Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/16 14 april 2008
16099 Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma, werkzaam bij Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 9 januari 2007, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 november 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar verzoek om ontheffing van het verbod van artikel 19 van Pro de Meststoffenwet ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift en enkele op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op verzoek van het College heeft verweerder bij brief van 11 maart 2008 nog een aantal op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 13 maart 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante haar directeur C en voor verweerder zijn gemachtigde zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Meststoffenwet luidt voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 19
Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal varkens te houden dan het op het bedrijf rustende varkensrecht.
(…)
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
(…)
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)"
De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) luidt voor zover hier van belang als volgt:
"Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht
(…)
§ 5. Uitbreiding buiten rechten
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet.
(…)
Artikel 114
1. Aanvragen voor een ontheffing kunnen (…) vanaf 1 maart 2006 tot en met 30 april 2006 bij de Dienst Regelingen worden ingediend:
a. door een landbouwer die voornemens is:
1°. het op het bedrijf rustende productierecht met ten hoogste 100 procent te vergroten; en
2°. de op het bedrijf door de diersoort waarop de aanvraag betrekking heeft geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen te verwerken of te laten verwerken door middel van mestverbranding of mestverwerking; en
b. ten aanzien van een door deze landbouwer gevoerd bedrijf:
1°. dat op 13 april 2005 op naam van de desbetreffende landbouwer was geregistreerd bij de Dienst Regelingen;
(…)
3°. Waarvan het productierecht na de datum, genoemd onder 1°, niet is verkleind, als gevolg van een registratie van een kennisgeving van een overgang van een productierecht, of gedeelte daarvan (…), tenzij deze verkleining nadien is ongedaan gemaakt door een vergroting van een productierecht als gevolg van een kennisgeving van een overgang van een productierecht, of gedeelte daarvan (…)."
In de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling van 15 december 2005 (Stcrt. 2005, nr. 254), die met ingang van 1 januari 2006 in werking is getreden, is met betrekking tot artikel 114 onder Pro meer opgemerkt:
"Zoals weergegeven in het beleidskader in de (…) brief van 14 april 2005 [gedoeld wordt op de brief van die datum van verweerder aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II, 28 385 en 26 729, nr. 14, CBb] komen uitsluitend bedrijven die op de datum van dagtekening van deze brief bestonden en als zodanig geregistreerd waren bij de Dienst Regelingen, in aanmerking voor de voorziening. Dit om te voorkomen dat landbouwers met uitbreidingsplannen de uitbreiding in een nieuw bedrijf onderbrengen om zo de totale hoeveelheid mest die verwerkt moet worden te beperken. Bovendien mag het op het bedrijf rustende productierecht van de desbetreffende diersoort na deze datum niet zijn verkleind. Dit om te voorkomen dat men eerst rechten verkoopt en daarna weer dieren gaat houden op basis van deze voorziening, waardoor er feitelijk geen of een beperkte uitbreiding wordt gerealiseerd. De (…) nettowinst voor het milieu zou in die situatie aanmerkelijk lager zijn, daar de mest die geproduceerd wordt op de bedrijven die mestproductierechten hebben opgekocht immers niet verwerkt wordt en derhalve op de mestmarkt blijft drukken. Een uitzondering geldt evenwel indien het afstoten van de productierechten nadien weer ongedaan is gemaakt door het aankopen van productierechten."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij op 1 maart 2006 door verweerder ontvangen formulier een aanvraag ingediend voor ontheffing als bedoeld in artikel 112 van Pro de Uitvoeringsregeling.
- Op 6 maart 2006 heeft verweerder een op 3 maart 2006 gedagtekende kennisgeving ontvangen, waarbij de overdracht per 1 januari 2006 is gemeld van het bedrijf van appellante aan de v.o.f. D, waarvan appellante en C de vennoten zijn.
- Bij schrijven van 8 september 2006 heeft verweerder appellante van de registratie van voormelde kennisgeving bericht gezonden.
- Bij besluit van 27 oktober 2006 heeft verweerder de ontheffingsaanvraag afgewezen op de grond dat het productierecht van het bedrijf van appellante na 13 april 2005 is verkleind en dat deze verkleining nadien niet door een vergroting is gecompenseerd.
- Appellante heeft tegen dat besluit bij brief van 13 november 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
Het voornemen tot het introduceren van een ontheffingsregeling is door verweerder aan de Tweede Kamer bekend gemaakt bij brief van 14 april 2005. Dit heeft vervolgens geleid tot de wijziging van de Uitvoeringsregeling van 15 december 2005.
In artikel 114, onder b, van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat een van de voorwaarden om voor ontheffing in aanmerking te komen is dat het productierecht van het betrokken bedrijf vanaf 14 april 2005 per saldo niet is verkleind. Uit bij verweerders Dienst Regelingen beschikbare informatie blijkt met betrekking tot het bedrijf van appellante, thans geregistreerd op naam van de vennootschap onder firma D, dat in de periode na 13 april 2005 tot de datum van indiening van de ontheffingsaanvraag sprake is geweest van vervreemding van onderscheidenlijk 1.200 en 680 niet-fokzeugenrechten. Tegenover deze verkleiningen van het productierecht staat slechts de registratie van de op 3 november 2005 ontvangen kennisgeving van de aankoop door dit bedrijf van 349 fokzeugenrechten. Derhalve is per saldo sprake van een verkleining van het productierecht en komt het bedrijf niet voor een ontheffing in aanmerking.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft de overdracht van het onderhavige varkensbedrijf aan de E te F aan de vennootschap onder firma D, waarvan appellante één van de vennoten is, aan verweerder gemeld en die overdracht is ook door verweerder geregistreerd. Appellante is belanghebbende bij de onderhavige procedure.
In de periode 2005 en 2006 is het onderhavige bedrijf grondig gerenoveerd en uitgebreid. Tevens is er een gesloten bedrijf van gemaakt door een nieuwe zeugenstal te bouwen.
Ten tijde van de indiening van de ontheffingsaanvraag waren er alleen vleesvarkens in het bedrijf aanwezig.
Appellante, onderscheidenlijk de v.o.f. D, maken deel uit van een grotere groep varkensbedrijven, die constant in ontwikkeling is. In de periode van renovatie waren er niet-fokzeugenrechten over, die tijdelijk op basis van lease aan een van de andere tot de groep behorende bedrijven zijn overgedragen met het oogmerk deze weer terug te boeken naar het onderhavige bedrijf. Van de in 2005 totaal vervreemde rechten zijn er 680 overgedragen aan de maatschap G, waarover ten tijde van het instellen van het beroep nog een geschil aanhangig was omdat deze rechten ten onrechte zijn geregistreerd op een locatie te H. Het lag in de bedoeling deze rechten begin 2006 weer terug te boeken. De overige 1.200 in 2005 vervreemde productierechten, die zijn overgeschreven naar de maatschap I, worden (zijn) begin 2007 weer teruggeboekt naar het onderhavige bedrijf.
Bovendien zijn er door het bedrijf in 2006 andere productierechten verworven (koop of lease), waardoor het beschikbare productierecht voor dat jaar uitkomt op 8.321,2, hetgeen meer is dan de stand per 13 april 2005.
Tenslotte stelt appellante dat beleidsbeslissingen die een ondernemer in 2005 heeft genomen naar haar opvatting niet kunnen worden afgestraft door een regeling die pas op 24 februari 2006 bekend is gemaakt op de website van verweerders ministerie en pas is opengesteld per 1 maart 2006.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot het belang van appellante bij haar beroep constateert het College dat zij een van de vennoten is van de huidige eigenaar van het betrokken bedrijf en dat de andere vennoot heeft ingestemd met dat beroep. Het beroep is derhalve ontvankelijk.
5.2 Alvorens de beroepsgronden van appellante te bespreken stelt het College voorop dat artikel 39 Meststoffenwet Pro een wettelijke grondslag biedt voor een regelgevende bevoegdheid van verweerder "omtrent het indienen van aanvragen" voor (onder meer) ontheffingen, die krachtens deze wet kunnen worden verleend. Zoals het College reeds eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 20 december 2007 in de zaak AWB 07/230, www. rechtspraak.nl LJN BC1619), biedt deze bepaling slechts een rechtsgrondslag voor een regelgevende bevoegdheid van verweerder met betrekking tot vormvoorschriften waaraan aanvragen om ontheffing moeten voldoen. Naar het oordeel van het College kan het bepaalde in artikel 114 aanhef Pro en onder b, sub 3°, Uitvoeringsregeling niet worden aangemerkt als een dergelijk vormvoorschrift, doch dient dit artikelonderdeel te worden beschouwd als een materiële voorwaarde waaraan moet zijn voldaan, wil een ontheffingsaanvraag voor inwilliging in aanmerking kunnen komen. Dit artikelonderdeel is dan ook geen algemeen verbindend voorschrift, maar dient te worden aangemerkt als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
5.3 Niet in geschil is dat het productierecht van het onderhavige bedrijf na 13 april 2005 is verkleind met totaal (1.200 plus 680=) 1.880 eenheden (niet-fokzeugen) en dat tegenover deze verkleining vóór het indienen van de ontheffingsaanvraag - slechts - een verwerving staat van 349 fokzeugenrechten. Derhalve is de verkleining in het relevante tijdvak niet ongedaan gemaakt, zodat dit bedrijf op grond van verweerders terzake gevoerde beleid niet voor ontheffing van het in artikel 19 Meststoffenwet Pro vervatte verbod in aanmerking komt.
Ingevolge het bepaalde in artikel 4:84 Awb Pro handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Allereerst wijst het College er op dat met de invoering van het onderhavige ontheffingsbeleid geen afbreuk wordt gedaan aan voordien bestaande aanspraken van - onder meer - varkenshouders, zodat van het "afstraffen" van voor die invoering genomen ondernemingsbeslissingen, zoals appellante stelt, reeds om die reden geen sprake is.
Blijkens de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling, waarbij onder meer artikel 114 is Pro ingevoerd, is met de voorwaarde dat het productierecht van het bedrijf sedert 13 april 2005 per saldo niet mag zijn verkleind, beoogd te voorkomen dat de aan de ontheffingsregeling ten grondslag liggende milieudoelstelling niet of in mindere mate wordt gerealiseerd.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder, mede gezien voormelde doelstelling van de ontheffingsregeling, bij zijn beleidsbepaling in redelijkheid tot het stellen van de onderhavige voorwaarde kunnen komen. Indien immers ook aan bedrijven die in de relevante periode hun productierechten - gedeeltelijk - hebben vervreemd de mogelijkheid
van ontheffing zou worden geboden, zou voor de hoeveelheid mest die met het vervreemde productierecht kan worden geproduceerd geen enkele garantie bestaan dat deze wordt be- of verwerkt. Daarmee zou afbreuk kunnen worden gedaan aan de aan de ontheffingsregeling ten grondslag liggende milieudoelstelling.
5.4 Voorts behoefde verweerder in hetgeen appellante tegen de weigering van de gevraagde ontheffing heeft aangevoerd geen aanleiding te vinden van het stellen van de onderhavige voorwaarde af te zien. Veeleer vormt de door haar gestelde verwevenheid van de varkensbedrijven die tot haar "groep" behoren naar het oordeel van het College een bevestiging van het door verweerder gesignaleerde risico dat (al dan niet tijdelijk) vervreemde productierechten binnen die groep op een niet milieuvriendelijke wijze kunnen worden aangewend. De omstandigheid dat appellante voornemens was (en is) het overgedragen productierecht weer terug te boeken naar het onderhavige bedrijf kan evenmin gelden als goede reden om in dit geval van het stellen van de voorwaarde af te zien, aangezien het immers niet in de macht van verweerder ligt een dergelijk voornemen te laten uitvoeren, zodat daarvoor dan ook geen garanties bestaan.
Op grond van het vorenstaande heeft verweerder bij het bestreden besluit in redelijkheid zijn afwijzing van de ontheffingsaanvraag van appellante kunnen handhaven.
Het beroep is derhalve ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 april 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining