Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/92 21 november 2002
16010 Meststoffenwet
Registratie referentie hoeveelheid
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ing. H.A.H. in 't Veld, werkzaam bij De Jong & Laan accountants en belastingadviseurs te Nijverdal,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigden: mr. M. Haan en ing. M. Veldkamp, beiden werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 10 januari 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 november 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een afwijzende beslissing naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen".
Onder dagtekening 7 februari 2002 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 augustus 2002. Bij die gelegenheid heeft verweerder bij monde van zijn gemachtigden zijn standpunt nader toegelicht.
Appellant heeft zich met bericht van verhindering niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
" 1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder am, Meststoffenwet is het begrip milieuvergunning gedefinieerd als:
" vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer"
Gedurende het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Meststoffenwet genoemde tijdvak luidden de artikelen 8.1 en 8.19 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) als volgt:
" Artikel 8.1
1. Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting:
a. op te richten;
b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;
c. in werking te hebben.
(…)
Artikel 8.19
(…)
2. Een voor een inrichting verleende vergunning geldt, indien wordt voldaan aan de bij of krachtens het derde en het vierde lid, onder a, gestelde voorwaarden, tevens voor veranderingen van de inrichting en van de werking daarvan, ten aanzien waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat zij geen gevolgen hebben voor de aard en omvang, dan wel uitsluitend
gunstige gevolgen voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting veroorzaakt.
3. Een verandering als bedoeld in het tweede lid wordt ten minste een maand voordat met de verwezenlijking ervan wordt begonnen, schriftelijk gemeld aan het bevoegd gezag.
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de gegevens die bij de melding moeten worden verstrekt;
b. de openbare kennisgeving van de melding."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft een vleeskuiken- en rundveebedrijf, ten behoeve waarvan op 25 juni 1991 een revisievergunning is verleend voor onder meer 26.500 vleeskuikens. Door middel van een daartoe bestemd formulier, gedagtekend 4 juni 1997, heeft appellant bij de gemeente B een melding gedaan overeenkomstig artikel 8.19, tweede lid, Wm (hierna: 8.19-melding) voor het vervangen van een bestaande stal voor 10.500 vleeskuikens door een stal met een groter (vloer)oppervlak. Hierbij is aangegeven dat door de uitbreiding het aantal in 1991 vergunde dieren niet toeneemt.
- Bij besluit van 22 juli 1997 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente B appellant vergunning verleend voor het bouwen van een kippenstal ter vervanging van een oude stal op het betrokken perceel.
- Door toezending van het formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen", door Bureau Heffingen ontvangen op 30 januari 2001, heeft appellant gemeld in aanmerking te willen worden gebracht voor hardheidsgeval 1.
- In reactie op deze melding heeft verweerder appellant bij besluit van 8 augustus 2001 het volgende medegedeeld:
" (…) Uw bedrijf voldoet (…) niet aan de voorwaarden van het door u gekozen hardheidsgeval, namelijk:
De door u opgestuurde melding betreft een melding ingevolge artikel 8.19 van de Wet milieubeheer. Een opgestuurde melding op grond van 'verandering van inrichting op grond van artikel 8.19 Wet milieubeheer', gedaan tussen 1 januari 1994 en 6 november 1998 is niet één van de vastgestelde documenten die genoemd worden in de Meststoffenwet. Daarnaast heeft de opgestuurde melding geen betrekking op een vergroting van het aantal kippen.
Derhalve kunt u niet op grond van de genoemde melding in aanmerking komen voor het toekennen van extra pluimveerechten.
(…)"
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 17 september 2001 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen:
" Beoordeling van het bezwaar
Hardheidsgeval 1 is bedoeld voor bedrijven die voor 6 november 1998 investeringsverplichtingen waren aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de pluimveehouderij op dat bedrijf. Het hardheidsgeval is geregeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, Meststoffenwet (Msw). Om te kunnen vaststellen of dergelijke investeringsverplichtingen zijn aangegaan, wordt in dit artikel aangesloten bij de milieuvergunning of een melding op basis het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, al dan niet in combinatie met een aanvraag voor een bouwvergunning op basis van de Woningwet.
De wetgever heeft bewust gekozen voor een systematiek waarbij geen ruimte is voor een individuele beoordeling van het feit of er onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Er is voor gekozen de uitbreidingsplannen uitsluitend te koppelen aan de aanvraag voor een milieuvergunning, de verleende milieuvergunning, de melding en/of de aanvraag voor een bouwvergunning. Andere bewijsstukken waaruit investeringsverplichtingen en/of uitbreidingsplannen zouden blijken, zijn voor de toepassing van artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, van de Msw dan ook niet relevant. Een melding in de zin van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer wordt in artikel 58ak niet genoemd, en kan daarom niet in aanmerking worden genomen voor de berekening van het pluimveerecht. De achtergrond van het niet opnemen van de artikel 8.19-melding is dat een uitbreiding van het aantal in een inrichting te houden dieren niet kan plaatsvinden op basis van een dergelijke melding. Uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat een uitbreiding van het aantal in de inrichting aanwezige dieren door middel van een vergunning gerealiseerd dient te worden. Het gegeven dat enkele gemeenten wel uitbreidingen op basis van 8.19-meldingen hebben toegestaan, was voor de wetgever geen aanleiding om de artikel 8.19-melding in artikel 58ak op te nemen.
Nu de door de wet vereiste bewijsstukken niet kunnen worden overlegd kunnen geen pluimveerechten worden berekend voor het bedrijf van belanghebbende."
Hieraan heeft verweerder bij verweerschrift en ter zitting, samengevat weergegeven, het volgende toegevoegd.
De in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet neergelegde criteria om te kunnen vaststellen of onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan, betreft een limitatieve opsomming, die door verweerder niet kan worden uitgebreid.
De hardheidsgevallen zijn uitdrukkelijk bedoeld voor groepen van gevallen, waarbij zich onbillijkheden van overwegende aard voordoen als gevolg van de algemene berekeningswijze van het pluimveerecht. Aangezien uit onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 13 september 1995, AB 1995/602, en 5 juni 1997, nr. E03.95.0413, blijkt dat een uitbreiding van het aantal in de inrichting aanwezige dieren moet worden gerealiseerd door middel van een milieuvergunning, zal het in gevallen waarin een 8.19-melding is gedaan niet gaan om aanzienlijke uitbreidingen, zodat geen sprake zal zijn van onbillijkheden van overwegende aard. Bovendien is in de bijlage van de brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (kamerstukken II, 26 473, nr. 9), waarin een opsomming is gegeven van eventueel resterende hardheidsgevallen, opgesteld door de Nederlandse Organisatie van Pluimveehouders (hierna: NOP), de 8.19-melding niet genoemd. Hieruit blijkt dat deze situatie ook door de pluimveesector zelf niet als hardheidsgeval is ervaren, aldus verweerder.
De situatie van appellant, als pluimveehouder, is om meerdere redenen niet te vergelijken met die van de individuele varkenshouders die eiser zijn geweest in de civiele procedure inzake de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv), welke procedure heeft geleid tot het arrest van de Hoge Raad van 16 november 2001 (NVV/Staat, gepubliceerd in onder meer AB 2002/25 en te raadplegen op de website www.rechtspraak.nl, onder LJN-nummer AD5493).
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
In 1997 is fl. 294.588,-- geïnvesteerd in een nieuwe kuikenschuur, ten einde de latente pluimveerechten op het bedrijf te kunnen benutten. Doordat deze uitbreiding volledig werd gerealiseerd binnen de latente ruimte en hierbij niet het op grond van de milieuvergunning vergunde aantal vleeskuikens werd vergroot, dreigt appellant slachtoffer te worden van de wijziging van de Meststoffenwet. In dit verband is erop gewezen dat bij het hiervoor onder rubriek 3 genoemde arrest van de Hoge Raad van 16 november 2001 is uitgesproken dat in het kader van de Whv onvoldoende aandacht was besteed aan bijzondere omstandigheden van individuele varkenshouders die kosten hebben gemaakt die zij anders niet zouden hebben gemaakt.
Voor appellant zijn noch de referentiejaren 1995 tot en met 1997, noch het keuzejaar 1994 representatief, aangezien hij in 1997 een nieuwe stal heeft gebouwd om zijn latente ruimte te kunnen benutten. Hierbij is erop gewezen dat het mestproductierecht varkens/kippen in 1998 5.040 kg bedroeg, terwijl in 1997 - het voor appellant beste jaar van de referentie-jaren - (slechts) 4.556 kg werd benut. In het geval van appellant is derhalve sprake van een knelgeval, doch hij dreigt buiten de boot te vallen omdat geen van de hardheidsgevallen op hem van toepassing is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, geldt onder meer als voorwaarde om in aanmerking te komen voor het desbetreffende hardheidsgeval, dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen ofwel een milieuvergunning is verleend dan wel aangevraagd, ofwel een melding is gedaan overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer (hierna: Bmm) of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer (hierna: Bam) en tevens, in geval van een aanvraag of melding als hiervoor bedoeld, in voormeld tijdvak een bouwvergunning is aangevraagd.
5.2 Vast staat dat in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 niet een milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van appellant is verleend of aangevraagd en evenmin een melding is gedaan op basis van het Bmm of het Bam. Wel heeft appellant in dit tijdvak een 8.19-melding gedaan voor vervanging van een stal door een grotere stal. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of appellant hiermee heeft voldaan, althans geacht kan worden te hebben voldaan aan evenbedoelde voorwaarde. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.2.1 Ter beantwoording van de in punt 5.2 geformuleerde rechtsvraag dient in de eerste plaats te worden beoordeeld of artikel 58k, eerste lid, onder a, Meststoffenwet verweerder ruimte laat om ook aan de hand van andere dan de in deze bepaling vervatte (toetsings)criteria - voorzover hier van belang: verleende of aangevraagde milieuvergunning, melding op basis van het Bmm of het Bam - te beoordelen of de betrokken pluimveehouder in het van belang zijnde tijdvak zodanige plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten, dat de in artikel 58k bedoelde regels ter bepaling van de omvang van het pluimveerecht van toepassing dienen te zijn. Naar het oordeel van het College is dit niet het geval. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (kamerstukken II 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Meststoffenwet geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (kamerstukken II 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet. In de memorie van antwoord (kamerstukken I 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
" Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij de in rubriek 3 genoemde brief van verweerder van 20 april 2000 voorts nog opgemerkt:
" Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
5.2.2 Tegen de achtergrond van het hiervoor onder 5.2.1. overwogene omtrent de strekking van de onderhavige wetgeving dient vervolgens de vraag te worden beantwoord of onder het verlenen van een milieuvergunning, in de zin van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet, mede het doen en accepteren van een 8.19-melding moet worden begrepen.
Bij de beantwoording van die vraag heeft te gelden dat verweerder rekening moet houden met de omstandigheid dat met artikel 58k beoogd wordt tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke in bepaalde gevallen kunnen ontstaan door toepassing van de algemene regels van het pluimveerechtenstelsel. Dit kan meebrengen dat gevallen die kennelijk niet door de wetgever zijn voorzien, maar die - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar onder artikel 58k zouden zijn opgenomen, door verweerder in het kader van zijn bevoegdheden bij de toepassing van artikel 58k voornoemd onder omstandigheden, wanneer een redelijke uitleg van de wettekst dat toelaat, op één lijn gesteld moeten worden met de wél in artikel 58k uitdrukkelijk voorziene categorieën van gevallen.
Onder verwijzing naar de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder am, Meststoffenwet, neergelegde definitie van het begrip "milieuvergunning", waarin uitsluitend wordt verwezen naar 8.1 Wm, beantwoordt het College de hier aan de orde zijnde vraag echter ontkennend. Een extensieve interpretatie van dit begrip, in die zin dat daaronder ook een 8.19-melding zou vallen, moet geacht worden niet te stroken met de bedoeling van de wetgever. Dit te meer, nu in het met artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet corresponderende artikel 9, eerste lid, Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv) de milieuvergunning en de 8.19-melding afzonderlijk worden genoemd als criteria om te beoordelen of sprake is van investeringen ten behoeve van vergroting van het aantal varkens. Daarbij overweegt het College meer in het bijzonder nog het volgende.
Gelet op de opmerking van verweerder in zijn al meermalen genoemde brief van 20 april 2000 dat artikel 58k Meststoffenwet volledig aansluit bij de wijze waarop in het stelsel van varkensrechten rekening wordt gehouden met onbillijkheden van overwegende aard, is het opmerkelijk te achten dat de 8.19-melding wel in artikel 9 Bhv is opgenomen en niet in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet. Weliswaar dateert de opname van de 8.19-melding in artikel 9 Bhv van na 20 april 2000, maar de gemachtigde van verweerder heeft ter zitting bevestigd dat de plannen om deze melding in het Bhv op te nemen, al van lange tijd daarvoor stamden. Dit kan echter slechts tot het oordeel leiden dat een ruime uitleg van de onderhavige bepaling van genoemd artikel 58k geboden is, indien de wetsgeschiedenis aanknopingspunt biedt voor het oordeel dat het onmiskenbaar de bedoeling van de wetgever is aan de omstandigheid dat een 8.19-melding is gedaan ook in het kader van de vaststelling van een afwijkende omvang van het pluimveerecht gewicht toe te kennen en dat hier derhalve sprake is van een omissie, waarvoor door middel van een extensieve interpretatie een oplossing moet worden geboden. Voor een zodanig oordeel ziet het College evenwel geen plaats. Daarbij neemt het in aanmerking dat verweerder in dit verband heeft gewezen op een aantal verschillen tussen het stelsel van de Whv en van de Meststoffenwet, die er onder meer in bestaan dat de gevolgen van de introductie van het stelsel van pluimveerechten minder ingrijpend zijn dan die bij de varkensrechten, nu in het laatste geval een korting ten opzichte van de referentiehoeveelheid is voorzien, terwijl het bij de pluimveesector om een "bevriezing" van de situatie gaat. Voorts is door verweerder ter verklaring van het niet (alsnog) opnemen van de 8.19-melding in meergenoemd artikel 58k aangevoerd dat - meer dan in de varkenssector, welke eerder met beperkende maatregelen als hier aan de orde werd geconfronteerd - de kans reëel wordt geacht dat door het doen van 8.19-meldingen door pluimveehouders, na de totstandkoming van de Whv, op een soortgelijk ingrijpen in de pluimveesector is geanticipeerd. Een en ander leidt tot de conclusie dat, gelet op de verschillen tussen de 8.19-melding en de procedure van aanvraag en verkrijging van een milieuvergunning enerzijds en de verschillen tussen het stelsel van pluimveerechten en varkensrechten anderzijds, verweerder terecht heeft geoordeeld dat, zonder daartoe strekkende wijziging van de Meststoffenwet, voor de toepassing van genoemd artikel 58k de 8.19-melding niet op één lijn is te stellen met een milieuvergunning.
Op grond hiervan moet, naar het oordeel van het College, de in punt 5.2 geformuleerde rechtsvraag ontkennend worden beantwoord.
5.3 Voorzover appellant met zijn stelling, dat hij buiten de boot dreigt te vallen omdat geen van de in artikel 58k geregelde hardheidsgevallen in zijn geval van toepassing is, heeft willen betogen dat in zijn geval een algemene hardheidsclausule moet worden toegepast, faalt dit betoog.
5.3.1 Het College overweegt te dien aanzien allereerst dat tijdens de parlementaire behandeling van de Wijzigingswet het amendement Stellingwerf (kamerstukken II, 1999-2000, 26 437, nr. 14), strekkende tot het opnemen van een zodanige hardheidsbepaling in de Meststoffenwet, is verworpen.
5.3.2 Het ten deze relevante gedeelte van het arrest van de Hoge Raad van 16 november 2001, waarnaar appellant in dit verband heeft verwezen, luidt als volgt:
" 6.2.2. Art. 1 lid 2 Eerste Protocol bepaalt, voorzover hier van belang, dat de bepalingen van lid 1 op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Uit het verband tussen dit lid 2 en de overige bepalingen van art. 1, en meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin daarvan, heeft
het EHRM het vereiste afgeleid dat een onder lid 2 vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts toegestaan is, wanneer er een "fair balance" is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. (…) Aan het vereiste van een "fair balance" is niet voldaan, indien er sprake is van een "individual and excessive burden", een individuele en buitensporige last, voor de betrokken persoon (…). Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een "wide margin of appreciation" toe (…). Dat het gestelde doel ook met een lichter middel kan worden bereikt, is op zichzelf niet voldoende om te concluderen dat de inbreuk ongerechtvaardigd is (…). Wel kan de aanwezigheid van alternatieven worden meegewogen bij de proportionaliteitstoets (…).
6.2.3. In het licht van het in 6.2.2 overwogene klagen de onderdelen 3.3 en 3.4 van NVV c.s. en II.1 en II.3 van de Staat vanuit verschillende invalshoeken terecht dat het hof een onjuiste maatstaf heeft aangelegd door in r.o. 24 e.v. te toetsen of de bestreden maatregelen geschikt zijn voor het te verwezenlijken doel en of ze niet zwaarder zijn dan strikt noodzakelijk, en door in r.o. 22-23 de vraag of de vereiste "fair balance" tussen het algemeen belang dat met de
besproken regeling wordt gediend en de belangen van de varkenshouders rechtvaardigt dat de door de regulering van de eigendom veroorzaakte schade onvergoed blijft, voor alle varkenshouders bevestigend te beantwoorden op de grond dat het niet ongerechtvaardigd is dat de varkensbranche zelf de gevolgen draagt van de op haar toegesneden maatregelen ter beperking van de (het) door de branche veroorzaakte (deel van) milieuschade en dat die niet voor rekening van de gehele gemeenschap worden gebracht, zonder te treden in een onderzoek of de bestreden maatregelen een individuele en buitensporige last voor de betrokken varkenshouders, in het bijzonder de eisers tot cassatie onder 2 t/m 8, opleveren.
(…)
7.1 Het vorenoverwogene brengt mee dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven en dat de overige klachten van de middelen geen behandeling behoeven. Verwijzing moet volgen. (…)
Na verwijzing zal evenwel nog dienen te worden onderzocht of de bestreden maatregelen van de WHV voor één of meer van de eisers tot cassatie sub 2 t/m 8 in verband met bijzondere, niet voor alle varkenshouders geldende, feiten en omstandigheden een "individual and excessive burden" vormen en of de desbetreffende bepalingen van de WHV om die reden voor hen buiten toepassing moeten worden gelaten, althans zolang niet is voorzien in een adequate financiële compensatie. In het bijzonder - maar niet uitsluitend - kan dit het geval zijn, wanneer een varkenshouder wordt getroffen in mestproductie-/varkensrechten die hij tegen betaling heeft verworven, waarbij met name van belang is in hoeverre de Staat verwachtingen heeft gecreëerd, die, bijvoorbeeld, tot uitdrukking zijn gekomen in de prijs waartegen de betrokken rechten zijn verworven.
(…)"
Appellant heeft met zijn verwijzing naar dit arrest kennelijk willen betogen dat in zijn geval sprake is van een "individual and excessive burden", in de door de Hoge Raad bedoelde zin, en dat om die reden, wegens strijd met artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol, de op het pluimveerechtenstelsel betrekking hebbende bepalingen van de Meststoffenwet door verweerder, dan wel het College in zijn geval buiten toepassing moeten worden gelaten, althans zolang niet is voorzien in een adequate financiële compensatie. Het College verwerpt dit betoog en overweegt hiertoe het volgende.
De wetgever heeft bij de totstandkoming van de wijziging van de Meststoffenwet uitdrukkelijk de vraag onder ogen gezien of artikel 1 van het Eerste Protocol noopt te voorzien in een regeling voor vergoeding van schade in verband met de regulering van eigendom in de vorm van het stelsel van pluimveerechten. Deze vraag is uitdrukkelijk ontkennend beantwoord (kamerstukken II, 1998-1999, 26 473 nr. 3, blz. 26) en een voorziening op basis waarvan financiële compensatie bij de toepassing van artikel 58k Meststoffenwet in overweging kan worden genomen is achterwege gebleven.
Het stelsel van pluimveerechten, zoals dat door de wetgever in de Meststoffenwet is opgenomen, kent, naast de - hier thans niet aan de orde zijnde - mogelijkheid van vrijstelling of ontheffing, bedoeld in artikel 59 van genoemde wet, een beperkt en nauwkeurig omschreven aantal uitzonderingen op de algemene regels voor de berekening van het pluimveerecht, namelijk de regels neergelegd in artikel 58k van de wet. Het bestreden besluit heeft uitsluitend betrekking - en kan, gelet op verweerders bevoegdheden terzake, slechts betrekking hebben - op de vraag of in appellants geval toepassing aan artikel 58k Meststoffenwet moet worden gegeven. Indien de hiervoor bedoelde vraag ontkennend moet worden beantwoord, blijven de algemene regels inzake (de berekening van de hoogte van) het pluimveerecht, neergelegd in met name de artikelen 58a tot en met 58j Meststoffenwet, van toepassing. Die toepasselijkheid volgt, gelet op de aard van de uitzonderingsregels van artikel 58k, niet uit een besluit van verweerder, dat is genomen in het kader van artikel 58k van die wet, maar rechtstreeks uit de Meststoffenwet zelf. Het is aldus het rechtstreeks gevolg - niet van een besluit van het bestuursorgaan maar - van een daad van wetgeving.
Of dit voor appellant een individuele en buitensporige last vormt, is derhalve geen vraag die bij verweerder, in het kader van zijn uitvoerende taken met betrekking tot artikel 58k van de Mesttoffenwet, ter toetsing voorligt. Verweerder heeft dan ook op goede grond kunnen oordelen dat een onderzoek naar de vraag of wegens strijd met meergenoemd Eerste Protocol die algemene regels buiten toepassing moeten worden gelaten niet tot zijn taak valt te rekenen.
Derhalve kan het College in het kader van het beroep tegen dit besluit evenmin in aanmerking nemen of en in hoeverre de toepassing van het stelsel van pluimveerechten als voorzien in de Meststoffenwet voor appellant een individuele en buitensporige last vormt nu de beoordeling door het College uitsluitend kan betreffen hetgeen het bestuursorgaan heeft besloten dan wel in overeenstemming met de Meststoffenwet had behoren te besluiten. Het bestreden besluit is, zoals uit het hiervoor overwogene volgt, naar het oordeel van het College, in overeenstemming met de in dit geval toepasselijke bepalingen van de Meststoffenwet genomen. Ook het onderzoek naar de vraag of aanleiding bestaat de algemene op het pluimveerechtenstelsel betrekking hebbende bepalingen van de Mest-stoffenwet buiten toepassing te laten wegens strijd met artikel 1, tweede lid, van het Eerste Protocol, heeft verweerder, zoals hiervoor is overwogen, achterwege mogen laten, zodat de beantwoording van deze vraag voor het College in een geschil als het onderhavige evenmin aan de orde is. Een andere opvatting, waarbij het College zich in het kader van een toetsing van een besluit ex artikel 58k Meststoffenwet wel bevoegd - en dus ook verweerder verplicht - zou achten over deze vraag te oordelen, zou in de context van het onderhavige wettelijke systeem neerkomen op een doorkruising van het stelsel van rechtsbescherming, dat de wetgever kennelijk voor ogen heeft gestaan voor deze gevallen. Het College wijst er in dit verband op dat verweerder tijdens de behandeling van het wetsontwerp van de Wijzigingswet in de Eerste Kamer heeft opgemerkt "dat veehouders die vinden dat hun situatie ten onrechte niet als hardheidsgeval is bestempeld, hun zaak altijd kunnen voorleggen aan een civiele rechter" (handelingen Eerste Kamer 2000/2001, 10-388).
Het College merkt ten slotte nog op dat ook voorzover het beroep van appellant op het Eerste Protocol moet worden opgevat als een verzoek om een passende financiële compensatie, een beoordeling daarvan in het kader van een beroepsprocedure bij het College afstuit op de omstandigheid dat het hier niet gaat om een last welke wordt veroorzaakt door een - voor beroep bij het College vatbaar - besluit van verweerder, handelend als bestuursorgaan, maar om een last welke voortvloeit uit een daad van wetgeving. De vereiste processuele connexiteit tussen het onderhavige voor beroep bij het College vatbare besluit en de schade welke appellant stelt te lijden nu voor hem geen begunstigende beslissing is genomen op grond van artikel 58k Meststoffenwet, ontbreekt derhalve.
5.4. Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar op goede gronden heeft gehandhaafd zijn besluit dat appellant niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1. Het beroep van appellant dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M.A. Fierstra en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 november 2002.
w.g. J.A. Hagen w.g. W.F. Claessens