noodzakelijk was.
Voorts stelt zij dat artikel 20 Bhv Pro niet afdoet aan de in de Whv in het algemeen voorziene korting van 10% en dat het in de rede zou liggen dat instellingen die in het verleden reeds voor een ontheffing in aanmerking zijn gebracht, ook buiten schot zouden worden gelaten in het kader van de herstructurering van de varkenshouderij. Op grond daarvan verzoekt appellante verweerder op zo kort mogelijke termijn een bespreking te organiseren, teneinde onnodige (bestuursrechtelijke en civiele) procedures te vermijden.
- Bij brief van 14 augustus 1998 heeft verweerders ministerie gereageerd op voormelde brief van appellante. Deze brief luidt voorzover hier van belang als volgt:
"Anders dan u blijkbaar meent, heeft de korting van artikel 6 Wet Pro herstructurering varkenshouderij (Whv) geen betrekking op varkens die op grond van een ontheffing als bedoeld in artikel 16 Meststoffenwet Pro (oud) werden gehouden. Tot deze conclusie kom ik op grond van de volgende overwegingen.
Ingevolge het in artikel 6 Whv Pro neergelegde uitgangspunt wordt het varkensrecht bepaald op basis van het aantal varkens - uitgedrukt in varkenseenheden - dat feitelijk op het bedrijf is gehouden, verminderd met 10%. Artikel 6, derde lid, Whv bepaalt dat die korting slechts wordt toegepast op het aantal varkens dat is gehouden op basis van de niet-gebonden mestproductierechten. Uit de artikelen 20 en 21 (…) Bhhv, in samenhang met de definitiebepaling van het (niet-)gebonden mestproductierecht in (…) de Meststoffenwet, valt af te leiden dat het recht om ingevolge de ontheffing varkensmest te produceren niet wordt begrepen onder het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen. De reden dat de artikelen 20 en 21 Bhhv in het besluit zijn opgenomen, is immers dat zonder nadere voorziening varkens die op grond van een ontheffing worden gehouden, niet zouden meetellen bij de bepaling van het varkensrecht, gegeven het maximum van artikel 6, zesde lid, en artikel 13 Whv Pro. De maximale hoogte wordt in beide gevallen bepaald door de omvang van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen te vermeerderen met het grondgebonden mestproductierecht. Artikel 20 Bhhv Pro regelt dat het in de artikelen 6, zesde lid, en 13 Whv opgenomen plafond wordt vermeerderd met het aantal varkens - uitgedrukt in varkenseenheden - dat op basis van de ontheffing mocht worden gehouden. Dit leidt er ondermeer toe dat het maximum van artikel 13 Whv Pro wordt bepaald op 90% van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen, welke hoeveelheid vervolgens wordt vermeerderd met 125 kilogram fosfaat per hectare grond en, ingevolge artikel 20 Bhhv Pro, wordt vermeerderd met het aantal kilogrammen fosfaat waarvoor de ontheffing geldt; de hoeveelheid fosfaat wordt daarbij omgerekend naar varkenseenheden."
- Appellante heeft op 7 oktober 1998 zowel een formulier met het oog op de berekening van haar varkensrechten op grond van de Whv als een melding in het kader van artikel 20 Bhv Pro gedaan. Hierbij heeft zij tevens bezwaar gemaakt tegen de berekening van haar varkensrechten ingevolge hardheidscategorie 7 Bhv, zoals die door verweerder bij de aan haar toegezonden informatie was gemaakt.
- Nadien heeft appellante eveneens tijdig bezwaar gemaakt tegen de aan haar door verweerder toegezonden overzichten van de voor haar geregistreerde varkens-, omderscheidenlijk productierechten van 4 december 1998 en 21 januari 2006.
- Bij brief van 20 februari 2006 heeft appellante haar bezwaren nader toegelicht.
- Nadat appellante op 15 november 2006 op haar bezwaren is gehoord, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante voorzover die zijn gericht tegen de berekening van haar varkensrecht ingevolge de Whv, niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard. Ter motivering hiervan heeft verweerder in het bestreden besluit en aangevuld in het verweerschrift - zakelijk samengevat - het volgende naar voren gebracht.
Hardheidscategorie 7 van het Bhv is uitdrukkelijk bedoeld voor bedrijven aan wie op grond van artikel 16 (oud) van de Meststoffenwet een ontheffing was verleend en voorziet erin dat varkens die in het referentiejaar op grond van die ontheffing zijn gehouden, bij de berekening van het varkensrecht meetellen. Ten aanzien van het op grond daarvan berekende varkensrecht is de generieke korting van 10% niet van toepassing.
In het referentiejaar 1996 beschikte appellante over een mestproductierecht varkens/kippen van 2.209 kg fosfaat, over een grondgebonden mestproductierecht van 1.500 kg fosfaat en over 5.731 kg fosfaat op basis van de verleende ontheffing. In dat jaar bedroeg de fosfaatproductie op het bedrijf van appellante onderscheidenlijk 4.527 kg voor fokzeugen en 415 kg voor andere varkens dan fokzeugen.
Op grond van de Whv kon het mestproductierecht varkens/kippen - met inbegrip van de daarvoor toepasselijke generieke korting van 10% - worden omgezet in (90% van 2.209 =) 1988 : 7,4 = (afgerond) 269 fokzeugenrechten. Gelet op de mestproductie door fokzeugen in 1996 resteerde een hoeveelheid van (4.527 - 2.209 =) 2.318 kg fosfaat, die kon worden omgezet in een fokzeugenrecht. Dit kon zowel worden gerelateerd aan het grondgebonden mestproductierecht in 1996 (van 1.500 kg waarna nog 818 kg fosfaat ten laste van de onder de ontheffing vallende hoeveelheid fosfaat moest worden gebracht) als volledig aan de destijds geldende ontheffing. In beide gevallen is de generieke korting van 10% niet van toepassing en is, afgezien van een afrondingsverschil, de uitkomst gelijk, namelijk 313 (bijkomende) fokzeugenrechten. Derhalve kwam appellante totaal in aanmerking voor 269 + 313 = 582 fokzeugenrechten. Ongeacht de berekeningswijze met betrekking tot de niet onder de korting vallende hoeveelheid fosfaat die is omgezet in fokzeugenrechten, resteren voor appellante voldoende kg fosfaat op basis van haar ontheffing om de volledige mestproductie van niet-fokzeugen in 1996 om te zetten in een varkensrecht voor niet-fokzeugen. Dit leidt tot een niet-fokzeugenrecht van 415 : 7,4 = 56.
Uit het vorenstaande volgt dat appellante onder vigeur van de Whv/Bhv recht had op een varkensrecht van totaal (582 + 56 =) 638, zodat haar daartegen gerichte bezwaren ongegrond zijn.
3.2 Bij de brief van 24 april 2008 heeft verweerder - zakelijk samengevat - voorts het volgende aangevoerd. Uitgangspunt van de Whv is - blijkens artikel 6, eerste en tweede lid, van die wet - dat het varkensrecht wordt berekend aan de hand van het in het referentiejaar gemiddeld gehouden aantal varkens. Het zesde lid van artikel 6 Whv Pro vormt daarop een beperking, in die zin dat met eventueel in het referentiejaar 1996 gehouden varkens, waarvoor de betreffende varkenshouder destijds niet over (al dan niet gebonden) mestproductierechten beschikte, bij de berekening van het varkensrecht geen rekening werd gehouden. Artikel 20 Bhv Pro brengt geen wijziging in voornoemd uitgangspunt maar bepaalt slechts dat voor de berekening van het maximum varkensrecht naast het bepaalde in artikel 6, lid 6, Whv tevens rekening moest worden gehouden met varkens waarvoor een ontheffing op grond van artikel 16 (oud) Meststoffenwet was verleend.
Voor bedrijven zoals appellante, die voor de inwerkingtreding van de Whv over een ontheffing beschikten, houdt dit in dat het varkensrecht overeenkomt met het gemiddeld aantal in 1996 gehouden varkens, met dien verstande dat dit recht niet groter mag zijn dan het aantal aanwezige mestproductierechten vermeerderd met het aantal kg fosfaat waarvoor ontheffing was verleend.
Anders dan appellante stelt kan uit de brief van verweerders ministerie van 14 augustus 1998 geen andere conclusie worden getrokken. In die brief staat onder meer dat de korting van artikel 6 Whv Pro geen betrekking heeft op varkens die op grond van de ontheffing werden (curs. verweerder) gehouden en is vermeld dat zonder de voorziening van de artikelen 20 en 21 Bhv de varkens die op grond van de ontheffing zijn gehouden bij de bepaling van het varkensrecht niet zouden meetellen, gegeven het maximum (eveneens curs. verweerder) dat geldt op grond van artikel 6, zesde (en artikel 13) Whv.
Verweerder erkent dat artikel 20 Bhv Pro in combinatie met artikel 6 Whv Pro niet eenvoudig is geredigeerd, maar dit kan er niet aan afdoen dat sprake is van een juiste berekening van het varkensrecht van appellante, zodat het beroep ongegrond is. Voor het toekennen van een schadevergoeding zoals door appellante verzocht, bestaat dan ook geen aanleiding.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep, waaronder in haar brief van 6 mei 2008 - zakelijk samengevat - het volgende aangevoerd.
4.1 Primair betoogt appellante dat ten aanzien van haar als onderzoeksbedrijf dat onder vigeur van de aan de Whv voorafgaande mestwetgeving in verband met haar bijzondere positie beschikte over een vrijstelling en werd gevrijwaard van generieke kortingsmaatregelen, een ongekorte omzetting in varkensrechten van de (niet grondgebonden) kilogrammen fosfaat waarover zij inclusief de verleende ontheffing kon beschikken, behoort toe te komen.
Dit leidt ertoe dat aan haar (tenminste) 775 varkensrechten hadden moeten worden toegekend in plaats van de bij het bestreden besluit gehandhaafde 638 varkenseenheden.
Uit de uitzonderingspositie die appellante onder de voorheen geldende mestwetgeving bekleedde blijkt dat verweerder destijds het belang van het door appellante verrichte onderzoek heeft erkend, terwijl dat belang blijkens de jaarlijkse toekenning aan haar van een aanzienlijke WBSO-subsidie en andere fiscale faciliteiten ook overigens door de overheid wordt onderschreven. Appellante wijst er op dat voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Whv aan slechts 20 bedrijven, waaronder dus een kleiner aantal onderzoeksinstellingen, ontheffing van het uitbreidingsverbod was verleend, zodat handhaving van haar voorheen geldende uitzonderingspositie een verwaarloosbaar kleine invloed op de omvang van de mestproductie door varkens in Nederland zou - kunnen - hebben en niet zou kunnen leiden tot ongewenste precedentwerking.
Appellante beroept zich in dit verband allereerst op het vertrouwensbeginsel dat naar haar opvatting meebrengt dat zij er, mede gelet op het feit dat zij haar onderzoeksinspanningen en -investeringen alsmede de omvang van haar personeelsbestand heeft gebaseerd op de door verweerder voorheen aan haar verleende uitzonderingspositie, gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij die positie ook in het kader van de herstructurering van de varkenshouderij zou behouden. Naar de opvatting van appellante kan haar niet worden tegengeworpen dat zij in het verleden, in het bijzonder in 1996, niet volledig gebruik heeft gemaakt van haar hoeveelheid fosfaat inclusief de ontheffing. Gezien de aard van haar onderzoeksactiviteiten heeft appellante regelmatig investeringen van bouwkundige aard in het varkensproefbedrijf moeten verrichten en ook veranderende eisen met betrekking tot het dierenwelzijn dwongen daartoe. Het gevolg daarvan was dat soms sprake was van gedeeltelijke leegstand. Anderzijds werden de investeringen nu juist gepleegd in het vertrouwen dat appellante haar onderzoekscapaciteit (inclusief ontheffing) ook voor de toekomst ten volle zou kunnen benutten. Appellante stelt voorts dat aan haar evenmin kan worden tegengeworpen dat zij een ongekort varkensrecht (deels) door vervreemding te gelde zou kunnen maken, aangezien zij steeds heeft ingestemd met de voorwaarde dat de hoeveelheid fosfaat waarvoor ontheffing was verleend aan haar proefbedrijf gebonden zou blijven.
Voorts stelt appellante dat verweerder ook op grond van de Lissabon-agenda van de Europese Unie gehouden is haar voorheen aanwezige mestproductierechten met inbegrip van de ontheffing zonder korting in een varkensrecht om te zetten. Inperking van die rechten staat immers haaks op de blijkens de Nota «De kenniseconomie in zicht» (Kamerstukken II, 27 406, nr. 2) door de regering onderschreven doelstelling van de Lissabon-agenda om het innovatief onderzoeksklimaat in Nederland te bevorderen. Appellante benadrukt dat aan de regels van Whv/Bhv het oogmerk van beperking van de omvang van de commerciële varkenshouderij ten grondslag ligt, terwijl haar onderzoeksactiviteiten juist gericht zijn op een verbetering van de varkenshouderij.
Naar aanleiding van de motivering van het bestreden besluit stelt appellante dat artikel 25 Whv Pro niet in de weg staat aan een individuele beoordeling van haar situatie, terwijl dat artikel geen afbreuk kan doen aan de ontheffingsbepaling van (het huidige) artikel 38, tweede lid, Meststoffenwet. Indien daarover anders moet worden gedacht, zou in dit geval toepassing van het vertrouwensbeginsel (mede gezien de "doorbraakarresten" van de belastingkamer van de Hoge Raad) moeten prevaleren boven strikte toepassing van de wet. Ook uit artikel 3:4, tweede lid, Awb vloeit voor verweerder de plicht voort de belangen van appellante af te wegen tegen die van onverkorte toepassing van het Bhv.
Dit geldt ingevolge artikel 7:11 Awb Pro temeer bij het nemen van een beslissing op de bezwaarschriften van appellante. Tenslotte stelt appellante in dit verband dat verweerders opmerkingen in het bestreden besluit met betrekking tot ongeoorloofde staatssteun onjuist zijn aangezien zij in bezwaar niet heeft verzocht om subsidie voor de aankoop van (compenserende) varkensrechten, terwijl inwilliging van het wel gedane verzoek tot schadevergoeding niet kan worden gekwalificeerd als staatssteun.
Naar aanleiding van de brief van verweerder van 24 april 2008 heeft appellante in haar reactie van 6 mei 2008 nog aangevoerd dat uit de aan haar gezonden brief van verweerders ministerie van 14 augustus 1998 zonder meer blijkt dat voor verweerder destijds duidelijk was dat met artikel 20 Bhv Pro het plafond van artikel 6, zesde lid, was verhoogd met het aantal varkens dat op grond van de ontheffing "mocht worden gehouden", onderscheidenlijk dat het maximum van artikel 13 Whv Pro mede werd bepaald door het aantal kg fosfaat waarvoor ontheffing was verleend.
4.2 Appellante stelt zich subsidiair op het standpunt dat verweerder haar in aanmerking had moeten brengen voor een varkensrecht van 753 eenheden, waartoe zij het volgende heeft aangevoerd. Uit de brief van verweerders ministerie van 14 augustus 1998 volgt dat het met toepassing van ontheffing van voorheen geldende wetgeving verleende recht op fosfaatproductie door toepassing van Whv/Bhv niet mag worden gekort.
De met toepassing van de Interimwet verleende ontheffing zag op een uitbreiding van het aantal toenmalige varkenseenheden van 160 naar 580. De vervolgens met toepassing van artikel 14 (oud) Meststoffenwet verleende ontheffing zag op een hoeveelheid van 5.731 kg fosfaat (varkens)mestproductie, hetgeen het equivalent is van 580 varkenseenheden ingevolge de Interimwet. Uit die voorgeschiedenis volgt dat van de hoeveelheid van 5.731 kg fosfaat een gedeelte van 1.581 kg (160 varkenseenheden Interimwet) niet en een gedeelte van 4.150 kg (420 varkenseenheden Interimwet) wel is verleend op basis van ontheffing. Ervan uitgaande dat slechts het gedeelte van 1.581 kg mag worden gekort met 10%, leidt dit tot de rekensom dat appellante recht heeft op (0,9 x 1.581 + 4.150) : 7,4 = 753 varkenseenheden. In het bestreden besluit heeft verweerder geen enkele overweging aan dit, reeds in bezwaar ingenomen, subsidiaire standpunt van appellante gewijd, zodat dit besluit ook om die reden niet in stand kan blijven.
4.3 Appellante concludeert tot gegrondverklaring van het beroep en verzoekt het College verweerder (de Staat) met toepassing van artikel 8:73 Awb Pro te veroordelen in de door haar geleden schade, die onder meer bestaat uit de kosten die appellante ter beperking van haar schade heeft moeten maken voor de aankoop van tengevolge van Whv/Bhv gekorte varkensrechten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Gelet op artikel 25 Whv Pro was het Bhv bedoeld voor groepen van gevallen waarin toepassing van de Whv leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Zoals het College in eerdere uitspraken heeft overwogen voorziet deze, ook voor verweerder bindende, algemene maatregel van bestuur niet in de mogelijkheid daarvan in individuele gevallen af te wijken en zou dit slechts uitzondering kunnen lijden indien sprake is van bij de totstandkoming van de regelgeving niet voorziene gevallen waarvan gelet op de specifieke omstandigheden bezien bij het licht van de wel geregelde gevallen, als onmiskenbaar moet worden aangenomen dat, indien deze wel zouden zijn voorzien, daarvoor een regeling zou zijn getroffen (vgl. de uitspraak van het College van 21 november 2002 in zaak AWB 02/92 (www. rechtspraak.nl, LJN AF2311).
Vaststaat dat de besluitgever in de artikelen 20 en 21 van het Bhv uitdrukkelijk een regeling heeft getroffen voor varkenshouders aan wie op grond van artikel 16 (oud) van de Meststoffenwet een ontheffing was verleend. Derhalve is de situatie waarop appellante zich beroept niet van dien aard dat deze verweerder had (moeten en) kunnen nopen om in haar geval van de toepasselijke regelgeving af te wijken. Het beroep van appellante op het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, Awb kan hier gelet op het eerste lid van dat artikel niet aan afdoen, aangezien uit artikel 20 Bhv Pro in samenhang met artikel 25 Whv Pro een beperking voortvloeit met betrekking tot de mogelijkheid voor verweerder het individuele belang van appellante in diens besluitvorming te betrekken.
Voorts stelt het College vast dat ten tijde van de berekening van het varkensrecht van appellante in de toepasselijke regelgeving niet was voorzien in een ontheffingsbevoegdheid van verweerder, zoals thans is vervat in artikel 38, tweede lid, Meststoffenwet (Stb 2006, 64). Indien appellante op grond van het thans geldende recht een ontheffing van enige verbodsbepaling van de Meststoffenwet wenst, zal zij zich met een daartoe strekkende aanvraag tot verweerder kunnen richten. Aangezien het bestreden besluit noch de daaraan ten grondslag liggende primaire besluitvorming een beslissing op enig ontheffingsverzoek inhoudt, kan hetgeen appellante in verband daarmee in beroep heeft aangevoerd voor de beoordeling van het geschil geen rol spelen. Derhalve is uitsluitend aan de orde of verweerder bij het bestreden besluit terecht en op goede gronden zijn standpunt dat appellante onder vigeur van het Bhv kon beschikken over een varkensrecht van totaal 638 eenheden, heeft gehandhaafd.
5.2 Het College stelt dienaangaande voorop dat het bestreden besluit de beslissing inhoudt op door appellante ingediende bezwaarschriften tegen de door verweerder met toepassing van hardheidscategorie 7 van het Bhv voor haar berekende varkensrechten.
Zoals verweerder terecht heeft aangevoerd, brengt toepassing van die hardheidscategorie blijkens artikel 20, eerste lid, Bhv - slechts - een ten opzichte van het bepaalde in de artikelen 6, zesde lid, en 13 Whv afwijkende berekening van het maximaal mogelijke varkensrecht met zich mee. Anders dan appellante lijkt te veronderstellen, behelst hardheidscategorie 7 van het Bhv overigens geen uitzondering op de in het Whv geregelde berekeningswijze van het varkensrecht.
Aan de herstructurering van de varkenshouderij in 1998 lag als, wellicht belangrijkste, uitgangspunt ten grondslag dat slechts met betrekking tot in het één van de referentiejaren - in dit geval 1996 - daadwerkelijk gemiddeld op een bedrijf gehouden aantal varkens een varkensrecht kon worden berekend en derhalve niet voor in dat jaar wel aanwezige, doch niet benutte mestproductierechten (de zogenoemde latente ruimte). Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 6, eerste en tweede lid, Whv en de artikelen 20 en 21 Bhv bevatten daarop geen uitzondering. Dit brengt mee dat ook met betrekking tot appellante als uitgangspunt heeft te gelden dat het daadwerkelijk door haar gemiddeld in 1996 in haar proefbedrijf gehouden aantal varkens, zoals dat blijkt uit haar gedane opgave(n) van de mestproductie op dat bedrijf, leidend is voor de omvang van haar varkensrecht.
Ingevolge de systematiek van het derde lid van artikel 6 van Pro het Whv dient die mestproductie allereerst te worden toegerekend aan het in het referentiejaar op het bedrijf aanwezige niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen, en dient daarbij de generieke korting van 10% te worden toegepast. Blijkens het bestreden besluit en de nadere toelichting daarop van verweerder van 24 april 2008 leidt dit voor appellante - gelet op de mestproductie door fokzeugen op haar bedrijf in 1996 - allereerst tot een fokzeugenrecht van 269. De nog resterende mestproductie door fokzeugen in 1996 dient naar het oordeel van het College vervolgens op grond van artikel 21 Bhv Pro in verbinding met artikel 6, derde en zesde lid, Whv zonder korting te worden gerelateerd aan (achtereenvolgens) het aantal kg fosfaat waarvoor ontheffing was verleend op grond van artikel 16 (oud) Meststoffenwet en - indien daartoe dan nog aanleiding bestaat - aan het grondgebonden mestproductierecht van appellante in 1996.
Zoals verweerder bij diens brief van 24 april 2008 terecht heeft voorgerekend, leidt het vorenstaande ertoe dat de nog resterende mestproductie door fokzeugen in 1996 van(4.527 kg – 2.209 kg =) 2.318 kg fosfaat geheel ten laste kan worden gebracht van het aantal kilogrammen fosfaat waarvoor ontheffing was verleend, namelijk 5.731 kg. Dit leidt tot een bijkomend fokzeugenrecht van 313, derhalve totaal (269 + 313 =) 582.
De aldus resterende ontheffingshoeveelheid van 3.413 kg fosfaat is ruimschoots voldoende om ook aan de hand van de door niet-fokzeugen in 1996 geproduceerde hoeveelheid mest, en daarmee het gemiddeld in dat jaar gehouden andere varkens dan fokzeugen, varkensrechten te berekenen. Gelet op die productie van 415 kg fosfaat leidt dit tot een
niet-fokzeugenrecht van (415 : 7,4 =) 56.
Op grond van het vorenstaande komt het College tot de slotsom dat verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden zijn standpunt, inhoudende dat appellante op grond van hardheidscategorie 7 van het Bhv in aanmerking kwam voor een varkensrecht van (269 + 313 + 56 =) 638 eenheden.
5.3 Het betoog van appellante dat zij gelet op de aan haar in het verleden verleende ontheffingen van de toenmalige uitbreidingsverboden en het eerder achterwege laten van (een) generieke korting(en), er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de hoeveelheid fosfaat waarvoor zij ontheffing had gekregen, onder vigeur van Whv/Bhv zonder meer in varkensrechten zou worden omgezet, faalt. Het vertrouwensbeginsel gaat immers niet zo ver dat degene die onder voormalige regelgeving in een bijzondere positie is gebracht, daaraan het gerechtvaardigd vertrouwen kan ontlenen dat dit ook voor iedere toekomstige wijziging in de relevante regelgeving zal gelden. Hierbij komt dat, zoals hiervoor al is overwogen, in het Bhv uitdrukkelijk de situatie van degenen die voorheen op grond van artikel 16 (oud) Meststoffen een ontheffing hadden, onder ogen is gezien en juist met het oog daarop de regeling van hardheidscategorie 7 tot stand is gekomen.
Aangezien de Lissabon-agenda en de daarop gebaseerde nota «De kenniseconomie in zicht» geen ieder verbindende bepalingen bevatten, kan appellante ook daaraan geen aanspraak op onverkorte omzetting van haar mestproductierechten (inclusief ontheffing) in varkensrechten ontlenen. Ook het beroep van appellante op de inhoud van de brief van
14 augustus 1998 kan niet tot het door haar gewenste resultaat leiden. Zoals verweerder terecht heeft betoogd, bevat die brief geen onjuistheden en is daarin - slechts - aan appellante meegedeeld dat de generieke korting van 10% (als vervat in de leden 1 en 2 van artikel 6 Whv Pro) niet van toepassing is ten aanzien van de hoeveelheid fosfaat waarvoor ontheffing is verleend en dat het "in de artikelen 6, zesde lid, en 13 Whv opgenomen plafond" (onderstreping CBb) wordt vermeerderd met het aantal varkens dat op basis van de ontheffing mocht worden gehouden. Dit houdt met andere woorden in dat bij de berekening van het (fokzeugen- en) varkensrecht van een bedrijf aan de hand van het gemiddeld in het referentiejaar gehouden aantal dieren, ook rekening wordt gehouden met dieren die niet op grond van reguliere mestproductierechten doch op basis van de ontheffing zijn gehouden. Het betekent echter niet en kan ook niet betekenen dat, zoals appellante (laatstelijk) in haar brief van 6 mei 2008 stelt, het ontheffingsvolume "ongeacht de vraag of dit ontheffingsvolume in het referentiejaar volledig werd gebruikt" tot omzetting in varkensrechten kan leiden.
5.4 Ook het subsidiaire standpunt van appellante faalt. Onverminderd hetgeen hiervoor is overwogen is in dit verband nog van belang dat in artikel 20, eerste lid, Bhv slechts wordt gerefereerd aan de ontheffing ingevolge artikel 16 (oud) Meststoffenwet en niet (ook) aan de ontheffing zoals die eventueel daarvoor op grond van de Interimwet was verleend.
5.5 Het beroep is derhalve ongegrond. Gelet op artikel 8:73 Awb Pro kan het verzoek van appellante tot vergoeding van door haar gestelde schade niet worden ingewilligd.
Het College ziet voorts geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining