Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/230 20 december 2007
16099 Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 6 april 2007, bij het College binnengekomen op 10 april 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 maart 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant, gericht tegen een besluit tot afwijzing van zijn aanvraag om ontheffing van het uitbreidingsverbod van artikel 20 van Pro de Meststoffenwet, ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 12 september 2007 heeft verweerder nadere op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 8 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
" Artikel 20
Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht.
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
(…)
Artikel 39
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)"
De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. wet: Meststoffenwet;
(…)
h. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
(…)
Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht
(…)
§ 5. Uitbreiding buiten rechten
Artikel 112
1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet.
(…)
Artikel 113
(…)
2. Het totale aantal diereenheden, waarvoor ingevolge deze paragraaf ontheffing kan worden verleend bedraagt ten hoogste 270.270. (…)
Artikel 114
1. Aanvragen voor een ontheffing kunnen (…) vanaf 1 maart 2006 tot en met 30 april 2006 bij de Dienst Regelingen worden ingediend (…)
Artikel 115
1. Bij de aanvraag worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt:
a. de omvang van de voorgenomen vergroting van het varkensrecht, onderscheidenlijk het pluimveerecht;
b. de aard en de capaciteit van de installatie waarin de mestverbranding of de mestverwerking plaatsvindt;
c. de wijze waarop de dierlijke meststoffen worden bewerkt of verwerkt en de techniek van de bij de mestverwerking gebruikte systemen;
d. een volledige beschrijving van het mestverwerkingsproces;
e. de hoeveelheid en de aard van de dierlijke meststoffen die zullen worden verbrand of verwerkt;
f. een beschrijving van de eindproducten die bij de mestverbranding of mestverwerking ontstaan;
g. gegevens of bescheiden op grond waarvan is verzekerd dat de producten, bedoeld in onderdeel f, niet worden afgevoerd naar of op of in de bodem worden gebracht op in Nederland gelegen landbouwgrond of natuurterrein; en
h. indien de verbrandings- of verwerkingsinstallatie nog niet operationeel is, gegevens waarmee aannemelijk wordt gemaakt dat de installatie wordt gerealiseerd vóór 1 mei 2009, onderscheidenlijk 1 november 2007.
(…)
Artikel 116
1. De minister beslist in volgorde van de datum van ontvangst op de volledig ingediende aanvragen.
2. Indien dit noodzakelijk is in verband met het bereiken van de in artikel 113, tweede lid, bedoelde aantallen wordt door middel van loting beslist over de rangschikking van de op één datum ontvangen aanvragen."
In de toelichting op de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 15 december 2005, nr. TRCJZ/2005/3489, houdende wijziging van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2005, 254), bij welke wijziging onder meer de artikelen 112 tot en met 116 aan deze regeling zijn toegevoegd, is vermeld:
"De aanvragen worden voor zover zij volledig zijn ingediend en derhalve zijn voorzien van de in artikel 115 voorgeschreven Pro gegevens en bescheiden, in volgorde van ontvangst bij de Dienst Regeling in behandeling genomen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft bij een daartoe strekkend formulier een aanvraag gedaan voor een ontheffing op grond van artikel 112 Uitvoeringsregeling Pro in verband met pluimveemestverbranding. Deze aanvraag is op 1 maart 2006 bij verweerder ingekomen.
- Bij besluit van 23 oktober 2006 heeft verweerder appellant meegedeeld dat zijn aanvraag is afgewezen. Als reden voor deze afwijzing stelt verweerder dat het totaal aantal ontheffingen het landelijk plafond van 270.270 diereenheden niet mag overschrijden en dat dit plafond reeds met de op 1 maart 2006 binnengekomen aanvragen is bereikt. Door middel van een loting is de aanvraag van appellant op een zodanige plaats op een afhandelingslijst terecht gekomen, dat er geen kans bestaat dat deze (alsnog) binnen het plafond kan komen.
- Bij brief van 1 december 2006 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Bij brief van 12 januari 2007 heeft appellant de gronden van het bezwaar ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het bezwaar van appellant kennelijk ongegrond verklaard.
Verweerder wijst er onder meer op dat het aantal diereenheden waarvoor ontheffing wordt verleend beperkt is tot ten hoogste 270.270, waarvan 135.135 eenheden zijn gereserveerd voor mestverbranding en de overige eenheden voor mestverwerking. Voorts wordt onderscheid gemaakt in mestverbranding en mestverwerking van varkensmest en pluimveemest. Met de op 1 maart 2006 ingediende aanvragen is het plafond voor het aantal diereenheden waarvoor in verband met pluimveemestverbranding ontheffing kan worden verleend, waar ook de aanvraag van appellant betrekking op heeft, bereikt. Om die reden is met behulp van een loting de volgorde van aanvragen bepaald.
In de categorie mestverbranding heeft de aanvraag van appellant na loting lotnummer * gekregen. Het plafond is bereikt bij lotnummer 120. Gelet hierop is de aanvraag van appellant afgewezen. Ook de overige gronden van bezwaar van appellant kunnen niet leiden tot een heroverweging van het primaire besluit.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in beroep, voor zover in verband met de hierna te geven beoordeling van belang, het volgende aangevoerd.
Aan de bij het bestreden besluit toegepaste bepalingen van de Uitvoeringsregeling - en daarmee de grond waarop de aanvraag van appellant is afgewezen - ontbreekt een formeelwettelijke basis. De artikelen 113 en 116 van de Uitvoeringsregeling zijn gebaseerd op artikel 38 van Pro de Meststoffenwet. De Meststoffenwet biedt echter geen grondslag voor een ministeriële regeling voor het verlenen van ontheffingen. Op aanvragen om ontheffing dient te worden beslist bij afzonderlijke, individuele, besluiten op basis van een individuele beoordeling, zonder dat op dit punt op de Uitvoeringsregeling kan worden teruggevallen. De Uitvoeringsregeling is dan ook onverbindend en kan niet dienen als basis voor het besluit tot afwijzing van de aanvraag van appellant.
Appellant voert voorts aan dat hij ten onrechte niet is gehoord over zijn bezwaar. Dit is in strijd met de Awb, die het houden van een hoorzitting als hoofdregel voorschrijft. Niet kan worden volgehouden dat het bezwaarschrift van appellant kennelijk ongegrond is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Wat betreft de grief van appellant met betrekking tot het ontbreken van een formeelwettelijke basis voor de Uitvoeringsregeling overweegt het College als volgt.
Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, Awb wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Met appellant is het College van oordeel dat artikel 38 Meststoffenwet Pro geen basis biedt voor het vaststellen van regels met betrekking tot het verlenen van ontheffingen.
Weliswaar kan artikel 39 van Pro de Meststoffenwet als rechtsgrondslag voor nadere regelgeving dienen, doch gelet op de inhoud van deze bepaling geldt dit slechts voor vormvoorschriften rondom het indienen van aanvragen. In de Uitvoeringsregeling zijn naast dergelijke vormvoorschriften ook andere bepalingen opgenomen, waaronder de bepaling omtrent de wijze waarop verweerder op de ingediende aanvragen beslist.
Het College is dan ook van oordeel dat de Uitvoeringsregeling in zoverre niet berust op een wettelijke grondslag in de zin van een op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid.
Gelet op het vorenstaande moet de Uitvoeringsregeling, voor zover deze niettemin andere dan vormvoorschriften met betrekking tot de indiening van - onder meer - ontheffingsaanvragen behelst, overeenkomstig artikel 1:3, vierde lid, Awb worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels. Het College acht de toepassing van deze beleidsregels in beginsel aanvaardbaar.
5.2 Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat alle ontheffingsaanvragen bij binnenkomst een aanvraagnummer toegekend hebben gekregen. Voorts is de ontvangstdatum op deze aanvragen vermeld. De indieners van onvolledige aanvragen zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld om deze aanvragen aan te vullen met de in artikel 115, eerste lid, Uitvoeringsregeling genoemde gegevens.
Op 30 maart 2006 is door mr. J. van der Veen, notaris te Dordrecht, een loting als bedoeld in artikel 116, tweede lid, Uitvoeringsregeling verricht, teneinde de volgorde vast te stellen van de op 1 maart 2006 ontvangen aanvragen. In de akte van loting, zoals deze ter zitting door appellant is overgelegd, is vermeld dat de reden van de loting was gelegen in de omstandigheid dat het plafond, dat wil zeggen het maximum aantal diereenheden waarvoor ontheffing kan worden verleend, met de op die datum ontvangen aanvragen was overschreden. De volgorde waarin de aanvragen met ontvangstdatum 1 maart 2006 in aanmerking zouden komen voor ontheffing, is bepaald door de volgorde van het getrokken lotnummer van het desbetreffende aanvraagnummer. Ter zitting is namens verweerder desgevraagd meegedeeld dat ook onvolledige aanvragen die op 1 maart 2006 zijn binnengekomen, in deze loting zijn betrokken. Doordat met de - ten dele onvolledige - aanvragen met ontvangstdatum 1 maart 2006 bij lotnummer 120 het plafond voor ontheffingen in verband met pluimvee-eenheden reeds was bereikt, konden aanvragen die een veel hoger lotnummer toegekend hadden gekregen, reeds om die reden niet meer voor toewijzing in aanmerking komen, aldus verweerder.
5.3 In zijn uitspraak van heden (AWB 07/246) heeft het College geoordeeld dat verweerder met het in de loting betrekken van aanvragen die niet voorzien waren van alle in artikel 115, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling genoemde gegevens, op onjuiste wijze uitvoering heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 116, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling.
Aangezien de bij het bestreden besluit gehandhaafde afwijzingsgrond voor de ontheffingsaanvraag van appellant op deze handelwijze is gebaseerd, heeft verweerder mitsdien ook in dit geval gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Awb Pro, dat wil dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid.
5.4 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep van appellant gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellant moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De overige gronden van het beroep, waaronder de grond met betrekking tot het horen, behoeven geen bespreking.
Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de door appellant in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,--, (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt). Voorts dient het door appellant voor het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,-- aan hem te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,-- (zegge: honderddrieënveertig euro) aan hem
wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de proceskosten en de griffierechten aan appellant dient te
vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes