Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/345 31 juli 2007
40000 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: H.P.L.J. van Asten, werkzaam bij appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 28 april 2006, bij het College binnengekomen op 9 mei 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 februari 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op een bezwaarschrift van appellante van 30 november 2005.
Bij brief van 28 mei 2006 aan het College heeft appellante desgevraagd toegelicht waarom zij meent dat het beroep tijdig is ingediend, dan wel haar redelijkerwijs niet kan worden verweten niet tijdig beroep te hebben ingesteld.
Bij brief van 11 juli 2006 en 28 augustus 2006 heeft verweerder stukken overgelegd en enkele vragen van de griffier van het College beantwoord.
Bij brief van 31 oktober 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 13 juli 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante is verschenen bij gemachtigde, C, werkzaam bij appellante. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn hiervoor genoemde gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 25 van de per 1 januari 2006 ingetrokken Wet herstructurering varkenshouderij is het volgende bepaald:
“ Bij algemene maatregel van bestuur kunnen, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld, waaronder een verplichte doorhaling van gegevens als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Meststoffenwet.”
In artikel 9 van het eveneens per 1 januari 2006 ingetrokken Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv) is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
“ 1. Het overeenkomstig hoofdstuk II (…) van de wet bepaalde varkensrecht (…) van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en voor 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. (…)
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning, die naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend,
(…)
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. (…)
b. uiterlijk op 1 januari 2003 is binnen de inrichting extra huisvesting gebouwd voor ten minste 75% van het aantal varkens waarvoor extra huisvesting diende te worden gebouwd om alle varkens die mogen worden gehouden ingevolge de verleende milieuvergunning, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, (…) te kunnen huisvesten overeenkomstig de verleende milieuvergunning (…);
c. uiterlijk op 1 januari 2003 is op het bedrijf huisvesting voor varkens aanwezig voor tenminste het aantal varkens dat overeenkomt met 85% van het op grond van deze paragraaf vergrote varkensrecht;
(…)
5. Binnen zes weken nadat de huisvesting voor varkens, bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c, is gerealiseerd, (…) geeft de belanghebbende hiervan kennis aan het Bureau Heffingen met gebruikmaking van een daartoe door Onze Minister vastgesteld formulier met toelichting, dat overeenkomstig de op het formulier aangegeven wijze volledig en naar waarheid is ingevuld en door de belanghebbende is ondertekend.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In december 2003 heeft verweerder naar aanleiding van de aanmelding van appellante voor toepassing van hardheidscategorie 3 op voet van artikel 9 Bhv 3.303 zogenoemde voorwaardelijke varkensrechten ten behoeve van haar geregistreerd.
- Bij brief van 18 november 2005 heeft verweerder appellante mede in verband met de per 1 januari 2006 ingaande vereenvoudiging van het stelsel van mestproductierechten bericht dat van haar nog geen formulier was ontvangen waaruit bleek dat zij aan de huisvestingseisen als bedoeld in het Bhv voldoet. Om die reden is appellante verzocht binnen twee weken na dagtekening van deze brief door middel van het bijgevoegde formulier te melden of zij wel of niet aan de huisvestingseisen voldoet. Daarbij is medegedeeld dat na ontvangst van het formulier zal worden nagegaan of haar voorwaardelijke varkensrechten zullen worden omgezet in onvoorwaardelijke varkensrechten en dat, indien het formulier niet binnen de gestelde termijn zal zijn ontvangen, verweerder er van uit zal gaan dat appellante niet voldoet aan de huisvestingseisen en hij de voorwaardelijke varkensrechten met terugwerkende kracht per 1 september 1998 zal doen vervallen.
- Naar aanleiding van deze brief heeft appellante bij brief van 30 november 2005 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 23 februari 2006 heeft verweerder vastgesteld dat appellante het bij de brief van 18 november 2005 gevoegde formulier niet had geretourneerd. In de plaats daarvan had appellante bezwaar gemaakt. Omdat in het Bhv nauwkeurig is voorgeschreven wanneer uiterlijk aan welke eisen moet zijn voldaan kan niet worden ingegaan op het in het bezwaarschrift vervatte verzoek om appellante de gelegenheid te geven de vereiste huisvesting (stalruimte) alsnog te realiseren. Vervolgens heeft verweerder medegedeeld dat hij heeft besloten de geregistreerde voorwaardelijke varkensrechten per 1 september 1998 door te halen. In de brief is voorts vermeld dat verweerder in een afzonderlijke brief op het bezwaar van appellante zou beslissen. Verder is te kennen gegeven dat tegen de brief geen bezwaar en beroep kunnen worden ingesteld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit met dagtekening 23 februari 2006, genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante van 30 november 2005 niet-ontvankelijk verklaard. In dit besluit is het volgende overwogen:
“ Hierbij ontvangt u de beslissing op uw bezwaarschrift van 30 november 2005 dat is gericht tegen het vervallen van voorwaardelijke varkensrechten. Uw bezwaar acht als mede te zijn gericht tegen de brief van 23 februari 2006. In deze brief neem ik eerst een beslissing op het bezwaar, vervolgens zal ik deze beslissing toelichten.
(…)
Ontvankelijkheid
Uw bezwaar is niet-ontvankelijk, omdat het niet is gericht tegen een besluit (…).
U kunt alleen bezwaar maken tegen besluiten (…). Onder een besluit wordt verstaan ‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling’(…).
De beslissing om uw voorwaardelijke varkensrechten in te trekken is niet gericht op een rechtsgevolg. Daarom is er geen besluit. Indien u het niet eens bent met de voorwaarden die gekoppeld zijn aan de voorwaardelijke varkensrechten had u bij toekenning van de varkensrechten bezwaar kunnen maken.”
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in haar beroepschrift – samengevat – te kennen gegeven niet te kunnen accepteren dat het niet mogelijk is bezwaar te maken tegen intrekking van de verleende voorwaardelijke varkensrechten. Hiertoe heeft zij een uiteenzetting gegeven omtrent de gang van zaken rond de haar verleende milieuvergunning ten behoeve van uitbreiding van de door haar geëxploiteerde varkenshouderij, waarover meerdere procedures bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn gevoerd. Door deze en andere omstandigheden is appellante er niet in geslaagd de huisvesting voor de uitbreiding van het aantal te houden varkens tijdig te realiseren. Appellante meent dat ze door de achterliggende regelgeving financieel hard is getroffen en verzoekt het College één en ander alsnog een positieve wending te geven.
Ter zitting heeft appellante één en ander nader toegelicht en benadrukt dat zij zich steeds heeft ingespannen de vereiste stalruimte te realiseren, doch dat dit om niet aan haar toe te schrijven redenen tot op heden niet is gelukt
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College heeft allereerst geconstateerd dat, indien ervan zou moeten worden uitgegaan dat het bestreden besluit deugdelijk is verzonden op de datum waarop het is gedateerd, te weten 23 februari 2006, het beroepschrift – in aanmerking genomen dat het blijkens het op de enveloppe aangebrachte stempel ter post is bezorgd op 8 mei 2006 – zou zijn ingediend na ommekomst van de geldende beroepstermijn van zes weken.
Hiermee geconfronteerd heeft appellante schriftelijk te kennen gegeven dat zij de beslissing op bezwaar van 23 februari 2006 niet heeft ontvangen tegelijk met de in rubriek 2.2 van deze uitspraak genoemde brief van verweerder van diezelfde datum. Eerst nadat zij zich telefonisch tot verweerder had gewend met de vraag wanneer de beslissing op bezwaar kon worden verwacht, zou zij die medio april 2006 hebben ontvangen. Verweerder heeft bevestigd dat er telefonisch contact is geweest als bedoeld door appellante. Voorts heeft hij aangaande de datum van verzending van het bestreden besluit geen duidelijkheid kunnen verschaffen en heeft hij niet betwist dat appellante het bestreden besluit eerst medio april 2006 heeft ontvangen.
Gelet op het vorenstaande acht het College niet onaannemelijk dat het bestreden besluit eerst medio april 2006 deugdelijk aan appellante is toegezonden. Aangezien de beroepstermijn pas de dag na deze verzending is begonnen te lopen en het beroepschrift op 9 mei 2006 bij het College is binnengekomen, wordt vastgesteld dat het beroep tijdig is ingediend.
5.2 Het College leidt voorts uit de tekst van het bestreden besluit, gelezen in samenhang met het gestelde in de brief van verweerder van 28 augustus 2006, af dat verweerder het bezwaarschrift van appellant van 30 november 2005 met toepassing van artikel 6:10 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft aangemerkt als een prematuur bezwaarschrift tegen zijn mededeling dat de voorwaardelijke varkensrechten van appellante zijn vervallen. De behandeling van dit bezwaarschrift heeft hij aangehouden totdat bij brief van 23 februari 2006 daadwerkelijk was medegedeeld dat deze rechten waren vervallen. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van – eveneens – 23 februari 2006 het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief met bedoelde mededeling zijns inziens geen besluit is.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder de brief van appellante van 30 november 2005 ten onrechte aangemerkt als prematuur bezwaarschrift tegen de brief van 23 februari 2006. Artikel 6:10, eerste lid, Awb stelt hiervoor immers als (alternatieve) eisen dat het voor aanvang van de bezwaartermijn ingediende bezwaarschrift is gericht tegen een besluit dat hetzij wel reeds tot stand was gekomen, hetzij nog niet tot stand was gekomen, maar waarvan de indiener van het bezwaarschrift redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was. Het College ziet niet in dat aan één van deze eisen is voldaan. Immers, vervallenverklaring van de voorwaardelijke varkensrechten was op het moment van indienen van het bezwaarschrift nog niet aan de orde, nu verweerder nog niet op de hoogte kon zijn van de omstandigheid dat appellante niet tijdig de vereiste stalruimte had gerealiseerd, terwijl appellante ook niet redelijkerwijs kon menen dat dit reeds het geval was.
Het College zal het beroep derhalve gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
5.3 Het College ziet voorts aanleiding het volgende te overwegen.
Uit de motivering van het beroep moet worden afgeleid dat appellante zich ertegen verzet dat haar bij brief van 23 februari 2006 te kennen is gegeven dat haar voorwaardelijke varkensrechten zijn vervallen. Daarmee is het beroep niet alleen gericht tegen de beslissing op bezwaar van 23 februari 2006, maar ook tegen de brief van verweerder van deze datum.
Anders dan verweerder is het College van oordeel dat deze brief een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb behelst, nu daarbij – op basis van een daartoe door de betrokkene gedane melding – rechtens is vastgesteld dat niet is voldaan aan de gestelde huisvestingseis. De vaststelling of al dan niet aan deze eis is voldaan vergt een beoordeling van verweerder, waarvan de betrokkene afhankelijk is. In het verlengde van de uitspraak van het College van 19 juni 2001 inzake AWB 00/581 (te vinden op <www.rechtspraak.nl>, onder LJN AB 2221), waarin het College oordeelde dat de beslissing van verweerder op een door de betrokkene ingediende aanmelding voor toepassing van hardheidscategorie 3 als een besluit in de zin van de Awb moest worden aangemerkt, ligt dat ook een vaststelling als de hier aan de orde zijnde het besluitkarakter niet kan worden ontzegd. Waar immers de beoordeling door verweerder die het College ertoe heeft geleid de beslissing op de aanmelding als hardheidsgeval als een besluit te zien ziet op het voldoen aan een aantal in artikel 9, eerste lid, Bhv neergelegde eisen, ziet de in geding zijnde beslissing erop dat ook is voldaan aan de in artikel 9, tweede lid, Bhv gestelde eisen. De initiële beslissing omtrent voorwaardelijke varkensrechten naar aanleiding van de aanmelding voor de toepassing van hardheidscategorie 3 dient dan ook veeleer te worden gezien als een nog niet voltooide beslissing aangaande de toepassing van artikel 9 Bhv. De beoordeling of tijdig aan de huisvestingseis was voldaan is daarbij uitgesteld tot een later moment. De vervolgens op dat latere moment genomen beslissing terzake dient naar het oordeel van het College te delen in het rechtskarakter van de initiële beslissing naar aanleiding van de aanmelding.
Het College voegt hier aan toe dat verweerder volgens het ter zitting door hem gestelde bij toetsing aan de huisvestingseisen in artikel 9 Bhv kennelijk aanleiding heeft gezien onder omstandigheden niet aan betrokkenen tegen te werpen dat niet uiterlijk op 1 januari 2003 aan die eisen is voldaan. Pas bij overschrijding van een latere datum – 1 januari 2004 of 1 januari 2005 – zou het niet voldoen aan de huisvestingseisen worden tegengeworpen. Hiermee strookt ook dat de initiële beslissing omtrent de voorwaardelijke varkensrechten in het geval van appellante is genomen na de in artikel 9, tweede lid, onder b en c, Bhv bepaalde datum van 1 januari 2003, toen al duidelijk was dat de benodigde stalruimte niet op tijd was gerealiseerd. Daarnaast is het College uit de brief van verweerder van 18 november 2005 gebleken dat verweerder een uitzondering maakt op de huisvestingseisen in geval de voorwaardelijke varkensrechten minder dan 18 maanden tevoren zijn toegekend. Ook uit deze modaliteiten bij toetsing aan de in artikel 9 Bhv opgenomen vereisten kan worden afgeleid dat verweerder bij het doen uitgaan van een bericht over de het al dan niet voldaan hebben aan die vereisten, invulling geeft aan een volgens hem bestaande beoordelingsruimte. Nu de betrokkene van bedoeld bericht – dat immers kan leiden tot aanpassing van het ten behoeve van hem geregistreerde aantal varkensrechten – afhankelijk is wat betreft de berekening van zijn varkensrechten, ziet het College in het vorenstaande bevestigd dat dit bericht als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb moet worden aangemerkt.
5.4 Nu het beroep moet worden opgevat als mede te zijn gericht tegen het in de brief van verweerder van 23 februari 2006 vervatte besluit, waartegen de mogelijkheid van bezwaar open stond, zal het College het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15 Awb doorzenden aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift.
5.5 Het College is niet gebleken dat appellante in verband met de behandeling van het beroep kosten heeft gemaakt waarin verweerder op voet van artikel 8:75 Awb behoort te worden veroordeeld.
In overeenstemming met artikel 8:74, eerste lid, Awb zal worden bepaald dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,-- (zegge:
tweehonderd eenentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. B. Verwayen en mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2007.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. A. Bruining