Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 07/212 24 april 2008
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, gemeente D, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 22 maart 2007, bij het College binnengekomen op 30 maart 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 februari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen een haar op 11 juli 2006 toegezonden bedrijfsoverzicht - met bijlage - niet-ontvankelijk verklaard.
Appellante heeft bij brief van 23 april 2007 de gronden van het beroep aangevuld en een aantal stukken overgelegd.
Bij brief van 6 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 29 augustus 2007 heeft verweerder het College bericht dat hij een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante zal nemen, hetgeen vervolgens bij besluit van 25 september 2007 is gebeurd. Hierbij heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en tevens het door appellante bij brief van 16 januari 2007
gedane verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Bij op 19 november 2007 ontvangen brief heeft appellante het College desgevraagd bericht haar beroep - evenals haar schadeclaim ten aanzien van verweerder - te willen handhaven.
Bij brief van 1 februari 2008 heeft verweerder een nieuw verweerschrift ingediend.
Op 14 april 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante zijn verschenen haar vennoot B, vergezeld van ing. H.J. Schipper, werkzaam bij Accon Avm adviseurs en accountants te Uithuizen, en voor verweerder zijn gemachtigde is verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij een op 1 januari 2001 in werking getreden wijziging van de Meststoffenwet (Stb. 2000, 538) is een stelsel van pluimveerechten ingevoerd, op grond waarvan de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar op een bedrijf mocht worden geproduceerd werd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aan een maximum, uitgedrukt in het pluimveerecht, gebonden.
In het met ingang van 1 januari 2006 vervallen artikel 58k Meststoffenwet (hierna: Mw) was een hardheidsregeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen waren aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rustte.
Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidde als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning (…)"
De in artikel 58k, eerste lid, Mw bedoelde algemene maatregel van bestuur was het eveneens op 1 januari 2001 in werking getreden Uitvoeringsbesluit pluimveerechten meststoffenwet, welk besluit met ingang van 1 januari 2006 is vervallen.
In artikel 7 van Pro het Uitvoeringsbesluit was bepaald dat de belanghebbende binnen zes weken nadat de extra huisvesting bedoeld in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mw is gebouwd, hiervan kennis geeft aan verweerder.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft zich door middel van een daartoe bestemd formulier op 6 februari 2001 bij het toenmalige Bureau Heffingen (thans: Dienst Regelingen) van verweerder aangemeld voor extra pluimveerechten op grond van hardheidscategorie 1.
- Naar aanleiding van die melding is op 4 augustus 2001 voor appellante een voorwaardelijk pluimveerecht ter grootte van 8.750 kg fosfaat geregistreerd. Appellante is hiervan op de hoogte gesteld door toezending van een overzicht van haar bedrijfssituatie, volgnummer 3.
- Op 22 november 2005 heeft verweerder appellante een brief gezonden, waarin is meegedeeld dat een voorwaardelijke pluimveerecht slechts kon worden omgezet in een definitief recht als door haar (tijdig) aan de huisvestingseisen is voldaan.
Deze brief bevat voorts het verzoek binnen twee weken na dagtekening daarvan het bijgevoegde formulier 'Verklaring voorwaardelijke pluimveerechten' ingevuld en ondertekend te retourneren.
- Naar aanleiding van de op 1 januari 2006 in werking getreden wijziging van de Meststoffenwet en de introductie van het zogenoemde relatienummer heeft verweerder(s Dienst Regelingen) appellante bij een op 21 januari 2006 gedateerd overzicht bericht dat haar bedrijf beschikt over 17.500 pluimvee-eenheden (zijnde het equivalent van 8.750 kg fosfaat).
- Vervolgens hebben medewerkers van het accountantskantoor van appellante telefonisch contact opgenomen met het LNV-loket.
- Door middel van een daartoe bestemd formulier, dat op 27 februari 2006 door Dienst Regelingen is ontvangen, hebben appellante als vervreemder en de maatschap E-F als verwerver de overdracht van voormelde 17.500 pluimvee-eenheden gemeld.
- Op 11 juli 2006 heeft verweerder appellante een overzicht van haar bedrijfssituatie (volgnummer 4) en een bijlage toegezonden. In dat overzicht is vermeld dat appellante over nul (voorwaardelijke) pluimveerechten beschikt. De reden hiervan is blijkens de bijlage dat het aanvankelijk voor appellante geregistreerde voorwaardelijke pluimveerecht is doorgehaald in verband met het niet (tijdig) insturen van de Verklaring voorwaardelijke pluimveerechten.
- Bij brief van 14 juli 2006 heeft verweerder appellante (nogmaals) meegedeeld dat haar bedrijf niet voldoet aan de huisvestingseis van het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet en dat als gevolg daarvan de geregistreerde voorwaardelijke pluimveerechten met terugwerkende kracht per 1 januari 2001 zijn doorgehaald. In de brief is vermeld dat deze geen besluit behelst, zodat daartegen geen bezwaar of beroep mogelijk is.
- Bij besluit van 18 augustus 2006 heeft verweerder appellante onder verwijzing naar artikel 29, eerste lid, Mw meegedeeld dat de op 27 februari 2006 ontvangen kennisgeving van verplaatsing van 17.500 pluimvee-eenheden niet kan worden geregistreerd omdat appellante niet (meer) beschikt over pluimveerechten.
- Bij brief van 18 augustus 2006 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de aan haar meegedeelde doorhaling van de voorwaardelijke pluimveerechten.
- Bij brief van 16 januari 2007 heeft appellante verweerder aansprakelijk gesteld voor de schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van het niet kunnen leveren van de door haar aan de maatschap E-F verkochte diereenheden.
- In een telefoongesprek van 25 januari 2007 heeft appellante aan (een medewerker van) verweerders Dienst Regelingen meegedeeld dat de staluitbreiding niet is gerealiseerd.
- Vervolgens heeft verweerder het aanvankelijk bestreden besluit van 22 februari 2007 genomen.
- Naar aanleiding van de uitspraak van het College in de zaak AWB 06/345 van 31 juli 2007 (www. rechtspraak.nl, LJN BB3614) heeft verweerder het herziene besluit van 25 september 2007 genomen.
3. Het bestreden besluit
Het besluit van 25 september 2007 strekt onder meer tot intrekking van het oorspronkelijk bestreden besluit van 22 februari 2007.
Bij de herziene beslissing van 25 september 2007 heeft verweerder het door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat één van de voorwaarden om op grond van artikel 58k (oud) Meststoffenwet voor toekenning van definitieve pluimveerechten in aanmerking te komen, is dat de extra huisvesting voor de voorgenomen uitbreiding van het aantal dieren uiterlijk op 1 januari 2004 moet zijn gerealiseerd. Pluimveehouders aan wie voorwaardelijke extra pluimveerechten waren toegekend, dienden ten bewijze dat aan deze voorwaarde was voldaan het formulier 'Verklaring voorwaardelijke pluimveerechten' in te vullen en te retourneren aan verweerder(s Dienst Regelingen). Van appellante is dat formulier niet retour ontvangen, terwijl bovendien uit op 25 januari 2007 telefonisch verschafte informatie blijkt dat zij de staluitbreiding niet heeft gerealiseerd. Op grond daarvan konden de voorwaardelijke pluimveerechten van appellante niet worden omgezet in definitieve en zijn die voorwaardelijk berekende pluimveerechten vervallen.
Weliswaar is op het aan appellante toegezonden overzicht van haar bedrijfssituatie van 21 januari 2006 niet vermeld dat de daarin opgenomen pluimveerechten voorwaardelijk waren, maar dit had appellante wel kunnen en moeten weten. In het verleden is aan appellante steeds duidelijk gemaakt dat het om voorwaardelijke rechten ging en is ook meegedeeld aan welke voorwaarden moest zijn voldaan om die rechten om te zetten in definitieve. Appellante was ermee bekend dat zij de staluitbreiding niet (tijdig) heeft gerealiseerd, zodat zij kon weten dat zij niet beschikte over definitieve pluimveerechten en derhalve evenmin pluimveerechten kon overdragen. Het bezwaar is derhalve ongegrond.
Gelet op het vorenstaande ziet verweerder bovendien geen reden voor vergoeding van de door appellante in haar brief van 16 januari 2007 geclaimde kosten.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep - zakelijk samengevat - het volgende aangevoerd.
Bij het overzicht geregistreerde productierechten van 21 januari 2006 heeft verweerder(s Dienst Regelingen) aan appellante bericht dat voor haar bedrijf (voor de jaren 2006 en 2007) een pluimveerecht van 17.500 diereenheden is geregistreerd.
Naar aanleiding van dit overzicht hebben medewerkers van het accountantskantoor van appellante tot tweemaal toe bij verweerders LNV-loket het aantal diereenheden en de verhandelbaarheid daarvan laten controleren. Pas daarna is appellante ertoe overgegaan dat pluimveerecht door tussenkomst van een makelaar te verkopen. Deze makelaar heeft de verhandelbaarheid van dit pluimveerecht opnieuw bevestigd.
Doordat appellante vervolgens niet in staat bleek de verkochte rechten te leveren heeft zij schade geleden. Deze schade is het gevolg van de onjuiste berichtgeving van onder verweerder ressorterende ambtenaren, zodat deze naar de opvatting van appellante door verweerder moet worden vergoed. De door appellante geleden schade bestaat uit de door haar aan de maatschap E-F te betalen vergoeding wegens ontbinding van de overeenkomst van € 14.675,- exclusief BTW, alsmede uit de door haar in verband met het bezwaar en beroep gemaakte kosten voor advies en tijdsbesteding, vooralsnog begroot op
€ 2040,-, exclusief BTW.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het beroep van appellante geacht mede gericht te zijn tegen de herziene beslissing op bezwaar van 25 september 2007.
Aangezien verweerder bij dat besluit het bezwaar van appellante alsnog ontvankelijk heeft verklaard, en van een zelfstandig belang van appellante bij een beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 22 februari 2007 niet gebleken is, zal het College het beroep tegen laatstgenoemd besluit niet-ontvankelijk verklaren.
5.2 Het College begrijpt uit de motivering van het beroep dat appellante niet betwist dat zij niet voldoet aan het huisvestingvereiste van artikel 58k (oud) Meststoffen, zodat het vervallen verklaren van haar pluimveerechten op zich op juiste gronden heeft plaatsgevonden.
Appellante stelt zich echter op het standpunt dat zij door het bedrijfsoverzicht van 21 januari 2006 en vervolgens door het LNV-loket op onjuiste wijze is voorgelicht over het al dan niet beschikken over overdraagbare pluimveerechten.
5.3 Aldus beschouwd is het bezwaar van appellante niet gericht tegen het besluit, waarbij het voorwaardelijk pluimveerecht van appellante vervallen is verklaard, maar tegen een, door appellante kennelijk aangenomen, impliciete weigering van verweerder de door appellante gestelde schade als gevolg van het niet (kunnen) doorgaan van de verkoop van het pluimveerecht te vergoeden.
5.4 Het College stelt vast dat verweerder pas bij het herziene besluit van 25 september 2007 op het schadevergoedingsverzoek van appellante van 16 januari 2007 heeft beslist, zodat het bestreden besluit in zoverre moet worden aangemerkt als primair besluit, waartegen alvorens beroep kan worden ingesteld eerst bezwaar zou moeten worden gemaakt.
Aangezien appellante en verweerder ter zitting hebben verklaard dat zij het wenselijk vinden dat het beroep niet ter verdere afdoening als bezwaar naar verweerder wordt doorgezonden en dat zij met toepassing van het bepaalde in artikel 7:1a Awb geacht wensen te worden onderscheidenlijk te hebben verzocht om instemming met rechtstreeks beroep op het College, en die instemming te hebben verleend. Op grond van redenen van proceseconomie acht het College zich bevoegd op het aldus geduide beroep te beslissen.
5.5 Derhalve spitst het geschil zich toe op de vraag of appellante aan het bedrijfsoverzicht van 21 januari 2006 en de door haar gestelde telefonische informatie van het LNV-loket het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat zij daadwerkelijk over 17.500 onvoorwaardelijke pluimveerechten beschikte. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
5.6 Door verweerder is onweersproken gesteld dat aan appellante naar aanleiding van haar melding voor het in artikel 58k (oud) Meststoffenwet geregelde hardheidsgeval, bij bedrijfsoverzicht nr. 3 in 2001 is meegedeeld dat voor haar voorwaardelijke pluimveerechten waren geregistreerd. Dat het (slechts) ging om voorwaardelijke rechten kon en moest appellante in ieder geval ook duidelijk zijn uit het door haar ingevulde en toegezonden formulier, waarin zij zich voor het onderhavige hardheidsgeval heeft aangemeld. In dat formulier is voorts uitdrukkelijk verwezen naar de informatiebrochure pluimveerechten alsmede naar de rekenbijlage pluimveerechten, waarin de voorwaarden waren vermeld waaraan moest zijn voldaan om voor toekenning van definitieve pluimveerechten in aanmerking te komen.
5.7 Vaststaat dat appellante de voorgenomen uitbreiding van het aantal dieren niet (tijdig) heeft gerealiseerd. Het College concludeert hieruit dat het appellante derhalve eveneens duidelijk kon en moest zijn dat haar voorwaardelijke pluimveerechten niet konden worden omgezet in definitieve. Bovendien staat vast dat verweerder appellante er bij de brief van 22 november 2005 op heeft gewezen dat van haar (nog) geen bericht was ontvangen dat aan de huisvestingseisen werd voldaan, zodat het voorwaardelijke pluimveerecht (nog) niet kon worden omgezet in een definitief recht. Daargelaten de daaraan toekomende betekenis, stelt het College vast dat appellante in haar bezwaarschrift niet heeft gesteld dat zij deze brief niet zou hebben ontvangen, doch dat zij zich deze brief niet kan herinneren.
5.8 Aangezien sedert het vorenstaande geen sprake is geweest van een rechtens relevante wijziging van omstandigheden, kan het enkele feit dat nadien bij het bedrijfsoverzicht van 21 januari 2006 voor de jaren 2006 en 2007 een (niet geclausuleerd) pluimveerecht van 17.500 eenheden is vermeld, naar het oordeel van het College bij appellante dan ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen hebben doen ontstaan dat zij, in weerwil van de tot dat moment van de zijde van verweerder aan haar verstrekte informatie, daadwerkelijk over dat pluimveerecht beschikte.
Ook de door appellante gestelde, na ontvangst van voormeld bedrijfsoverzicht telefonisch ingewonnen, informatie van het LNV-loket kan naar het oordeel van het College niet tot de conclusie leiden dat niettemin sprake zou zijn van gerechtvaardigd vertrouwen aan de zijde van appellante. Ter zitting heeft ing. H.J. Schipper in dit verband verklaard dat zijn kantoorgenoten Zandvoort en Scheper hem hebben meegedeeld dat zij onderscheidenlijk hebben gevraagd wat de status van de pluimveerechten is, dan wel of hier sprake was van overdraagbare rechten. Wat er verder zij van de inhoud van de telefoongesprekken met het LNV-loket, kan uit hetgeen daaromtrent ter zitting is gesteld niet worden afgeleid dat namens appellante gericht is gevraagd of ondanks eerder van de zijde van verweerder aan haar verschafte informatie met betrekking tot het voorwaardelijk karakter van haar pluimveerechten, niettemin sprake zou zijn van definitieve rechten.
Reeds om die reden kan aan de gestelde telefonische informatie van de zijde van LNV niet de betekenis worden toegekend die appellante daaraan gehecht wenst te zien.
Tenslotte wijst het College er op dat informatie die volgens appellante door de bij de beoogde overdracht van de pluimveerechten betrokken makelaar zou zijn verstrekt, niet aan verweerder worden tegengeworpen.
5.9 Het beroep tegen de herziene beslissing op bezwaar is derhalve ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 22 februari 2007 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 25 september 2007 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 april 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining